I OSK 2284/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.C., E.K, K.K., S.K., M.K., S.K., A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 121/17 w sprawie ze skargi K.C., E.K, K.K., S.K., M.K., S.K., A.K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 13 czerwca 2017 r., II SA/Gd 121/17, oddalił skargę K.C., E.K, K.K., S.K., M.K., S.K., A.K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli wymienieni wyżej skarżący. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie prawa materialnego: 1. art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm.) – dalej: u.g.n. – w zw. z art. 1 oraz art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440) – dalej: u.d.p. – w zw. z § 4 ust. 1 pkt 7 oraz ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uznaniu, iż wnioskodawcom nie przysługuje odszkodowanie za działki gruntu o nr ewidencyjnych [...]oraz [...]z tego względu, iż nie stanowią one dróg publicznych, podczas gdy działki te zaliczone zostały do klasy dróg dojazdowych, te zaś są jedną z klas dróg gminnych; 2. art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 2 u.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uznaniu, iż wnioskodawcom nie przysługuje odszkodowanie za działkę gruntu o nr [...]z tego względu, iż nie stanowi ona drogi publicznej, podczas gdy działka ta położona jest w ciągu ulicy S., stanowiąc przedłużenie drogi zlokalizowanej na działce nr [...], która jest drogą publiczną; 3. art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 2 u.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uznaniu, iż wnioskodawcom nie przysługuje odszkodowanie za działkę gruntu o nr [...]z tego względu, iż nie stanowi ona drogi publicznej, podczas gdy działka ta położona jest w ciągu ulicy S., stanowiąc poszerzenie i przedłużenie drogi zlokalizowanej na działkach nr [...], [...]oraz [...]7, które są drogami publicznymi; 4. art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61 poz. 284) w zw. z art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. polegające na ich niezastosowaniu wyrażające się w odmowie ustalenia odszkodowania za działki nr [...]oraz [...], mimo iż przysługujące pierwotnym właścicielom tych działek prawo własności zostało ograniczone w ten sposób, iż nie mogą oni korzystać z nich w sposób dowolny, działki te są bowiem wykorzystywane jako drogi dostępne dla nieograniczonego kręgu osób, i to wbrew temu iż w świetle art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. zarówno art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności jak i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, w okolicznościach niniejszej sprawy, stanowią wystarczającą podstawę do ustalenia odszkodowania. W związku z tym skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) i jako taka nie ma usprawiedliwionych podstaw. Pierwszy zarzut dotyczy naruszenia art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 1 oraz art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 7 oraz ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uznaniu, iż wnioskodawcom nie przysługuje odszkodowanie za działki gruntu o nr [...]oraz [...]z tego względu, iż nie stanowią one dróg publicznych, podczas gdy działki te zaliczone zostały do klasy dróg dojazdowych, te zaś są jedną z klas dróg gminnych. Innymi słowy, z własnej tezy (bo nie popartej żadnym ustaleniem Sądu I instancji lub zarzutem procesowym o braku takich ustaleń), że drogi zlokalizowane na działkach nr [...]i [...]spełniają kryteria techniczne dróg dojazdowych, skarżący kasacyjnie wyciągają wniosek, że stanowią one drogi publiczne. Jest to wnioskowanie zupełnie nieuprawnione, gdyż statusu drogi publicznej nie można ustalać wyłącznie w oparciu o warunki techniczne, jakim odpowiada dana droga. "W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje pogląd, w myśl którego decydujące o tym, czy dana droga jest drogą publiczną, jest jej zaliczenie do jednej z kategorii dróg publicznych (art. 2 ust. 1 u.d.p.). (...) Każda z kategorii dróg publicznych winna spełniać określone parametry techniczne oraz warunki formalne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych" (wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r., II OSK 614/16, LEX nr 2083583). "Do uznania za drogę publiczną nie jest wystarczające, aby nieruchomość pełniła funkcję ciągu komunikacyjnego, nawet ogólnodostępnego, gdyż status drogi publicznej zdeterminowany jest formalnym zaliczeniem, w trybie przewidzianym u.d.p., do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy" (wyrok NSA z 26 stycznia 2016 r., I OSK 1104/14, LEX nr 2032686). Z akt sprawy nie wynika, aby warunek formalny w postaci zaliczenia dróg na działkach nr [...]i [...]do jednej z kategorii dróg publicznych (w tym gminnych) został spełniony. Z powoływanego w skardze kasacyjnej § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. wyraźnie wynika zaś, że droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych powinna spełniać wymagania dla odpowiedniej klasy drogi gminnej, a zatem spełnienie odpowiednich wymagań technicznych dla określonej klasy drogi nie przesądza jeszcze o statusie drogi publicznej. Natomiast na gruncie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. odszkodowanie przysługuje za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe – z nieruchomości, której podział dokonany został na wniosek właściciela. W orzecznictwie można spotkać różne poglądy na temat rozumienia pojęcia " działki wydzielone pod drogi publiczne". Jedni kładą nacisk na to, że "podstawowe znaczenie ma treść decyzji podziałowej. To na jej podstawie dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem pod drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. To z decyzji podziałowej musi wynikać, czy działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, czy też jedynie pod drogę wewnętrzną, która, choć jest ciągiem komunikacyjnym, to jednak nie ma charakteru publicznego" (zob. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., I OSK 1688/15, LEX nr 2316139). Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podzielając to stanowisko, odwołuje się także do takiego rozumowania, że "podziału nieruchomości zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami można dokonać, jeżeli podział zgodny jest z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Jeżeli z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem wydzielone zostały grunty pod drogi to stosownie do postanowień art. 98 ust. 1 tejże ustawy, drogi te przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Tym samym art. 98 ust. 1 wskazanej ustawy jako jedyną przesłankę przejścia wydzielonej działki na własność województwa wymienia przeznaczenie działki pod drogę publiczną" (wyrok NSA z 26 stycznia 2011 r., I OSK 459/10, LEX nr 952050). W niniejszej sprawie z niekwestionowanych w skardze kasacyjnej ustaleń Sądu I instancji wynika, że "Obowiązujący w dniu wydania decyzji podziałowej miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego centralnego obszaru wsi Sierakowice, zatwierdzony uchwałą nr VII/36/90 Gminnej Rady w Sierakowicach z dnia 24 października 1990 r. (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego nr 31, poz. 269 z 1990 r.) ani też jego zmiana, dokonana uchwałą tej Rady nr XXIV/140/93 z 1993 r. (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego nr 13 poz. 172 z 1993) nie przewidywały przebiegu dróg publicznych na dzielonej nieruchomości" (str. 13 uzasadnienia wyroku). Zdaniem Sądu I instancji "zapis zmienionego planu wskazuje, że pozostające z nim w zgodzie drogi dojazdowe zostały ściśle powiązane z faktem ewentualnego wydzielenia przez rolnika działek budowlanych "dla rodziny", a nie z koniecznością wybudowania bądź poszerzenia ogólnodostępnego ciągu komunikacyjnego." Skarżący kasacyjnie statusu drogi publicznej na działkach nr [...]i [...]upatrują zaś w tym, że stanowią one przedłużenie ("położone w ciągu") dróg publicznych już istniejących (zarzuty nr 2 i 3 dotyczące naruszenia art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 2 u.d.p.). Tymczasem Sąd I instancji ustalił, że działka nr [...]nie jest przedłużeniem drogi publicznej istniejącej na działce nr [...], gdyż działka nr [...]stanowi dojazd do drogi publicznej, w związku z czym ustanowiono na niej liczne służebności przejazdu i przechodu. Również działka nr [...]nie jest częścią drogi publicznej zlokalizowanej m. in. na działkach nr [...], [...]oraz [...]. O jej wewnętrznym charakterze przesądza, w ocenie Sądu I instancji, ustanowienie na niej służebności przejazdu i przechodu, która byłaby całkowicie zbędna, gdyby działka miała charakter drogi publicznej, jaki przypisują jej skarżący. Jej publicznego charakteru nie potwierdzają także ustalenia faktyczne, poczynione w sprawie, z których wynika, że jest to nieruchomość częściowo nieprzejezdna (str. 18 uzasadnienia wyroku). W odniesieniu do tych zarzutów podnieść należy, że "Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Co do zasady nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego (również w wyniku jego błędnej wykładni), o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie" (wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., I OSK 541/17, LEX nr 2314074). "Ustaleń i ocen stanu faktycznego sprawy nie można kwestionować na podstawie zarzutów naruszenia prawa materialnego; podniesienie tych zarzutów nie uzupełnia braku zarzutów naruszenia przepisów postępowania i zarzutów tych nie zastępuje" (wyrok NSA z 11 lipca 2017 r., II FSK 1633/15, LEX nr 2318441). Tak więc wobec braku powołania w skardze kasacyjnej odpowiednich zarzutów procesowych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), które miałyby podważać ustalenia Sądu I instancji, co do tego, czy działki nr [...]i [...]leżą w ciągu drogi publicznej, zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 2 u.d.p. nie mógł zostać uwzględniony. Ponadto zgodzić należy się z Sądem I instancji, że ustanowienie na nieruchomości służebności przechodu i przejazdu wyklucza uznanie jej za drogę publiczną, nawet jeśli ustanowienie służebności nie było warunkiem podziału. Kłóciłoby się to bowiem z zasadą wyłączenia z powszechnego obrotu prawnego dróg publicznych (art. 2a u.d.p.) – zob. np. postanowienie SN z 27 kwietnia 2017 r., II CSK 412/16, LEX nr 2312468. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61 poz. 284) w zw. z art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. polegające na ich niezastosowaniu. W odróżnieniu bowiem od wyroku ETPC z 6 listopada 2007 r. Bugajny i inni przeciwko Polsce (skarga nr 22531/05), do którego odwołano się w skardze kasacyjnej, stan faktyczny w niniejszej sprawie i w sprawie rozpatrywanej przez ETPC był inny. W tamtej sprawie chodziło o drogi osiedlowe ogólnodostępne, stanowiące wspólną sieć z drogami publicznymi, których budowę finansował podmiot prywatny w interesie publicznym. W niniejszej sprawie tak nie było. Ustanowienie służebności przechodu i przejazdu na działkach nr [...]i [...]świadczy o tym, że nie są to drogi ogólnodostępne, wbrew temu co twierdzą skarżący kasacyjnie (mogą z nich korzystać tylko osoby uprawnione do służebności), nie tworzą niezbędnej sieci z drogami publicznymi, w tym sensie, że właściciel może egzekwować to, kto korzysta z dróg wewnętrznych (dojazdowych). W każdym razie zarzutów procesowych, które prowadziłyby do przeciwnych ustaleń strona skarżąca kasacyjnie nie powołała. Właściciel nie jest też pozbawiony prawa majątkowego, za które żąda odszkodowania. Podobny pogląd wyraził także NSA w wyroku z 15 maja 2014 r., I OSK 2548/12, LEX nr 1480886. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Z uwagi na datę wszczęcia postępowania sądowego w tej sprawie, uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.