III SA/Łd 437/17

Dnia 21 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2017 roku sprawy ze skargi Gminy Oporów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 22 marca 2017 r. nr PNIK-I.4131.188.2.2017 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy Oporów nr 15/2017 z dnia 15 lutego 2017 roku w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej im. 37 Łęczyckiego Pułku Piechoty im. Ks. Józefa Poniatowskiego w Szczycie z oddziałem przedszkolnym 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2) zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz Gminy Oporów kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 22 marca 2017 r nr PNIK-I.4131.188.2.2017 Wójt Gminy Oporów, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.) stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy Oporów nr 15/2017 z dnia 15 lutego 2017 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej im. 37 Łęczyckiego Pułku Piechoty im. Ks. Józefa Poniatowskiego w Szczycie z oddziałem przedszkolnym w Szczycie. Na mocy przedmiotowego zarządzenia Wójt Gminy Oporów powierzył M. N. pełnienie obowiązków Dyrektora ww. Szkoły na okres do dnia 15 marca 2017 r. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego, organ nadzoru powziął wątpliwości, czy Wójt Gminy Oporów miał podstawy do powierzenia obowiązków dyrektora ww. szkoły. Uchwała Nr XII/60/2016 zawiera bowiem § 1 ust. 1 z którego wynika, iż z dniem 31 sierpnia 2016 r. rozwiązuje się Zespół Szkół w Szczycie, w skład którego wchodzą Szkoła Podstawowa w Szczycie wraz z Oddziałałem Przedszkolnym przy Szkole Podstawowej w Szczycie oraz Publiczne Gimnazjum w Szczycie. Wójt Gminy Oporów nie udzielił wyjaśnień na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego. W ocenie organu nadzoru w związku z treścią § 1 ust. 1 uchwały Nr XII/60/2016 nie można uznać, iż Zespół Szkół w Szczycie rozwiązał się z dniem odzyskania mocy prawnej ww. uchwały (czyli z dniem 24 stycznia 2017 r., to jest wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie), ponieważ uchwała przewidywała termin likwidacji tegoż Zespołu z dniem 31 sierpnia 2016 r. W takiej sytuacji uchwała Nr XII/60/2016 z dnia 14 stycznia 2016 r. w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie wchodzącego w jego skład, po upływie zakreślonego w uchwale terminu stała się niewykonalna, ponieważ minął zakreślony tam termin w jakim jednostka organizacyjna mogła zostać zlikwidowana. Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, który wszedł w życie z dniem 15 stycznia 2017 r. (na mocy art. 369 pkt l tejże ustawy), z dniem 1 września 2017 r. zespół publicznych szkół, w skład którego wchodzi jedynie dotychczasowa sześcioletnia szkoła podstawowa i dotychczasowe gimnazjum, staje się ośmioletnią szkołą podstawową. Opisana sytuacja w ww. przepisie, występuje w niniejszej sprawie. W dniu 15 stycznia 2017 r. (data wejścia w życie ww. przepisu) istniał Zespół Szkół w Szczycie, a zatem z mocy art. 191 ust. 1 ww. ustawy przekształci się z dniem 1 września 2017 r. w ośmioletnią szkołę podstawową. Tym samym nie można przyjąć, iż mogło dojść do likwidacji tegoż Zespołu, a tym samym Wójt Gminy Oporów nie miał prawa wydać zarządzenia Nr 15/2017 z dnia 15 lutego 2017 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Publicznego Gimnazjum w Szczycie, ponieważ Zespół Szkół w Szczycie istnieje jako odrębna jednostka organizacyjna, którą kieruje dyrektor. Zatem w tej sytuacji Wójt Gminy Oporów nie mógł powołać M. N. do pełnienia obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej im. 37 Łęczyckiego Pułku Piechoty im Ks. Józefa Poniatowskiego w Szczycie z oddziałem przedszkolnym w Szczycie na okres do dnia 15 marca 2017 r., zaś niniejsze zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa, a zawłaszcza art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego Gmina Oporów wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu, skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego: - art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943, 1954, 1985, 2169 i z 2017 r. poz. 60), poprzez jego niezastosowanie; - art. 117 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 60), poprzez jego niezastosowanie; - art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 60), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (tj. zastosowanie w stanie faktycznym, w którym ten przepis nie ma zastosowania - brak Zespołu Szkół w Szczycie), a także niewłaściwą wykładnię (bezpodstawne i contra legem przyjęcie, że przepis ten uniemożliwia rozwiązanie zespołu szkół do dnia 31 sierpnia 2017 r.); - art. 62 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943, 1954, 1985,2169 i z 2017 r. poz. 60), art. 15 pkt 114) i art. 369 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 60) - poprzez ich niezastosowanie; - naruszenie art. 92 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - przez faktyczne przyjęcie, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie wstrzymało wykonania uchwały Nr XII/60/2016 Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016 r. w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie wchodzącego w jego skład, a wręcz pozbawiło jej skutku, w sytuacji, gdy w wyniku wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2017 r. I OSK 2419/16, w/w uchwała "odzyskała" wykonalność; - wadliwe ustalenie przez organ nadzoru, iż istnieje Zespół Szkół w Szczycie w sytuacji, gdy Zespół ten został skutecznie rozwiązany w wyniku uchwały, o której mowa w pkt 4 (a także wykonania wyroku tamże wskazanego); - wadliwe ustalenie przez organ nadzoru, iż nie istnieje odrębna jednostka – Szkoła podstawowa w Szczycie; - art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że Zarządzenie Wójta Gminy nr 15/2017 z dnia 15 lutego 2017 r. jest sprzeczne z prawem (w całości). Skarżąca wniosła o: I. uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego w całości; II. zasądzenie od organu nadzoru na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; III. wobec zasadności skargi - o jej uwzględnienie przez organ nadzoru w całości - w oparciu o art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; IV. w przypadku nie uwzględnienia przez organ nadzoru wniosku, o którym mowa w pkt III - niezwłoczne przekazanie przez organ nadzoru skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, celem jej rozpoznania; V. przypadku nie uwzględnienia przez organ opiniujący wniosku, o którym mowa w pkt IV - wyznaczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, jak najszybszego terminu rozprawy, celem rozpoznania skargi - wniosek ten uzasadniony jest tym, iż niniejsza sprawa dot. szkoły winna być prawomocnie rozpoznana przed dniem 31 sierpnia br. Skarżąca wskazała, że spór między skarżącą a organem nadzoru sprowadza się do odpowiedzi, czy wykonalna jest uchwała Nr XII/60/2016 Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016 r. w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie wchodzącego w jego skład (w wyniku wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2017 r. I OSK 2419/16), a tym samym czy uległ rozwiązaniu Zespół Szkół w Szczycie, a także ulegnie likwidacji w wyniku realizacji w/w uchwały i wyroku Publiczne Gimnazjum w Szczycie z dniem 31 sierpnia 2017 r. Zdaniem skarżącej tak, zdaniem opiniującego nie. Skarżąca przedstawiła stan faktyczny dotyczący Zespołu Szkół w Szczycie. Wskazała, iż uprzednio, tj. w dniu 14 stycznia 2016 r. Rada Gminy Oporów podjęła uchwałę Nr XII/60/2016 w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie wchodzącego w jego skład. Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 05 lutego 2016 r., PNK1.4131.45.2016 (doręczonym 08 lutego 2016 r.) Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność w/w uchwały. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina Oporów. Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 201/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę. Powyższy wyrok został zaskarżony przez Gminę Oporów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Gminy Oporów, w dniu 24 stycznia 2017 r. w sprawie I OSK 2419/16 wydał wyrok, w którym uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Wydział III z dnia 03 czerwca 2016 r. III SA/Łd 201/16 w części oddalającej skargę Gminy oporów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 05 lutego 2016 r., PNK-I.4131.45.2016 oraz uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 05 lutego 2016 r., PNK-I.4131.45.2016 stwierdzające nieważność uchwały Nr XII/60/2016 Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016 r. w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie wchodzącego w jego skład. Zdaniem skarżącej skutkiem powyższego wyroku jest obowiązywanie uchwały Nr XII/60/2016 Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016 r. w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie wchodzącego w jego skład z wszelkimi konsekwencjami z niej wynikającymi. Z kolei rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego miało jedynie ten skutek, iż w myśl art. 92 ustawy o samorządzie gminnym wstrzymało z mocy prawa wykonanie przedmiotowej uchwały od dnia doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego (8 lutego 2016 r.) do dnia jego uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny (24 stycznia 2017 r.). Z tych względów wobec odzyskania z dniem 24 stycznia 2017 r. (data wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny) mocy wiążącej uchwały Nr XII/60/2016 Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016 r. w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie wchodzącego w jego skład (której jak wyżej wskazano wykonanie było jedynie wstrzymane przez okres od 08.02.2016 r. do 24.01.2017 r.), zdaniem skarżącej mamy do czynienia z sytuacją: rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie; skutek rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie nastąpił z dniem odzyskania mocy wiążącej w/w uchwały Nr XII/60/2016 Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016 r., tj. z dniem 24 stycznia 2017 r. (data wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 2419/16); w myśl obowiązującej ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, do rozwiązania zespołu zastosowanie ma art. 62 ust. 5, który wyłącza stosowanie art. 58 i 59, a tym samym skutek rozwiązania zespołu szkół może nastąpić w trakcie trwania roku szkolnego; podkreślić należy, iż zespół szkół nie jest szkołą, a jednostką w skład której wchodzą szkoły, jak wyżej wskazano nie stosuje się do niego art. 59, a zatem nie ma także zastosowania ust. 1 tegoż przepisu; wobec faktu, iż Zespół Szkół w Szczycie został rozwiązany, nie będzie miał tutaj zastosowania art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe; 2) wyodrębnieniem jako samodzielnej jednostki organizacyjnej Szkoły Podstawowej im. 37 Łęczyckiego Pułku Piechoty im Ks. Józefa Poniatowskiego w Szczycie z oddziałem przedszkolnym, 3) wyodrębnieniem jako samodzielnej jednostki organizacyjnej Publicznego Gimnazjum w Szczycie, które podlega likwidacji (z dniem 31 sierpnia 2017 r.) w wyniku wykonania w/w uchwały Nr XII/60/2016 Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016 r.; zgodnie z art. 59 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943,1954,1985,2169 i z 2017 r. poz. 60) szkoła może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego, Rada Gminy Oporów w w/w uchwale Nr XII/60/2016 wskazała prawidłową datę - koniec roku szkolnego (31.08.2016 r.), jednakże w wyniku wadliwego rozstrzygnięcia nadzorczego, wykonanie uchwały zostało wstrzymano aż do dnia 24 stycznia 2017 r. (wydanie wzmiankowanego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 2419/16); biorąc pod uwagę treść wzmiankowanego art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty skutek realizacji w/w uchwały nr XII/60/2016 Rady Gminy Oporów w zakresie i w postaci likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie zostaje przesunięty do końca bieżącego roku szkolnego, tj. do dnia 31 sierpnia 2017 r. (tak by z jednej strony likwidacja szkoły nie nastąpiła w trakcie roku szkolnego, a z drugiej by omawiana uchwała nr XII/60/2016 została wykonana; powyższa data likwidacji gimnazjum 31 sierpnia 2017 r. odpowiada dacie najbliższego końca roku szkolnego, tj. roku, w którym nastąpiło wydanie wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny uchylające rozstrzygnięcie nadzorcze wstrzymujące uprzednio wykonanie uchwały; na marginesie skarżąca wskazała, iż likwidacja gimnazjum następuje w wyniku wykonania uchwał nr XII/60/2016, a nie w wyniku jakiejkolwiek nowej odrębnej procedury, wykonanie uchwały było jedynie wstrzymane). Zdaniem strony w dniu 1 września 2017 r. będziemy mieć do czynienia jedynie ze Szkołą Podstawową im. 37 Łęczyckiego Pułku Piechoty im Ks. Józefa Poniatowskiego w Szczycie z oddziałem przedszkolnym. Szkoła ta z kolei zgodnie z art. 117 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 60) z dniem 1 września 2017 r. podlega przekształceniu w ośmioletnią Szkołę Podstawową im. 37 Łęczyckiego Pułku Piechoty im Ks. Józefa Poniatowskiego w Szczycie z oddziałem przedszkolnym, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 59). W zakresie przekształcenia zostanie podjęta odrębna uchwała w trybie art. 117 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 60). Z kolei wobec faktu, iż Publiczne Gimnazjum w Szczycie powstałe z rozwiązanego Zespołu Szkół Szczycie, w wyniku wykonania uchwały nr XII/60/2016 Rady Gminy Oporów podlega likwidacji (nie przekształceniu tylko likwidacji) z końcem tego roku szkolnego (31 sierpnia 2017 r.) nie będzie miał do niego zastosowanie art. 129 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe. Powyższe gimnazjum podlegałoby przekształceniu w inną szkołę lub włączeniu do innej szkoły, gdyby nie uległo likwidacji z dniem 31 sierpnia 2017 r. (w wyniku wykonania wzmiankowanej uchwały) i istniałoby na dzień 1 września 2017 r. W myśl uchwały nr XII/60/2016 Rady Gminy Oporów uczniom zlikwidowanego Publicznego Gimnazjum w Szczycie zapewnia się możliwość kontynuowania nauki w Publicznym Gimnazjum w Oporowie wchodzącego w skład Zespołu Szkół w Oporowie (§ 2). Wobec wprowadzenia przez prawodawcę nowego ustroju szkolnego (od dnia 1 września 2017 r.) uczniom zlikwidowanego gimnazjum w Szczycie w roku szkolnym odpowiednio 2017/2018 i 2018/2019 zapewni się możliwość kontynuowania nauki w prowadzonych klasach dotychczasowego gimnazjum w Szkole Podstawowej im. Jana Pawła II w Oporowie, aż do czasu likwidacji tych klas zgodnie z art. 127 tejże ustawy. Zdaniem skarżącej ocena organu opiniującego, powyższe w pełni pomija i w efekcie sprowadza się do zakwestionowania wykonalności uchwały nr X11/60/2016 Rady Gminy Oporów, a także nieuprawnionego twierdzenia, iż w obecnym stanie prawnym nie jest możliwe rozwiązanie zespołu szkół w skład, którego wchodzą szkoła podstawowa i gimnazjum publiczne. Zdaniem skarżącej uchwała Nr XII/60/2016 Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016 r. jest w pełni wykonalna. Skarżąca powołała brzmienie art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.). Wskazała, iż skutkiem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2017 r. jest obowiązywanie uchwały Nr XII/60/2016 Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016 r. w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie wchodzącego w jego skład z wszelkimi konsekwencjami z niej wynikającymi. Z kolei rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego miało jedynie ten skutek, iż w myśl art. 92 ustawy o samorządzie gminnym wstrzymało z mocy prawa wykonanie przedmiotowej uchwały od dnia doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego (08 lutego 2016 r.) do dnia jego uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny (24 stycznia 2017 r.). W ocenie Gminy wobec odzyskania z dniem 24 stycznia 2017 r. (data wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny) mocy wiążącej uchwały Nr XII/60/2016 Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016 r. w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie wchodzącego w jego skład (której jak wyżej wskazano wykonanie było jedynie wstrzymane przez okres od 08 lutego 2016 r. do 24 stycznia 2017 r.), w ocenie Gminy Oporów mamy do czynienia z sytuacją rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie, w skład którego wchodzą Szkoła Podstawowa w Szczycie wraz z Oddziałem Przedszkolnym przy Szkole Podstawowej w Szczycie oraz Publiczne Gimnazjum w Szczycie. Skarżąca podkreśliła, że w art. 92 ust. 1 u.s.g. jest mowa o wstrzymaniu wykonania uchwały, a nie o pozbawieniu mocy/skutków prawnych uchwały (takowa nastąpiłaby wobec uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego; tutaj oddalenia skargi/skargi kasacyjnej Gminy Oporów). Wstrzymanie wykonania uchwały (w wyniku wydania i doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego) nie niwelowało skutku uchwały, w postaci rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie, a jedynie powodowało, iż w okresie, gdy w obrocie prawnym było rozstrzygnięcie nadzorcze (tutaj do dnia 24 stycznia 2017 r.) Zespół Szkół funkcjonował (uchwała w tym zakresie /rozwiązania Zespołu/ nie została trwale pozbawiona wykonania, a jedynie wykonanie zostało zawieszone i odroczone w czasie /tutaj do dnia 24 stycznia 2017 r. - dnia wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny). W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w decyzji. Sądowi z urzędu jest wiadome, że Gmina Oporów wniosła skargi : - w sprawie III SA/Łd 378/17 na opinię Łódzkiego Kuratora Oświaty w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych; - w sprawie III SA/Łd 437/17 na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy Oporów w sprawie powierzenia obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej w Szczycie do 15 marca 2017r.; - w sprawie III SA/Łd 438/17 na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy Oporów w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkół w Szczycie; - w sprawie III SA/Łd 441/17 na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy w Oporowie w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej 6-letniej w Szczycie w Szkołę Podstawową 8- letnią; - w sprawie III SA/Łd 501/17 na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy Oporów w sprawie powierzenia obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej w Szczycie - w sprawie III SA/Łd 508/17 na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy Oporów w sprawie powierzenia obowiązków Dyrektora Gimnazjum w Szczycie; - w sprawie III SA/Łd 509/17 na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy Oporów w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkół w Szczycie z dniem 27 marca 2017 r. bez wypowiedzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga wniesiona przez Gminę Oporów jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanej ustawy). Jak stanowi art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 718 ) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślić należy, że sąd administracyjny nie sprawuje nadzoru nad działalnością organów gminy, a sprawuje jedynie sądową kontrolę administracji publicznej, w tym aktów i czynności podejmowanych przez organy nadzoru, a rozstrzygnięcie nadzorcze jest rodzajem aktu administracyjnego. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie była ocena legalności (zgodności z prawem) rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego z dnia 22 marca 2017 r. stwierdzającego nieważność zarządzenia Wójta Gminy Oporów w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej im. 37 Łęczyckiego Pułku Piechoty im. Ks. Józefa Poniatowskiego w Szczycie. Na wstępie należy wskazać, że spełnione zostały wymogi formalne i zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu. Rozstrzygnięcia organu nadzorczego podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. [ art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2016 poz. 446) dalej u.s.g.]. W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z 22 marca 2017 r. zostało doręczone w dniu 27 marca 2017 r., a skarga Gminy Oporów została skierowana do sądu za pośrednictwem Wojewody Łódzkiego w dniu 6 kwietnia 2017r., a więc z zachowaniem 30 dniowego terminu wskazanego w art. 98 ust. 1 u.s.g. W dniu 5 kwietnia Wójt Gminy Oporów wydał zarządzenie w sprawie wniesienia do WSA w Łodzi skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego (k-26 akt). Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia należy stwierdzić, że Wojewoda Łódzki zachował 30 dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia liczony, zgodnie z art. 91 ust. 1 zd 2 u.s.g od dnia doręczenia mu zarządzenia. Zarządzenie Wójta Gminy Oporów zostało doręczone organowi nadzoru w dniu 23 lutego 2017 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 22 marca 2017 r. Dokonując następnie merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, w granicach zakreślonych przepisami prawa wskazać należy, że kryteria sprawowania nadzoru i przesłanki wydawania rozstrzygnięć nadzorczych określone zostały w ustawie o samorządzie gminnym i akcie normatywnym wyższej rangi tj. w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi zaś, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem ( art. 85 u.s.g.). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa ( art. 86 u.s.g.). Ponadto, jak określa art. 87 u.s.g., organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Z brzmienia przytoczonego wyżej przepisu art. 85 u.s.g. wynika, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego została nakazana Wojewodzie wyłącznie z punktu widzenia kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny z innych punktów widzenia tj. sprawności, celowości działania, gospodarności. Ponadto, wprawdzie nadzór sprawowany nad działalnością gminną przez Wojewodę obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, ale równocześnie organ nadzoru może wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych w ustawie . W doktrynie zwraca się uwagę, że pojęcie "prawo" jest pojęciem szerszym od pojęcia "ustawa" i, że ingerencja nadzorcza nie może opierać się na wykładni rozszerzającej, a organ nadzoru zawsze powinien wskazać konkretny przepis prawa, który został przez organ gminy naruszony. ( patrz "Ustawa o samorządzie gminnym" Komentarz pod red. Pawła Chmielnickiego Wyd 1). W rozstrzygnięciu nadzorczym będącym przedmiotem skargi, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. , Wojewoda Łódzki stwierdzając nieważność zarządzenia Wójta Gminy Oporów z dnia 15 lutego 2017 r. stwierdził, że nie można uznać , iż Zespół Szkół w Szczycie w skład którego wchodzą Szkoła Podstawowa w Szczycie wraz z Oddziałem Przedszkolnym przy Szkole Podstawowej w Szczycie oraz Publiczne Gimnazjum w Szczycie rozwiązał się z dniem, w którym uchwała Rady Gminy Oporów w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie odzyskała moc prawną tj, w dniu wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 2419/16 (24.01.2017 r.), ponieważ uchwała przewidywała termin likwidacji tegoż Zespołu z dniem 31 sierpnia 2016 r. W takiej zaś sytuacji uchwała Rady Gminy po upływie zakreślonego w niej terminu stała się niewykonalna, ponieważ minął zakreślony tam termin, w jakim jednostka organizacyjna mogła być zlikwidowana. Uznał też, że z uwagi na treść art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe ( Dz. U. z 2017 r. poz.60) , który wszedł w życie z dniem 15 stycznia 2017 r. , istniejący w tej dacie Zespół Szkół z mocy tego przepisu przekształci się z dniem 1 września 2017 r. w ośmioletnią szkołę podstawową. Tym samym nie można przyjąć, że mogło dojść do likwidacji tego Zespołu na mocy uchwały Rady, a tym samym Wójt Gminy nie miał prawa wydać zarządzenia o powierzeniu obowiązków Dyrektora Publicznego Gimnazjum w Szczycie. Z tego samego powodu organ nadzoru zarzucił naruszenie art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.). W ocenie Sądu, zarządzenie Wójta Gminy Oporów nie narusza obowiązujących przepisów prawa i w związku z tym nie było podstaw do wydania przez Wojewodę Łódzkiego przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu ( wyrok NSA z 22.08.1990 r. SA/Gd 796/90 OSP 1991, nr 5, poz. 129). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Rozstrzygnięcie sporu sprowadza do odpowiedzi na pytanie o zakres skutków prawnych, jakie może wywołać rozstrzygnięcie nadzorcze, które następnie prawomocnie zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 92 ust. 1 u.s.g. stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie budzi zatem wątpliwości, że wykonanie uchwały Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016 r. nr XII/60/2016 w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie zostało wstrzymane od dnia doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego z dnia 5 lutego 2016 r. tj. od dnia 8 lutego 2016 r. do dnia uchylenia tego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 stycznia 2017 r. w sprawie I OSK 2419/16. Uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, jako aktu kończącego postępowanie nadzorcze, pozbawia mocy wiążącej zastosowany w jego trakcie środek ochrony tymczasowej. Wstrzymanie wykonania uchwały nie jest jednak równoznaczne z pozbawieniem jej mocy obowiązującej, stanowi jedynie czasowe zawieszenie jej obowiązywania. Rozstrzygnięcie nadzorcze wywołuje skutki prawne w postaci pozbawienia mocy obowiązującej aktu organu gminy w zakresie objętym orzeczeniem o nieważności dopiero po uzyskaniu waloru prawomocności (wyrok NSA z dnia 21 marca 1991 r SA/Wr 168/91 ONSA 1991 nr 1 poz.28) Ustawodawca bowiem postanowił – na mocy art. 92 ust. 1 – że stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa, przyjął zatem, że akt organu gminy nie traci mocy z dniem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. W przypadku zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego sąd może je uchylić, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, co oznacza przerwanie wywoływania skutku prawnego przez rozstrzygnięcie nadzorcze najwcześniej od daty uprawomocnienia się wyroku sądu. Uchylenie aktu nadzoru zatem nie znosi jego skutków prawnych od chwili jego wydania, co mogłoby prowadzić do wniosku , że pozostają w mocy skutki prawne rozstrzygnięcia nadzorczego wywołane od chwili wydania do chwili uprawomocnienia się wyroku. Jednakże rozstrzygnięcie nadzorcze wywołuje bezpośredni (główny) skutek prawny dopiero od chwili uprawomocnienia się, a więc dopiero jego uchylenie przesądza, iż nie wywołało ono skutku bezpośredniego w żadnym okresie ( Paweł Chmielnicki – Komentarz do art. 92 ustawy o samorządzie gminnym ). W doktrynie podkreśla się również, że rozstrzygnięcie nadzorcze staje się co do zasady wykonalne z chwilą gdy staje się prawomocne. Zasadą jest zatem to, iż dopóki rozstrzygnięcie nadzorcze nie stanie się prawomocne, nie wywiera ono skutku prawnego, a więc zakwestionowana w nim uchwała lub zarządzenie obowiązuje. (Gabriela Jyż - Komentarz do art. 92 ustawy o samorządzie gminnym). Z uwagi na fakt, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny uchylone w dniu 24 stycznia 2017 r. należy uznać, że uchwała Rady Gminy Oporów nr XII/60/2016 w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie weszła w życie i po upływie okresu czasowego zawieszenia jej obowiązywania tj. od 24 stycznia 2017 r. wywołuje wszystkie skutki prawne jakie z niej wynikają, tj. m.in. skutek w postaci rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 5 lutego 2016 r. nie wywołało bowiem skutku prawnego w postaci pozbawienia uchwały Rady Gminy Oporów nr XII/60/2016 mocy obowiązującej. Nie można podzielić oceny wyrażonej w rozstrzygnięciu nadzorczym będącym przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, że ponieważ uchwała przewidywała termin likwidacji Zespołu Szkół, który minął w okresie wstrzymania wykonania tej uchwały, to uchwała stała się niewykonalna. Takie rozumowanie podważałoby sens zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał lub zarządzeń organów gminy czy aktów nadzoru dotyczących takich aktów, gdyż w znaczącej ilości przypadków terminy wskazane w uchwale lub zarządzeniu już by upłynęły. Fakt, że z dniem 15 stycznia 2017 r. wszedł w życie art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe ( Dz. U. z 2017 r. poz.60), który stanowi, że z dniem 1 września 2017 r. zespół publicznych szkół, w skład którego wchodzi jedynie dotychczasowa sześcioletnia szkoła podstawowa i dotychczasowe gimnazjum, staje się ośmioletnią szkołą podstawową, także nie uzasadniał wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przepis dotyczy bowiem zespołów szkół istniejących w dniu 1 września 2017 r., a Zespół Szkół w Szczycie już wcześniej został zlikwidowany mocą uchwały Rady Gminy Oporów nr XII/60/2016, która zaczęła wywoływać pełne skutki prawne od 24 stycznia 2017 r. Prawidłowe w takim stanie rzeczy jest stanowisko skarżącej , że rozwiązanie zespołu szkół może nastąpić w trakcie roku szkolnego ( art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, który wyłącza stosowanie art. 58 i 59 ) , co w sytuacji wyodrębnienia jako samodzielnych jednostek organizacyjnych Szkoły Podstawowej i Publicznego Gimnazjum oznaczało konieczność powierzenia stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej im. 37 Łęczyckiego Pułku Piechoty im. Ks. Józefa Poniatowskiego w Szczycie w trybie art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty z 7 września 1991 r. Przepis ten stanowi, że do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 lub 4 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru nie kwestionował spełnienia przesłanek z tego przepisu przy powierzeniu M. N. obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej im. 37 Łęczyckiego Pułku Piechoty im. Ks. Józefa Poniatowskiego w Szczycie. Podważał jedynie możliwość zastosowania tego przepisu w sytuacji, gdy w jego ocenie nie doszło do rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie. Ten pogląd, jak uzasadniono wyżej, nie znajduje jednak oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Z powyższych względów uznając zasadność skargi Gminy Oporów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 148 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach, na które złożyły się koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480,00 zł Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. B.K.