II SA/Rz 251/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi J. J., K. J., P. J. i W. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości -skargę oddala- II SA/Rz 251/17 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi K. J., J. J., P. J. i W. J. jest decyzja Wojewody z [...] grudnia 2016 r. Nr [...] dotycząca umorzenia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: reprezentujący A S.A. z siedzibą w [...] pełnomocnik (radca prawny) – wnioskiem z [...] września 2016 r. zwrócił się do Starosty [...] o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości położonej w T., oznaczonej jako działki nr 358/5 o pow. 0,05 ha i 359/2 o pow. 0,19 ha, obj. KW nr [...], stanowiącej współwłasność J. J., K. J., P. J., W. J. i M. J. w pasie o pow. 0,0341 ha. Wyjaśnił, że podyktowane jest to koniecznością realizacji inwestycji polegającej na budowie napowietrznej dwutorowej linii 110 kV łączącej GPZ R. EC z linią 110 kV relacji R. (W.) – Ł. (G.). Wskazał na brak zgody właścicieli na realizację inwestycji. Zawnioskował także o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, zaopatrzonego w rygor natychmiastowej wykonalności. Zawiadomieniem z dnia [...] października 2016 r. Nr [...] Starosta poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie i wyznaczeniu na dzień [...] października 2016 r. oględzin w/w działek. Pismem z dnia [...] października 2016 r. J. J., K. J., P. J. i W. J. wystąpili do Starosty [...] z wnioskiem o zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowań oznaczonych nr [...] i [...] w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonych w T., oznaczonych jako działki nr 378/2, 379/1, 380/1 i 381/2 do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. zbadania prawidłowości podjęcia przez Radę Gminy [...] uchwały Nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odcinka trasy dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV łączącej GPZ R. EC z linią 110 kV relacji R. (W.) – Ł. (G.) na terenie gminy T. Natomiast pismem z dnia [...] października 2016 r. pełnomocnik A S.A. wystąpił z wnioskiem o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie [...], zaś kolejnym pismem z dnia [...] października 2016 r. poinformował, że wniosek z [...] października stanowił w istocie cofnięcie wniosku w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działki nr 358/5 i 359/2, a także o wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części tej nieruchomości. W tej sytuacji Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Nr [...] - działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej: u.g.n.) - orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w T., oznaczonej jako działki nr 358/5 i 359/2, stanowiącej współwłasność J. J., K. J., M. J., P. J. i W. J. W uzasadnieniu wskazał, że w związku z cofnięciem przez wnioskodawcę wniosku w całości, brak jest przedmiotu postępowania, które tym samym należy umorzyć. Z tej przyczyny, biorąc pod uwagę stanowisko Wojewody stwierdzające zgodność z prawem w/w uchwały RG T. z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...], bezprzedmiotowe jest również wydanie postanowienia co do zawieszenia postępowania. Wspólne odwołanie od decyzji Starosty wnieśli J. J., K. J., P. J., W. J. i M. J., wskazując na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Zawnioskowali o uchylenie tej decyzji i orzeczenie w sprawie lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ich ocenie umorzenie postępowania było niezasadne, bowiem w dalszym ciągu istnieje przedmiot sprawy, a zatem powinna ona być rozpatrzona merytorycznie. Zarzucili także, że organ przed wydaniem decyzji nie rozpoznał złożonego przez nich wniosku o zawieszenie postępowania. Wojewoda wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. - wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 9a u.g.n. - utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. Postanowieniem z tej samej daty podjętym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 98 § 1 i art. 123 § 1 K.p.a. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie. W wydanej decyzji Wojewoda podzielił w całości ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji, za zasadną uznał też wyrażoną w jej uzasadnieniu argumentację. Wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest postępowaniem wnioskowym. Wszczynane jest na wniosek inwestora, a organ związany jest żądaniem wniosku. W okolicznościach sprawy A S.A. z/s w [...] pismem z dnia [...] października 2016 r. wycofała w całości swój wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w T., oznaczonej jako działki nr 358/5 i 359/2, stanowiącej współwłasność J. J., K. J., P. J., W. J. i M. J. W tej sytuacji brak było możliwości zastosowania art. 124 u.g.n. Brak jest też roszczenia, które mogłoby być uwzględnione w drodze postępowania administracyjnego. W tej sytuacji zasadnym zatem było umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Odnosząc się do zarzutów strony odwołującej Wojewoda podał, że każde inne orzeczenie w sprawie byłoby niezgodne z przepisami prawa i stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Skargę na powyższą decyzję złożyli do WSA w Rzeszowie J. J., K. J., P. J., W. J. i M. J., wnosząc o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zarzucili naruszenie art. 6 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy przedmiot postępowania nadal istnieje; naruszenie art. 6 w zw. z art. 105 § 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu, podczas gdy organ powinien umorzyć postępowanie z uwagi na fakt, że wnosiła o to strona na której żądanie wszczęto postępowanie, ale pod warunkiem, że pozostałe strony się temu nie sprzeciwiają; naruszenie art. 6 w zw. z art. 107 K.p.a. i niewskazanie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia w sprawie; naruszenie art. 7 w zw. z art. 105 § 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ interesu społecznego w sprawie oraz nieuwzględnienie sprzeciwu stron co do wniosku o umorzenie postępowania. Skarżący wskazali, że wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 23 marca 2017 r. sygn. II SA/Rz 251/17 WSA w Rzeszowie odrzucił skargę M. J. wobec nieuzupełnienia przez nią braków formalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy kontroli pod względem wskazanych kryteriów zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż są one zgodne z prawem. Materialnoprawną podstawę, w oparciu o którą miało dojść do rozpoznania złożonego przez A S.A. wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w celu budowy napowietrznej linii energetycznej stanowił art. 124 ust. 1 u.g.n., stosownie do którego starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na niej ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku jego braku, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl ust. 3 tego artykułu, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, przed podjęciem przez organ I instancji czynności zmierzających do merytorycznej weryfikacji zasadności wniosku, doszło do jego cofnięcia przez inwestora (bez podania przyczyn). Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie pozostaje dopuszczalność umorzenia z tego powodu postępowania, jako bezprzedmiotowego. Zdaniem skarżących umorzenie to nie jest zasadne, gdyż z uwagi na istniejący w dalszym ciągu przedmiot sprawy, powinna być ona rozpatrzona merytorycznie, ewentualnie umorzenie mogło nastąpić tylko pod warunkiem uzyskania zgody wszystkich stron postępowania. Zdaniem Sądu, organy obu instancji prawidłowo uznały o braku dopuszczalności dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie, skoro wnioskodawca cofnął inicjujący je wniosek, dając w ten sposób wyraz temu, że nie jest już zainteresowany uzyskaniem rozstrzygnięcia o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. W tym zakresie zwrócenia uwagi wymaga przede wszystkim regulacja art. 61 § 1 K.p.a., zgodnie z którą postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku, gdy zgodnie z przepisami prawa organ może kształtować stosunek prawny wyłącznie na wniosek strony, wszczęcie postępowania administracyjnego wymaga m.in. wyraźnego i nie budzącego wątpliwości jej żądania wydania określonego rozstrzygnięcia (art. 63 § 2 K.p.a.). Konsekwencją wnioskowego charakteru postępowania jest również uprawnienie wnioskodawcy do dysponowania jego przedmiotem, czego najpełniejszym wyrazem jest uprawnienie do cofnięcia wniosku, a więc rezygnacja z ubiegania się z urzędowego załatwienia określonej sprawy. Wydana w niniejszej sprawie decyzja o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania ze stanowiących współwłasność J. J., K. J., P. J., W. J. i M. J. działek nr 358/5 i 359/2 oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody znajdują podstawy w dyspozycji art. 105 § 1 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (odpowiednio w całości albo w części), gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2015 r. II OSK 929/14). W przypadku zatem zaistnienia takiej bezprzedmiotowości, organ zobligowany jest umorzyć postępowanie, pozostawiając sprawę bez merytorycznego rozstrzygnięcia co do jej istoty (pozytywnego bądź negatywnego), które staje się prawnie niedopuszczalne. Taka niedopuszczalność merytorycznego załatwienia sprawy zachodzi w szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o wydanie określonego rozstrzygnięcia, którego uzyskaniem była pierwotnie zainteresowana. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne – wszczęte na wniosek A S.A. z/s w [...] – dotyczyło ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej położone w T. działki nr 358/5 i 359/2 w celu umożliwienia wnioskodawcy budowy napowietrznej linii energetycznej. Nie budzi przy tym wątpliwości, że wskutek pism wnioskodawcy z dnia [...] i [...] października 2016 r. doszło do cofnięcia tego wniosku. Odstąpienie od popierania wniosku, który w opisanej sytuacji stanowił konieczny i niezbędny warunek wszczęcia i prowadzenia postępowania, było równoznaczne z rezygnacją z rozpoznania danej sprawy i uzyskania określonego rozstrzygnięcia. Oświadczenie inwestora o cofnięciu wniosku oznaczało więc, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. i zachodziły podstawy do jego obligatoryjnego umorzenia. Umorzenie postępowania nie jest w takiej sytuacji zależne ani od woli organu administracji czy pozostawione do jego uznania. Na skutek wycofania wniosku przestał bowiem istnieć element warunkujący nawiązanie stosunku materialnego, a organ prowadzący postępowanie nie mógł kontynuować postępowania i orzec merytorycznie o żądaniu, którym wnioskodawca nie był już zainteresowany (tym samym nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie skarżących, iż przedmiot sprawy nadal istnieje). Odmienne działanie stanowiłoby działanie z urzędu, które w postępowaniu prowadzonym na wniosek jest zakazane stosownie do art. 61 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2011 r. I OSK 1397/10); w świetle tego przepisu organ administracji publicznej może jedynie wyjątkowo, ze względu na szczególnie ważny interes strony, wszcząć także z urzędu postępowanie w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony, ale wówczas obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, zaś w razie jej nieuzyskania, postępowanie umorzyć. Jeżeli jedyny wnioskodawca cofa wniosek i wnosi o umorzenie postępowania, które może być wszczęte i prowadzone tylko na wniosek, to wówczas ma zastosowanie art. 105 § 1, tj. zachodzi obiektywna przeszkoda – brak wniosku – do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i musi być ono umorzone (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2011 r. II OSK 1339/10 i z dnia 9 marca 2012 r. I OSK 394/11). Nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla jakich doszło do cofnięcia wniosku (wyrok NSA z 9 marca 2012 r. I OSK 394/11 oraz z dnia 2 marca 2012 r. II OSK 2463/10). Zwrócenia uwagi skarżących wymaga, że wskazywany przez nich jako podstawa do ewentualnego umorzenia postępowania art. 105 § 2 K.p.a. odnosi się do sytuacji fakultatywnego jego umorzenia i ma zastosowanie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone nie tylko na wniosek, ale także z urzędu; zgodnie z jego treścią, organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Przesłankami umorzenia postępowania, które może się toczyć zarówno z urzędu jak i na wniosek, a zostało wszczęte na wniosek są: 1) złożenie wniosku o umorzenie postępowania przez stronę lub wszystkie strony, z inicjatywy których postępowanie zostało wszczęte; 2) brak sprzeciwu innych stron postępowania wobec żądania jego umorzenia, 3) stwierdzenie, że niewydanie decyzji orzekającej o prawach i obowiązkach stron nie będzie sprzeczne z interesem społecznym. Przepis art. 105 § 2 K.p.a. przewiduje zatem możliwość umorzenia postępowania, które nie stało się obiektywnie bezprzedmiotowe, lecz stało się z jakichkolwiek przyczyn bezprzedmiotowe dla jednej ze stron inicjujących postępowanie, która nie jest zainteresowana jego kontynuacją i merytorycznym załatwieniem sprawy. W przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek, przepis ten może być stosowany tylko wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowania został złożony przez więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2011 r. II OSK 246/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2012 r. VII SA/Wa 1369/12). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, a rezygnacja inwestora z kontynuowania postępowania nie powoduje, że postępowanie które może toczyć się tylko na wniosek, w wyniku jego cofnięcia staje się postępowaniem prowadzonym z urzędu. Niezależnie bowiem od braku przedmiotu postępowania, brak jest także podmiotu zainteresowanego uzyskaniem wnioskowanego pierwotnie rozstrzygnięcia. Brak umorzenia postępowania prowadziłby w takich okolicznościach do sytuacji, w której strona występująca o nadanie jej określonego uprawnienia a następnie cofająca wniosek, uzyskałaby to uprawnienie wbrew swojej woli. Stanowiąca przesłankę umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 K.p.a. klauzula interesu społecznego, w sprzeczności z którym nie może pozostawać brak wydania decyzji orzekającej o prawach i obowiązkach stron, nie może być w takiej sytuacji utożsamiana z przymusem realizacji celu publicznego, jakim stosownie do art. 6 pkt 2 u.g.n. jest budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej. W tym kontekście działanie takie nie narusza również interesu skarżących jako właścicieli nieruchomości, na której miała być realizowana inwestycja. Podsumowując, skoro inwestor jest dysponentem swojego wniosku i zawartego w nim żądania, do czasu jego załatwienia i rozstrzygnięcia sprawy decyzją merytoryczną, może ten wniosek cofnąć. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, w której będąca jedynym wnioskodawcą A S.A. z/s w [...] zadysponowała wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania nieruchomości poprzez jego cofnięcie. Skutkowało to obiektywną bezprzedmiotowością postępowania z uwagi na wiążący organ brak żądania uprawnionego podmiotu załatwienia sprawy. Okoliczność ta obligowała organ I instancji do umorzenia postępowania, o czym prawidłowo orzekł na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W tej sytuacji Wojewoda i jako organ wyższego stopnia właściwie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymując w mocy decyzję Starosty [...].. Wyłącza to skuteczność zarzutu skarżących naruszenia art. 105 § 2 K.p.a. w związku z wyrażoną w art. 6 K.p.a. zasadą praworządności ("Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa") oraz wynikającą z art. 7 tej ustawy zasadą prawdy obiektywnej ("W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli"). Z podanych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.