II OSK 2637/15

Dnia 21 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia N. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 762/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia N. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 19 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę stowarzyszenia zwykłego "N." z siedzibą w W. (dalej również jako "Stowarzyszenie") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach (dalej jako "SKO") z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] kwietnia 2014 r. K. K. - pełnomocnik Spółki W. Sp. z.o.o., złożył do Wójta Gminy Wierzbno wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie turbiny wiatrowej o numerze [...] wraz z urządzeniami towarzyszącymi (przyłącze energetyczne 30 kV przyłącze światłowodowe) oraz terenami utwardzonymi (plac serwisowy, droga dojazdowa i zjazd) w miejscowości K. na działkach nr [...],[...],[...], obręb K., gmina Wierzbno. Postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. Wójt Gminy Wierzbno odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. przedsięwzięcia. W wyniku rozpoznania zażalenia pełnomocnika W. Sp. z o. o. SKO postanowieniem z [...] maja 2014 r. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Wójt Gminy Wierzbno, po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] października 2014 r., uzupełnionego pismem z [...] maja 2014 r., postanowił dopuścić Stowarzyszenie zwykłe "N." (J., [...]) do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Wójt Gminy Wierzbno odmówił W. Sp. z o. o. ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od tej decyzji wniósł pełnomocnik Spółki. Decyzją z [...] grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy Wierzbno z [...] października 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podało, że możliwe jest lokalizowanie elektrowni wiatrowych na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. W opinii SKO, twierdzenie Wójta, że turbina wiatrowa o mocy wskazanej we wniosku może być lokalizowana jedynie w drodze planu (studium), o czym mowa w art. 10 ust. 2 (2a) oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 647; dalej u.p.z.p.), nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż przepisy te dotyczą studium czy też planu i nie mogą uzasadniać odmownej decyzji. Skargę na tę decyzję złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie "N.", reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Decyzji tej zarzuciło naruszenie art. 10 ust. 2a w związku z art. 15 ust 3 pkt 3a u.p.z.p. oraz przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a., polegające na niewłaściwym wyjaśnieniu przesłanek, na podstawie których organ II instancji uznał, iż turbiny wiatrowe o mocy wskazanej we wniosku inwestora mogą być lokalizowane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, a nie wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W uzasadnieniu Sąd podał, iż w pełni podziela ustalenia i argumentację organu odwoławczego oraz że realizacja inwestycji mających za przedmiot m.in. urządzenia infrastruktury technicznej nie jest uzależniona od spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. Z tego względu istotne znacznie w tej sprawie miało dokonanie oceny, czy planowana inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy stanowi urządzenie infrastruktury technicznej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd wskazał na zawarty tam pogląd, że urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych energii stanowią urządzenia infrastruktury technicznej i przy ustalaniu warunków zabudowy dla nich nie jest wymagane spełnienie "zasady dobrego sąsiedztwa" określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto mając na uwadze regulacje zawarte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz ustawie z dnia 7 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (j.t. Dz.U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm.) Sąd wywiódł, że urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej, czyli m.in. siłownie wiatrowe z generatorem energii elektrycznej. Zaznaczył, iż pojęcie infrastruktury nie ogranicza się do urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, ale także obejmuje urządzenia służące do jej wytwarzania. W konsekwencji zaś, skoro stosownie do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy nie stosuje się do urządzeń infrastruktury, to tym samym wydanie decyzji dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego nie jest, w ocenie Sądu, uzależnione od spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie "N.", reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia tego wyroku i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciło naruszenie: - przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów wskazanych w skardze, co uniemożliwia kontrolę instancyjną wydanego orzeczenia, bowiem z uzasadnienia wyroku nie wynika dlaczego w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przepisów prawa wskazanych w skardze, tj. art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.; - przepisów prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię, skutkującą niewłaściwym uznaniem, że turbiny wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej, wskutek czego błędnie przyjęto, iż planowana inwestycja korzysta z wyłączenia przewidzianego ww. przepisem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z 17 maja 2011 r., I OSK 113/11; z 20 stycznia 2006 r., I OSK 344/05 i I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z 3 lutego 2011 r., II GSK 221/10). W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego. Zarzuty te nie podlegały uwzględnieniu, chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada w pełni ustawowym wymogom. Odnosząc się do pierwszego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów wskazanych w skardze, co uniemożliwia kontrolę instancyjną wydanego orzeczenia, bowiem z uzasadnienia wyroku nie wynika dlaczego w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przepisów prawa wskazanych w skardze, to jest art. 10 ust. 2a w związku z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. – zauważyć trzeba, że faktycznie Sąd I instancji w sposób bezpośredni nie odniósł się do zarzutu naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego. Niemniej jednak uczynił to pośrednio. Skoro bowiem uznał, że skarga podlega oddaleniu, gdyż – jak wyraźnie stwierdził – zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa, to tym samym przyjął, że lokalizacja przedmiotowych turbin wiatrowych może nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy, a nie – jak uważa strona skarżąca kasacyjnie – jedynie poprzez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Uznał zatem ten zarzut za bezzasadny, potwierdzając w tym zakresie argumentację wyrażoną przez organ II instancji. Tak sporządzone uzasadnienie nie w pełni odpowiada wymogom wynikającym z art. 141 § 4 k.p.a., jednak nie uniemożliwia skontrolowania stanowiska Sądu I instancji. Uchybienie to nie miało więc wpływu na wynik sprawy. W tej sytuacji rozważyć należy, czy z unormowań zawartych w art. 10 ust. 2a oraz w art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wynika, że turbiny wiatrowe o mocy przekraczającej 100 kW mogą być lokalizowane wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć przy tym wypada, że w skardze kasacyjnej nie sformułowano wprost zarzutu naruszenia tych przepisów prawa materialnego, a jedynie w zarzucie naruszenia przepisów postępowania podniesiono, że Sąd I instancji nie podał, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia tych przepisów. Niemniej jednak powyższa okoliczność była szeroko podnoszona i rozwijana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w nawiązaniu do orzecznictwa sądowoadministracyjnego dotyczącego lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych i ma wpływ na ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku. Przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p. stanowi, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. W myśl art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb, granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Powyższe unormowania niewątpliwie mają zastosowanie przy podejmowaniu uchwał w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy oraz w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie wynika jednak wprost z nich, jak również w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji i wyroku Sądu I instancji nie wynikało to z żadnego innego przepisu ustawowego, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW mogą być lokalizowane wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy art. 10 ust. 2a i w art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. zostały wprowadzone do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawą z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U Nr 155, poz. 1043; dalej jako "ustawa nowelizująca") i weszły w życie z dniem 25 września 2010 r. Zgodnie z art. 3 ustawy nowelizującej, obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz plany zagospodarowania przestrzennego województw zachowują moc (ust. 1). Do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 2). Z powyższych unormowań wynika, że wprowadzając przepisy art. 10 ust. 2a i w art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. ustawodawca przewidział dalsze obowiązywanie aktów planistycznych nie uwzględniających unormowań zawartych w nowo wprowadzonych przepisach. Nie wprowadził więc bezwzględnego obowiązku lokalizowania urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro zachował w mocy dotychczasowe zasady. Zmiana wprowadzona w 2010 r. nie eliminowała zatem możliwości wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 14 ust. 7 u.p.z.p., plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Skarga kasacyjna nie wykazała, aby w 2014 r. (to jest w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji) obowiązywały przepisy odrębne nakładający taki obowiązek w stosunku do elektrowni wiatrowych. Zauważyć wypada, że obecnie obowiązujące (od 16 lipca 2016 r.) unormowanie zawarte w art. 3 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. poz. 961) przewiduje wprost, że lokalizacja elektrowni wiatrowej następuje wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie zaś do art. 14 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, postępowania w przedmiocie wydania decyzji WZ, dotyczące elektrowni wiatrowych, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy umarza się (ust. 5). Decyzje WZ dotyczące elektrowni wiatrowych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy tracą moc, chyba że przed dniem wejścia w życie ustawy wobec inwestycji nimi objętych wszczęto postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę (ust. 6), przy czym utrata mocy decyzji, o których mowa w ust. 6, nie wymaga stwierdzenia ich wygaśnięcia w trybie określonym w art. 162 Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 7). Skoro zatem w 2016 r. ustawodawca wprowadził szczególne unormowanie stanowiące, że lokalizacja elektrowni wiatrowej następuje wyłącznie na podstawie miejscowego planu, to wcześniejszy brak takiego uregulowania wskazuje, że przed jego wprowadzeniem istniała możliwość wydania w tej kwestii decyzji o warunkach zabudowy. Dodatkowo świadczy o tym treść art. 14 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, wyraźnie mówiąca o "decyzjach WZ", a więc o decyzjach o warunkach zabudowy wydanych przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślić trzeba, że w rozpatrywanej sprawie nie można stosować analogii co do wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, gdyż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują takiej możliwości. W tym stanie rzeczy analizowany wyżej zarzut skargi kasacyjnej nie znalazł usprawiedliwionych podstaw. Jeżeli chodzi o drugi podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut – naruszenia prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię, skutkującą niewłaściwym uznaniem, że turbiny wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej, wskutek czego błędnie przyjęto, iż planowana inwestycja korzysta z wyłączenia przewidzianego tym przepisem – stwierdzić należy, że jest on niezasadny. Zgodzić się bowiem należy z przeważającym w orzecznictwie i zaaprobowanym w niniejszej sprawie zarówno przez organ odwoławczy, jak i przez Sąd I instancji stanowiskiem, według którego urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych energii stanowią urządzenia infrastruktury technicznej. Stanowisko to było wyrażane w szczególności w szeroko przywoływanym przez Sąd I instancji orzecznictwie sądowoadministracyjnym (podobnie np. wyrok NSA z 4 lutego 2014 r., II OSK 2129/12 i orzecznictwo tam przywołane) i jest również podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie. W myśl zaś art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 art. 61 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Powyższy przepis nie został więc naruszony. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.