II OSK 2345/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek /spr./ Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 269/17 w sprawie ze skargi O. S.A. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki altany 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od O. S.A. w W. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. kwotę 630 (słownie: sześćset trzydzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 269/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi O. S.A. w W. (dalej określanej jako Spółka) uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki altany i zasądził od organu na rzecz Spółki zwrot kosztów postępowania. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm., zwanej dalej ustawą), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał B.H. (dalej określanemu jako inwestor) rozbiórkę altany drewnianej o wymiarach 2,70 x 2,14 m i wysokości 2,30 x 1.90 m wraz z dobudowanymi częściami: murowaną o wymiarach 3,75 x 0,80 m, drewnianą o wymiarach 2,70 x 1,65 m z podpiwniczeniem oraz gankiem o wymiarach 2,17 x 1,75 m z zadaszeniem, wybudowanych na działce nr [...] położonej na terenie R. w S., usytuowanej w odległości 6,10 m od gazociągu wysokoprężnego Ø 700/6,3 MPa relacji J.-R., jako stanowiącej zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Odwołanie od tej decyzji wniósł inwestor wskazując, że nie jest sprawcą potencjalnego zagrożenia bezpieczeństwa, sprawcą tym jest właściciel gazociągu, a w tym zakresie organ nadzoru budowlanego nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Nie zwrócił również uwagi, że w dacie budowy altany nie obowiązywały żadne przepisy dotyczące zachowania odległości obiektów od gazociągów, nie wskazał także jakie realne niebezpieczeństwo stwarza istnienie altany obok wcześniej wybudowanego gazociągu. Postępowanie odwoławcze zostało dwukrotnie zawieszone, a po jego podjęciu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. rozpatrzył odwołanie i powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił pogląd organu pierwszej instancji, że roboty polegające na budowie altany drewnianej na początku lat siedemdziesiątych ubiegłego wieku i jej rozbudowie o ganek w latach osiemdziesiątych nie wymagały pozwolenia na budowę. Także dobudowanie części murowanej i drewnianej, odpowiednio w 2005 r. i 2007 r. zwolnione było od obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego. Wskazał następnie, że w dacie budowy altany brak było przepisów ustanawiających zakaz wznoszenia obiektów w określonej odległości od gazociągu. Niezachowanie w tym zakresie odległości wynikających z norm branżowych nie może samo z siebie przesądzać o zagrożeniu bezpieczeństwa ludzi i mienia. Decyduje o tym realność zagrożenia, a nie jego hipotetyczne wystąpienie. W ocenie organu odwoławczego ekspertyza techniczna przedłożona w ramach prawomocnie zakończonego odrębnego postępowania prowadzonego w stosunku do przedmiotowego gazociągu, wybudowanego w 1963 r. bez pozwolenia na budowę, wykazała, że gazociąg na odcinku usytuowanym na terenie R. nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, bądź środowiska. Brak jest również innych dowodów wskazujących na to, że sam fakt kolizji lokalizacji altany i gazociągu w świetle obecnie obowiązujących przepisów powoduje, że altana powoduje takie zagrożenie. W związku z czym, zdaniem organu odwoławczego, brak jest przesłanek do nakazania rozbiórki spornej altany na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy. Skargę od powyższej decyzji złożyła Spółka, zaskarżając ją w całości i zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa budowlanego, w tym § 110 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. poz. 640). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję, a w uzasadnieniu na wstępie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej zawartych, ale z przyczyn które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu. Podkreślił, że organy administracji stosując art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy zobowiązane są w każdej sprawie zbadać, czy roboty budowlane są wykonywane lub zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź środowiska. Nie jest wystarczające przy tym powołanie się tylko na niezgodność z przepisami techniczno - budowlanymi. W każdej sprawie konieczne jest wyjaśnienie, czy fakt ten rzeczywiście powoduje takie zagrożenie. W rozpoznawanej sprawie bezspornym było, że obiekt, w stosunku do którego prowadzono postępowanie usytuowany został względem gazociągu w odległości mniejszej niż wynikająca z przepisów branżowych. Okoliczność ta sama przez się nie uzasadnia twierdzenia o istnieniu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Sąd zauważył, że dla organu kluczowym dowodem przesądzającym o braku takiego zagrożenia była ekspertyza techniczna "w sprawie tegoż gazociągu". Jednakże w aktach rozpoznawanej sprawy brak jest tej ekspertyzy. W ocenie Sądu wyklucza to możliwość dokonania weryfikacji prawidłowości ustaleń organu oraz oceny zarzutu Spółki dotyczącej jej treści. Sąd zaznaczył, że próbował uzupełnić materiał dowodowy o tę ekspertyzę, w dniu 9 czerwca 2017 r. asystent sędziego zwrócił się telefonicznie do organu o jej nadesłanie przed rozprawą. W odpowiedzi pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. organ poinformował, że ekspertyza ta została dołączona do skargi kasacyjnej w innej sprawie i przypuszczalnie znajduje się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W ocenie Sądu brak ekspertyzy w aktach sprawy przesądza o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej powoływanej jako K.p.a.) w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie skargę uwzględnił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz.1302, ze zm.; dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Od powyższego wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlane w R., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera jeden zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. i w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez nieuzasadnienie podstawy prawnej wyroku oraz uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o ten zarzut pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracynemu oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych. Ponadto pełnomocnik wniósł o przeprowadzenie dowodu z ekspertyzy technicznej dotyczącej gazociągu wysokoprężnego relacji J.-R., dołączonej do akt w innym postępowaniu w sprawie altany na terenie R. w S. na okoliczność uznania, że usytuowanie altany w kolizji z przepisami odnoszącymi się do odległości od gazociągu nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał na niejednolitość orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego uznania, że budowa obiektów budowlanych w odległościach naruszających normy branżowe i inne przepisy techniczno-budowlane, określające bezpieczne odległości gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi nie stanowi wykonywania robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, a następnie przywołał część orzeczeń. Zaznaczył, że samo naruszenie przepisów w zakresie warunków technicznych nie stanowi o wystąpieniu zagrożenia, w związku z czym w każdym przypadku zachodzi konieczność dokonania oceny, czy w określonym przypadku zagrożenie jest realne. Pełnomocnik wskazał, że w sytuacji, w której Sąd pierwszej instancji uznał, że akta administracyjne są niekompletne, mógł zażądać ich uzupełnienia, czego nie uczynił. Zaznaczył, że zwrócenie się drogą telefoniczną na 4 dni przed rozprawą o nadesłanie brakującej ekspertyzy znajdującej się w aktach przekazanych do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie czyni zadość wymogom wezwania, które ma umożliwić organowi uzupełnienie akt sprawy. Jednocześnie stwierdził, że ekspertyza nie miała kluczowego znaczenia dla sprawy, a jej brak nie uniemożliwiał odniesienie się do zarzutów skargi. Zdaniem pełnomocnika zasadnicze znaczenie dla sprawy miała decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. legalizująca roboty polegającego na budowie gazociągu i tym samym przesądzająca o braku przesłanek do rozbiórki, zwłaszcza, że to nie gazociąg stanowił w tej sprawie źródło niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, ale usytuowanie altany w odległości niezgodnej z przepisami techniczno - budowlanymi. W postępowaniu nie wykazano, że sporna altana została wybudowana w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt ustawy, ponieważ pomimo kolizji z gazociągiem nie powoduje realnego zagrożenia uzasadniającego orzeczenie o rozbiórce. Pełnomocnik wskazał także, że organy nadzoru budowlanego są organami eksperckimi, pracownicy posiadają ponadprzeciętną wiedzę techniczną, pozwalającą na dokonywanie własnych ustaleń niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, w tym również oceny zagrożenia, jakie sporna altana mogłaby stanowić dla gazociągu. W ocenie autora skargi kasacyjnej nie można zatem uznać, że w postępowaniu doszło do naruszenia kodeksowych zasad postępowania. Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przed ustosunkowaniem się do jej zarzutów stwierdzić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty proceduralne, które w istocie nie zwalczają stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania, a jedynie jeden z wniosków, w następstwie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, który doprowadził do uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnotować więc przyjdzie, że Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie zakwestionował stanowiska organu odwoławczego, że altana wraz z dobudowanymi do niej częściami drewnianymi i murowanymi została wzniesiona przez inwestora na terenie R. zgodnie z obowiązującymi w czasie realizacji robót przepisami prawa budowlanego. Sąd nie podważył również ustaleń, że gazociąg wysokoprężny relacji J.-R., wybudowany został w 1963 r., a zatem wcześniej aniżeli przedmiotowa altana, jednak z naruszeniem wówczas obowiązujących przepisów, gdyż bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ówczesny inwestor dysponował jedynie zezwoleniem "na wejście w teren". Sąd miał także w polu widzenia, że w stosunku do tego obiektu (gazociągu) toczyło się tzw. postępowanie legalizacyjne zakończone ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. umarzającą postępowanie po stwierdzeniu, że gazociąg nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Stwierdzała to ekspertyza techniczna sporządzona w ramach tamtego postępowania. Rację ma pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną, że dla oceny, czy zrealizowanie na terenie ogrodu działkowego gazociągu spowodowało (i powoduje nadal) zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź środowiska wymieniona ekspertyza techniczna nie miała kluczowego znaczenia. Kwestię tę rozstrzygnięto w postępowaniu zakończonym decyzją umarzająca postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, poza tym postępowanie w niniejszej sprawie prowadzono nie w stosunku do gazociągu, lecz do altany. Tym niemniej skoro Sąd uznał, że dokument ten winien być częścią materiału dowodowego w rozpoznawanej sprawie, brak w postaci niedołączenia ekspertyzy technicznej do akt administracyjnych mógł zostać uzupełniony albo przez zobowiązanie organu do jej przedłożenia, albo przez przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. Z pewnością nie spowodowałoby to nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Organ odwoławczy wskazywał zaś, że ekspertyza techniczna została dołączona do akt administracyjnych w innej podobnej sprawie, które zostały przedstawione sądowi w związku z zaskarżeniem wydanej w tamtej sprawie ostatecznej decyzji (wskazując sygnaturę akt sądowych). Zasadniczo jednak przyczyna, z powodu której Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę, nie podzielając zarzutów w niej zawartych, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie miała rozstrzygającego znaczenia w sprawie. Należy mieć na względzie, na co już zwrócono uwagę, że postępowanie zostało wszczęte i było prowadzone w stosunku do altany na terenie ogrodu działkowego na podstawie art. 51 ust. 1 i 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy. Należało zatem tak ukierunkować postępowanie, aby ustalić, czy legalnie wybudowana altana - jak przyjęły organy, czego Sąd nie zakwestionował - powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Oczywiście nie można nie dostrzegać, że altana ta znajduje się w strefie kontrolowanej zalegalizowanego gazociągu w rozumieniu § 110 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. poz. 640), a Spółka w tym upatrywała zagrożenie bezpieczeństwa. Tylko ten fakt nie usprawiedliwia jednak poglądu, że altana powoduje "zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 1778/14, LEX nr 1987060 i z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1138/17, orzeczenie dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Zgodzić się przyjdzie z wnoszącym skargę kasacyjną, że w toku prowadzonego postępowania nie zostało wykazane za pomocą innego dowodu, że istnienie altany stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, a takim dowodem mogłaby być np. sporządzona na potrzeby przedmiotowej sprawy ocena rzeczoznawcy. Powyższe rozważania skłaniają do konkluzji, że usprawiedliwionym okazał się postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z przytoczonymi przepisami postępowania administracyjnego. Skoro brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji ze wskazanej przez Sąd pierwszej instancji przyczyny, należało przyjąć, że naruszenie to mogło mię istotny wpływ na wynik sprawy. Chybiony natomiast okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. który określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku, m.in. ten, by zawierało ono podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Niemniej zarzut naruszenia tego przepisu, stosownie do art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jak każdy inny zarzut procesowy, może okazać się skuteczny tylko wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi zatem o sytuację, gdy ze względu na wady uzasadnienia zaskarżony wyrok w ogóle nie poddaje się kontroli instancyjnej (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 118/17, LEX nr 2611345). Bezsprzecznie jednak uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala poznać zapatrywania Sądu pierwszej instancji, ustalić jednoznacznie przyczyny podjętego rozstrzygnięcia i po pierwsze podjąć z nimi polemikę w ramach skargi kasacyjnej oraz po drugie zweryfikować je podczas rozpoznawania tej skargi. Podsumowując, Sąd pierwszej instancji niezasadnie uwzględnił skargę, mimo że powinien ją oddalić, wobec czego trzeba zastosować w postępowaniu kasacyjnym art. 188 P.p.s.a. W świetle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 188 w związku z art. 151 uchylił zarówno zaskarżony wyrok, jak i zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 200 P.p.s.a. Koszty te sprowadzają się do wpisu od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenia pełnomocnika procesowego, będącego radcą prawnym, w wysokości określonej w przepisach w sprawie opłat za czynności radców prawnych.