III SA/Łd 501/17

Dnia 21 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 roku sprawy ze skargi Gminy Oporów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 19 kwietnia 2017 r. nr PNIK-I.4131.316.2017 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy Oporów Nr 25/2017 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej im. 37 Łęczyckiego Pułku Piechoty im. Ks. Józefa Poniatowskiego w Szczycie z oddziałem przedszkolnym w Szczycie 1)uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2) zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz Gminy Oporów 480 ( czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 19 kwietnia 2017r., nr PNK-I.4131.316.2017 Wojewoda Łódzki działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy Oporów Nr 25/2017 z dnia 15 marca 2017r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej im. 37 Łęczyckiego Pułku Piechoty im. Ks. Józefa Poniatowskiego w Szczycie z oddziałem przedszkolnym w Szczycie. Jak wynika z załączonych do odpowiedzi na skargę dokumentów, zarządzeniem z dnia 15 marca 2017r., Nr 25/2017 Wójt Gminy Oporów działając na podstawie art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. ustawy o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 1943 ze zm.), powierzył M.N. pełnienie obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej w Szczycie z oddziałem przedszkolnym do dnia 31 sierpnia 2017r. W uzasadnieniu zarządzenia Wójt Gminy wskazał, że w dniu 14 stycznia 2016r. Rada Gminy Oporów podjęła uchwałę Nr XII/60/2016 w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie wchodzącego w jego skład. O zamiarze likwidacji Zespołu Szkół Gmina Oporów zawiadamiała Łódzkiego Kuratora Oświaty. Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 lutego 2016r., PNK-I.4131.45.2016 Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność powyższej uchwały. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Oporów wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2016r., sygn. akt III SA/Łd 201/16 Wojewódzki Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Gminy Oporów. Od tego wyroku Gmina Oporów wniosła skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 stycznia 2017r., sygn. akt l OSK 2419/16 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 czerwca 2016r., sygn. akt III SA/Łd 201/16 w części oddalającej skargę Gminy Oporów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 5 lutego 2016r., PNK-1.4131.45.2016 oraz uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 5 lutego 2016r., PNK-1.4131.45.2016 stwierdzające nieważność uchwały Nr XII/60/2016 Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016r. w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie wchodzącego w jego skład. Jak stwierdził Wójt Gminy w uzasadnieniu zarządzenia, skutkiem powyższego wyroku jest obowiązywanie uchwały Nr XII/60/2016 Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016r. w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie wchodzącego w jego skład z wszelkimi konsekwencjami z niej wynikającymi. Z kolei rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego miało jedynie ten skutek, że stosownie do treści art. 92 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm.), dalej u.s.g., wstrzymało z mocy prawa wykonanie przedmiotowej uchwały od dnia doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego (tj. od dnia 8 lutego 2016r.) do dnia jego uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny (tj. do dnia 24 stycznia 2017r.). Z tych względów, zdaniem organu gminy wobec odzyskania z dniem 24 stycznia 2017r. mocy wiążącej uchwały Nr XII/60/2016 Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016r. w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie wchodzącego w jego skład nastąpiło: 1) rozwiązanie Zespołu Szkół w Szczycie, skutek rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie nastąpił z dniem odzyskania mocy wiążącej uchwały Nr Xll/60/2016 Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016r., tj. z dniem 24 stycznia 2017r. Do rozwiązania zespołu szkół zastosowanie ma art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, który wyłącza stosowanie art. 58 i art. 59 i tym samym skutek rozwiązania zespołu szkół może nastąpić w trakcie trwania roku szkolnego. Zespół szkół nie jest szkołą, a jednostką w skład której wchodzą szkoły, co oznacza, że nie stosuje się art. 59, a zatem nie ma także zastosowania ust. 1 tego przepisu. Z uwagi na fakt, że Zespół Szkół w Szczycie został rozwiązany, nie będzie miał tutaj zastosowania art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe; 2) wyodrębnienie jako samodzielnej jednostki organizacyjnej Szkoły Podstawowej im. 37 Łęczyckiego Pułku Piechoty im. Ks. Józefa Poniatowskiego w Szczycie z oddziałem przedszkolnym (która z dniem 1 września 2017r. z mocy prawa ulegnie przekształceniu w ośmioletnią Szkołę Podstawową im. 37 Łęczyckiego Pułku Piechoty im. Ks. Józefa Poniatowskiego w Szczycie z oddziałem przedszkolnym, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe; 3) wyodrębnienie jako samodzielnej jednostki organizacyjnej Publicznego Gimnazjum w Szczycie, które podlega likwidacji z dniem 31 sierpnia 2017r. w wyniku wykonania uchwały Nr XII/60/2016 Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016r. Organ Gminy wskazał, że zgodnie z art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty, do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 lub 4 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Organ prowadzący podejmie czynności mające na celu powołanie dyrektora szkoły w drodze konkursu. Na okres kiedy nie zostanie jeszcze wyłoniony dyrektor szkoły, organ prowadzący skorzystać będzie musiał z kompetencji określonej w cyt. przepisie. W Szkole Podstawowej im. 37 Łęczyckiego Pułku Piechoty im. Ks. Józefa Poniatowskiego w Szczycie z oddziałem przedszkolnym w Szczycie nie ma wicedyrektora, stąd należało powierzyć obowiązki dyrektora szkoły osobie będącej jej nauczycielem. Okres powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora został określony z uwzględnieniem dyspozycji cyt. przepisu. Zdaniem organu gminy wydanie przedmiotowego zarządzenia było konieczne i uzasadnione w świetle art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Zawiadomieniem z dnia 6 kwietnia 2017r. Wojewoda Łódzki działając na podstawie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 446 ze zm.) w zw. z art. 61 § 1 i 4 K.p.a. poinformował Wójta Gminy Oporów o wszczęciu z urzędu postępowania w celu kontroli legalności zarządzenia z dnia 15 marca 2017r., Nr 25/2017 w sprawie powierzenia do dnia 31 sierpnia 2017r. M.N. pełnienia obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej w Szczycie z oddziałem przedszkolnym. Jak stwierdzono, zarządzenie wpłynęło do Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 20 marca 2017 r. W uzasadnieniu pisma organ nadzoru wskazał, że uchwała ze względu na zapis § 1 ust. 1 uchwały Nr XII/60/2016, że "z dniem 31 sierpnia 2016r. rozwiązuje się Zespół Szkół w Szczycie, w skład którego wchodzą Szkoła Podstawowa w Szczycie wraz z Oddziałałem Przedszkolnym przy Szkole Podstawowej w Szczycie oraz Publiczne Gimnazjum Szczycie" stała się niewykonalna i nie można przyjąć, że z dniem odzyskania mocy prawnej ww. uchwały (tj. od dnia 24 stycznia 2017r.) Zespół Szkół w Szczycie został rozwiązany. Zdaniem organu nadzoru Zespół Szkół w Szczycie nadal funkcjonuje jako odrębna gminna jednostka organizacyjna, co oznacza, że Wójt Gminy Oporów nie mógł powierzyć M.N. pełnienia obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej. Ponadto organ nadzoru wskazał również, że wątpliwości budzi fakt, czy osoba pełniąca obowiązki dyrektora w dwóch różnych szkołach może w należyty sposób wypełniać obowiązki, o których mowa w art. 39 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, a zwłaszcza sprawowania opieki nad uczniami (art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy). W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie Wójt Gminy Oporów w piśmie z dnia 10 kwietnia 2017r. wyjaśnił, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w odpowiedzi z dnia 3 marca 2017r. na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego w celu kontroli legalności zarządzenia Wójta Gminy Oporów Nr 13/2017 z dnia 15 lutego 2017r. w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkół w Szczycie bez wypowiedzenia. W piśmie tym ( Wyjaśnienia z dnia 3 marca 2017r.) organ gminy wskazał, że skutkiem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2017r. jest obowiązywanie uchwały Nr Xll/60/2016 Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016r. w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Gimnazjum w Szczycie wchodzącego w jego skład z wszelkimi konsekwencjami z niej wynikającymi. Z kolei rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego miało jedynie ten skutek, że w myśl art. 92 u.s.g., wstrzymało z mocy prawa wykonanie przedmiotowej uchwały od dnia doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego, tj. od dnia 8 stycznia 2016r. do dnia jego uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, czyli do dnia 24 stycznia 2017r. Odwołując się do poglądów wyrażonych w piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych wójt gminy podkreślił, że swoiste wstrzymanie z mocy prawa wykonania uchwały w stosunku do której doszło do orzeczenia przez organ nadzoru stwierdzenia nieważności, nie oznacza jeszcze, że uchwała taka przestała istnieć, a zatem, że doszło do całkowitego unicestwienia skutków prawnych z niej wynikających. W art. 92 ust.1 u.s.g. jest mowa o wstrzymaniu wykonania, a nie o pozbawieniu mocy/skutków prawnych uchwały (takie skutki wystąpiłyby w przypadku uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego, czyli oddalenia skargi kasacyjnej Gminy Oporów). Wstrzymanie wykonania uchwały (w wyniku wydania i doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego) nie niwelowało skutku uchwały, w postaci rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie, a jedynie powodowało, że w okresie, gdy w obrocie prawnym było rozstrzygnięcie nadzorcze (tj. do dnia 24 stycznia 2017r.) Zespół funkcjonował. Uchwała w tym zakresie nie została pozbawiona wykonania, a jedynie jej wykonanie zostało zawieszone w czasie, tj. do dnia 24 stycznia 2017r. Innymi słowy, skutek uchwały w postaci rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie wskazany w niej na dzień 31 sierpnia 2016r., wobec wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, nie został zniwelowany, a jedynie odroczony wobec wstrzymania do dnia uchylenia rozstrzygnięcia, czyli do dnia 24 stycznia 2017r. Zdaniem organu gminy w wyniku wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2017r. uchwała Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016r. nie tylko obowiązuje, ale i jest w całości wykonalna. Rada Gminy Oporów, chcąc rozwiązać zespół i zlikwidować gimnazjum musiałaby podejmować po raz drugi nowe uchwały w tym zakresie, tylko w jednym jedynym przypadku - gdyby rozstrzygnięcie nadzorcze uprawomocniło się. Wskazanym na wstępie Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność przedmiotowego zarządzenia Wójta Gminy Oporów. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru podtrzymał stanowisko przedstawione w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego wskazując, że z uwagi na treść § 1 ust. 1 uchwały Nr XII/60/2016, który stanowi, że z dniem 31 sierpnia 2016r. rozwiązuje się Zespół Szkół w Szczycie, w skład którego wchodzą Szkoła Podstawowa w Szczycie wraz z Oddziałałem Przedszkolnym przy Szkole Podstawowej w Szczycie oraz Publiczne Gimnazjum w Szczycie", uchwała Nr XII/ 60/ 2016 stała się nieważna. Zdaniem Wojewody Łódzkiego nie można uznać, że Zespół Szkół w Szczycie rozwiązał się z dniem odzyskania mocy prawnej ww. uchwały, tj. z dniem 24 stycznia 2017r., ponieważ uchwała przewidywała termin likwidacji tegoż Zespołu z dniem 31 sierpnia 2016r. W takiej sytuacji uchwała Nr XII/60/2016 z dnia 14 stycznia 2016r. w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie wchodzącego w jego skład, po upływie zakreślonego w uchwale terminu stała się niewykonalna, ponieważ minął określony w niej termin, w jakim jednostka organizacyjna mogła zostać zlikwidowana. Ponadto organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, który wszedł w życie z dniem 15 stycznia 2017r. (na mocy art. 369 pkt 1 tej ustawy), z dniem 1 września 2017r. zespół publicznych szkół, w skład którego wchodzi jedynie dotychczasowa sześcioletnia szkoła podstawowa i dotychczasowe gimnazjum, (staje się ośmioletnią szkołą podstawową. Sytuacja opisana w ww. przepisie występuje w niniejszej sprawie. W dniu 15 stycznia 2017r. (data wejścia ww. przepisu), istniał Zespół Szkół w Szczycie, a zatem z mocy art. 191 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe przekształci się z dniem 1 września 2017r. w ośmioletnią szkołę podstawową. Tym samym nie można przyjąć, że mogło dojść do likwidacji tego Zespołu Szkół, a Wójt Gminy Oporów nie miał prawa wydać zarządzenia z dnia 15 marca 2017r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej im. 37 Łęczyckiego Pułku Piechoty im. Ks. Józefa Poniatowskiego w Szczycie z oddziałem przedszkolnym w Szczycie, ponieważ Zespół Szkół w Szczycie istnieje jako odrębna jednostka organizacyjna, którą kieruje dyrektor. Wojewoda Łódzki wskazał, że w sytuacji , w której Wójt Gminy Oporów nie mógł powołać M.N. do pełnienia obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej na okres do 31 sierpnia 2017 r., zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa, a zwłaszcza art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone organowi gminy w dniu 21 kwietnia 2017r. (k-44). W dniu 26 kwietnia 2017r. Gmina Oporów na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustwy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2016r. poz. 446) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego z dnia 19 kwietnia 2017r. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez jego niezastosowanie; 2) art. 117 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe poprzez jego niezastosowanie; 3) art. 191 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (tj. zastosowanie w stanie faktycznym, w którym ten przepis nie ma zastosowania - brak Zespołu Szkół w Szczycie), a także niewłaściwą wykładnię (bezpodstawne i contra legem przyjęcie, że przepis ten uniemożliwia rozwiązanie zespołu szkół do dnia 31 sierpnia 2017r.); 4) art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, art. 15 pkt 114 i art. 369 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe poprzez ich niezastosowanie; 5) art. 92 u.s.g. przez faktyczne przyjęcie, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie wstrzymało wykonania uchwały Nr Xll/60/2016 Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016r. w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie wchodzącego w jego skład, a wręcz pozbawiło jej skutku, w sytuacji, gdy w wyniku wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2017r., sygn. akt l OSK 2419/16, w/w uchwała "odzyskała" wykonalność; 6) wadliwe ustalenie przez organ nadzoru, iż istnieje Zespół Szkół w Szczycie w sytuacji, gdy Zespół ten został skutecznie rozwiązany w wyniku uchwały Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016r. a także wykonania wskazanego wyroku NSA; 7) wadliwe ustalenie przez organ nadzoru, iż nie istnieje odrębna jednostka – Szkoła Podstawowa w Szczycie; 8) art. 91 u.s.g. przez przyjęcie, że zarządzenie Wójta Gminy Nr 25/2017 z dnia 15 marca 2017r. jest sprzeczne z prawem (w całości). Do skargi załączono zarządzenie Nr 44/2017 Wójta Gminy Oporów z dnia 26 kwietnia 2017 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 19 kwietnia 2017r. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że spór między skarżącą a organem nadzoru sprowadza się do odpowiedzi, czy wykonalna jest uchwała Nr XII/60/2016 Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016r. w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie wchodzącego w jego skład ( w wyniku wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2017 r. I OSK 2419/16), a tym samym, czy uległ rozwiązaniu Zespół Szkół w Szczycie, a także czy z dniem 31 sierpnia 2017r. w wyniku realizacji w/w uchwały i wyroku NSA ulegnie likwidacji Publiczne Gimnazjum w Szczycie. Zdaniem skarżącej Gminy – tak, zdaniem organu nadzoru – nie. W ocenie skarżącej, wobec odzyskania z dniem 24 stycznia 2017 r. ( data wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny ) mocy wiążącej uchwały nr XII/60/2016 Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016 r., której wykonanie było jedynie wstrzymane przez okres od dnia 8 lutego 2016 r. do 24 stycznia 2017 r. mamy do czynienia , tak jak to przedstawiono w uzasadnieniu Zarządzenia Wójta Gminy Oporów z dnia 15 marca 2017r. Nr 25/2017, z sytuacją rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie, i wyodrębnieniem jako samodzielnych jednostek: Szkoły Podstawowej z oddziałem przedszkolnym i Publicznego Gimnazjum w Szczycie, przy czym Gimnazjum, zgodnie z art. 59 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, może być zlikwidowane z końcem roku szkolnego. Podkreślono, że Rada Gminy Oporów w uchwale Nr XII/60/2016 wskazała prawidłową datę likwidacji – koniec roku szkolnego – 31.08.2016 r. , ale w wyniku wadliwego rozstrzygnięcia nadzorczego, wykonanie uchwały zostało wstrzymane aż do dnia 24 stycznia 2017 r. Biorąc pod uwagę treść art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty skutek realizacji uchwały w zakresie i w postaci likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie zostaje przesunięty do końca bieżącego roku szkolnego tj. do 31 sierpnia 2017 r. Zatem likwidacja gimnazjum następuje w wyniku wykonania uchwały nr XII/60/2016 , a nie w wyniku jakiejkolwiek nowej odrębnej procedury. Konsekwencją powyższego będzie, iż w dniu 1 września 2017 r. będziemy mieć do czynienia jedynie ze Szkołą Podstawową w Szczycie z oddziałem przedszkolnym. Szkoła ta, zgodnie z art. 117 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe ( Dz. U. z 2017 r. poz. 60) z dniem 1 września 2017 r. podlega przekształceniu w ośmioletnią Szkołę Podstawową z oddziałem przedszkolnym, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe ( Dz. U. z 2017 r. poz. 59) . Zaznaczono, że w zakresie przekształcenia zostanie podjęta odrębna uchwała w trybie art. 117 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe. Z kolei wobec faktu, że Publiczne Gimnazjum w Szczycie powstałe z rozwiązanego Zespołu Szkół w Szczycie podlega likwidacji, nie będzie miał do niego zastosowania art. 129 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe . Powyższe gimnazjum podlegałoby przekształceniu w inną szkołę lub włączeniu do innej szkoły, gdyby nie uległo likwidacji z dniem 31 sierpnia 2017 r. Podkreślono, że uczniom zlikwidowanego Publicznego Gimnazjum Szczycie, zgodnie z uchwałą Rady Gminy Oporów nr XII/60/2016, zapewnia się możliwość kontynuowania nauki w Publicznym Gimnazjum w Oporowie, które wchodzi w skład Zespołu Szkół w Oporowie. W związku z powyższym nieuprawnione jest twierdzenie, iż w obecnym stanie prawnym nie jest możliwe rozwiązanie zespołu szkół w skład ,którego wchodzą szkoła podstawowa i gimnazjum publiczne. Uzasadniając swoje stanowisko Gmina Oporów odwołała się do treści art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i poglądów doktryny i orzecznictwa sądów sformułowanych na tle tego przepisu. Przez cały czas Skarżąca podkreśla, że skutek uchwały w postaci rozwiązania Zespołu Szkół wobec wydania rozstrzygnięcia nadzorczego nie został zniwelowany, a jedynie odroczony (wobec wstrzymania wykonania uchwały) do dnia uchylenia tego rozstrzygnięcia nadzorczego . Podkreśla także, że wadliwe było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego, a uchwała Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016 r. jest prawidłowa i obowiązuje. Wykładnia, którą prezentuje organ nadzoru mająca świadczyć o niewykonalności uchwały Rady Gminy Oporów jest dokonana z rażącym naruszeniem art. 92 ust. 1 i art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca wskazała, że podobna sytuacja powstała w Gminie Morąg, co było przedmiotem rozstrzygnięcia WSA w Olsztynie ( sprawy o sygn. II SA/Ol 858/08 i II SA/Ol 859/08 , a następnie sprawy o sygn. II SA/Ol 660/13 i II SA/Ol 661/13) i Naczelnego Sądu Administracyjnego ( sprawy o sygn. I OSK 303/09 i I OSK 213/09, a następnie sprawy o sygn. I OSK 2937/13 i I OSK 2938/13 ). Podkreślono także, że w aktualnym stanie prawnym możliwe jest rozwiązanie Zespołu Szkół, bowiem gdyby ustawodawca chciał wyłączyć możliwość rozwiązywania zespołów szkół (w wyniku reformy), to od razu ( a nie dopiero z dniem 1 września 2017 r.) uchyliłby art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, a w art. 191 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe wyraźnie by to wskazał, wprowadzając zapis, że do zespołów szkół istniejących w dniu wejścia w życie ustawy w skład których wchodzą szkoły podstawowe i gimnazja " nie stosuje się art. 62 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 15", tak jak to racjonalnie uczynił w innych przepisach. Stanowisko organu nadzoru, że w obecnym stanie prawnym (także w dniu 24 stycznia 2017 r. ) nie jest możliwe rozwiązanie zespołu szkół, zaprzecza racjonalności prawodawcy. Zarówno językowa jak i celowościowa wykładnia art. 191 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe nie stoi na przeszkodzie do rozwiązywania zespołów szkół, pod warunkiem, że ma do miejsce najpóźniej do 31 sierpnia 2017 r. włącznie. Przepis ten reguluje sytuację prawną zespołu, który musi istnieć w dniu 1 września 2017 r. Rozwiązanie zespołu szkół przed datą 1 września 2017 r. powoduje niemożność wystąpienia skutku jego przekształcenia w myśl art. 191 wskazanej ustawy. Jeżeli na dzień 1 września 2017 r nie istnieje zespół to nie występuje też skutek przekształcenia z mocy prawa zespołu szkół z tym dniem w ośmioletnią szkołę podstawową. Z tych względów zarządzenie Wójta Gminy Oporów jest prawidłowe, a tym samym rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego jest wadliwe, nie odpowiada prawu i winno zostać uchylone. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, wniósł o jej oddalenie. Sądowi z urzędu jest wiadome, że Gmina Oporów wniosła skargi : w sprawie III SA/Łd 378/17 na opinię Łódzkiego Kuratora Oświaty w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych; w sprawie III SA/Łd 436/17 na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy Oporów w sprawie powierzenia obowiązków Dyrektora Gimnazjum w Szczycie do 31 sierpnia 2017 r. ; w sprawie III SA/Łd 437/17 na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy Oporów w sprawie powierzenia obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej w Szczycie do 15 marca 2017r.; w sprawie III SA/Łd 438/17 na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy Oporów w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkół w Szczycie; w sprawie III SA/Łd 441/17 na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy w Oporowie w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej 6-letniej w Szczycie w Szkołę Podstawową 8- letnią; w sprawie III SA/Łd 508/17 na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy Oporów w sprawie powierzenia obowiązków Dyrektora Gimnazjum w Szczycie; w sprawie III SA/Łd 509/17 na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy Oporów w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkół w Szczycie z dniem 27 marca 2017 r. bez wypowiedzenia. Na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. pełnomocnik Gminy Oporów popierał skargę. Pełnomocnik Wojewody Łódzkiego wnosił o oddalenie skargi i wyjaśnił, że zarzut naruszenia art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty został podniesiony w kontekście uznania, że nie doszło do rozwiązania zespołu szkół i w związku z tym nie było podstaw do zastosowania tego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga wniesiona przez Gminę Oporów jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanej ustawy). Jak stanowi art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślić należy, że sąd administracyjny nie sprawuje nadzoru nad działalnością organów gminy, a sprawuje jedynie sądową kontrolę administracji publicznej, w tym aktów i czynności podejmowanych przez organy nadzoru, a rozstrzygnięcie nadzorcze jest rodzajem aktu administracyjnego. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie była ocena legalności (zgodności z prawem) rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego z dnia 19 kwietnia 2017r. stwierdzającego nieważność zarządzenia Wójta Gminy Oporów w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej w Szczycie. Na wstępie należy wskazać, że spełnione zostały wymogi formalne i zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu. Rozstrzygnięcia organu nadzorczego podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwala lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. [ art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2016 poz. 446) dalej u.s.g.]. W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 19.04.2017r. zostało doręczone w dniu 21.04.2017r., a skarga Gminy Oporów została skierowana do sądu za pośrednictwem Wojewody Łódzkiego w dniu 26 kwietnia 2017r. (k-28), a więc z zachowaniem 30 dniowego terminu wskazanego w art. 98 ust. 1 u.s.g. W tym też dniu Wójt Gminy Oporów wydał zarządzenie w sprawie wniesienia do WSA w Łodzi skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego (k-26) Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia należy stwierdzić, że Wojewoda Łódzki zachował 30 dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia liczony, zgodnie z art. 91 ust. 1 zd 2 u.s.g od dnia doręczenia mu zarządzenia . Zarządzenie została doręczona organowi nadzoru w dniu 20.03.2017r.( k-32) , a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 19 kwietnia 2017r. Dokonując następnie merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, w granicach zakreślonych przepisami prawa wskazać należy, że kryteria sprawowania nadzoru i przesłanki wydawania rozstrzygnięć nadzorczych określone zostały w ustawie o samorządzie gminnym i akcie normatywnym wyższej rangi tj. w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi zaś, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem ( art. 85 u.s.g.). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa ( art. 86 u.s.g.). Ponadto, jak określa art. 87 u.s.g., organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Z brzmienia przytoczonego wyżej przepisu art. 85 u.s.g. wynika, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego została nakazana Wojewodzie wyłącznie z punktu widzenia kryterium zgodności z prawem . Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny z innych punktów widzenia tj. sprawności, celowości działania, gospodarności. Ponadto, wprawdzie nadzór sprawowany nad działalnością gminną przez Wojewodę obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, ale równocześnie organ nadzoru może wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych w ustawie . W doktrynie zwraca się uwagę, że pojęcie "prawo" jest pojęciem szerszym od pojęcia "ustawa" i, że ingerencja nadzorcza nie może opierać się na wykładni rozszerzającej, a organ nadzoru zawsze powinien wskazać konkretny przepis prawa, który został przez organ gminy naruszony. ( patrz "Ustawa o samorządzie gminnym" Komentarz pod red. Pawła Chmielnickiego Wyd 1). W rozstrzygnięciu nadzorczym będącym przedmiotem skargi, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., Wojewoda Łódzki stwierdzając nieważność zarządzenia Wójta Gminy Oporów z dnia 15 marca 2017 r. uznał, że nie można uznać , iż Zespół Szkół w Szczycie rozwiązał się z dniem, w którym uchwała Rady Gminy Oporów w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie odzyskała moc prawną tj, w dniu wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 2419/16 (24.01.2017r.), ponieważ uchwala przewidywała termin likwidacji tegoż Zespołu z dniem 31 sierpnia 2016 r. W takiej zaś sytuacji uchwała Rady Gminy po upływie zakreślonego w niej terminu stała się niewykonalna, ponieważ minął zakreślony tam termin, w jakim jednostka organizacyjna mogła być zlikwidowana. Uznał też, że z uwagi na treść art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe ( Dz. U. z 2017 r. poz.60) , który wszedł w życie z dniem 15 stycznia 2017 r. , istniejący w tej dacie Zespół Szkół , z mocy tego przepisu przekształci się z dniem 1 września 2017 r. w ośmioletnią szkołę podstawową. Tym samym nie można przyjąć, że mogło dojść do likwidacji tego Zespołu na mocy uchwały Rady, a tym samym Wójt Gminy nie miał prawa wydać zarządzenia o powierzeniu obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej. Z tego samego powodu organ nadzoru zarzucił naruszenie art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.). W ocenie sądu, zarządzenie Wójta Gminy Oporów nie narusza obowiązujących przepisów prawa i w związku z tym nie było podstaw do wydania przez Wojewodę Łódzkiego przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwala pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu ( wyrok NSA z 22.08.1990 r. SA/Gd 796/90 OSP 1991, nr 5, poz. 129). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Rozstrzygnięcie sporu sprowadza do odpowiedzi na pytanie o zakres skutków prawnych, jakie może wywołać rozstrzygnięcie nadzorcze, które następnie prawomocnie zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 92 ust. 1 u.s.g. stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie budzi zatem wątpliwości, że wykonanie uchwały Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016 r. nr XII/60/2016 w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie zostało wstrzymane od dnia doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego z dnia 5 lutego 2016 r. tj. od dnia 8 lutego 2016 r. do dnia uchylenia tego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 stycznia 2017 r. w sprawie I OSK 2419/16. Uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, jako aktu kończącego postępowanie nadzorcze, pozbawia mocy wiążącej zastosowany w jego trakcie środek ochrony tymczasowej. Wstrzymanie wykonania uchwały nie jest jednak równoznaczne z pozbawieniem jej mocy obowiązującej stanowi jedynie czasowe zawieszenie jego obowiązywania. Rozstrzygnięcie nadzorcze wywołuje skutki prawne w postaci pozbawienia mocy obowiązującej aktu organu gminy w zakresie objętym orzeczeniem o nieważności dopiero po uzyskaniu waloru prawomocności (wyrok NSA z dnia 21 marca 1991 r SA/Wr 168/91 ONSA 1991 nr 1 poz.28) Ustawodawca bowiem postanowił – na mocy art. 92 ust. 1 – że stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa, przyjął zatem, że akt organu gminy nie traci mocy z dniem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. W przypadku zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego sąd może je uchylić, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, co oznacza przerwanie wywoływania skutku prawnego przez rozstrzygnięcie nadzorcze najwcześniej od daty uprawomocnienia się wyroku sądu. Uchylenie aktu nadzoru zatem nie znosi jego skutków prawnych od chwili jego wydania, co mogłoby prowadzić do wniosku, że pozostają w mocy skutki prawne rozstrzygnięcia nadzorczego wywołane od chwili wydania do chwili uprawomocnienia się wyroku. Jednakże rozstrzygnięcie nadzorcze wywołuje bezpośredni (główny) skutek prawny dopiero od chwili uprawomocnienia się, a więc dopiero jego uchylenie przesądza, iż nie wywołało ono skutku bezpośredniego w żadnym okresie ( Paweł Chmielnicki – Komentarz do art. 92 ustawy o samorządzie gminnym). W doktrynie podkreśla się również, że rozstrzygnięcie nadzorcze staje się co do zasady wykonalne z chwilą gdy staje się prawomocne. Zasadą jest zatem to, iż dopóki rozstrzygnięcie nadzorcze nie stanie się prawomocne, nie wywiera ono skutku prawnego, a więc zakwestionowana w nim uchwała lub zarządzenie obowiązuje. (Gabriela Jyż - Komentarz do art. 92 ustawy o samorządzie gminnym). Ponieważ rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny uchylone w dniu 24 stycznia 2017 r. należy uznać, że uchwała Rady Gminy Oporów nr XII/60/2016 w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie weszła w życie i po upływie okresu czasowego zawieszenia jej obowiązywania tj. od 24 stycznia 2017 r. wywołuje wszystkie skutki prawne jakie z niej wynikają, tj. m.in. skutek w postaci rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 5 lutego 2016 r. nie wywołało bowiem skutku prawnego w postaci pozbawienia uchwały Rady Gminy Oporów nr XII/60/2016 mocy obowiązującej. Nie można podzielić oceny wyrażonej w rozstrzygnięciu nadzorczym będącym przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, że ponieważ uchwała przewidywała termin likwidacji Zespołu Szkół, który minął w okresie wstrzymania wykonania tej uchwały, to uchwała stała się niewykonalna. Takie rozumowanie podważałoby sens zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał lub zarządzeń organów gminy, czy aktów nadzoru dotyczących takich aktów, gdyż w znaczącej ilości przypadków terminy wskazane w uchwale lub zarządzeniu już by upłynęły. Fakt, że z dniem 15 stycznia 2017r. wszedł w życie art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe ( Dz. U. z 2017 r. poz.60), który stanowi, że z dniem 1 września 2017r. zespół publicznych szkół, w skład którego wchodzi jedynie dotychczasowa sześcioletnia szkoła podstawowa i dotychczasowe gimnazjum, staje się ośmioletnią szkołą podstawową, także nie uzasadniał wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przepis dotyczy bowiem zespołów szkół istniejących w dniu 1 września 2017 r., a Zespół Szkół w Szczycie już wcześniej został zlikwidowany mocą uchwały Rady Gminy Oporów nr XII/60/2016, która zaczęła wywoływać pełne skutki prawne od 24 stycznia 2017 r. Prawidłowe w takim stanie rzeczy jest stanowisko skarżącej, że rozwiązanie zespołu szkół może nastąpić w trakcie roku szkolnego ( art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, który wyłącza stosowanie art. 58 i 59 ), co w sytuacji wyodrębnienia jako samodzielnych jednostek organizacyjnych Szkoły Podstawowej i Publicznego Gimnazjum oznaczało konieczność powierzenia stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w Szczycie w trybie art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. Przepis ten stanowi, że do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 lub 4 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru nie kwestionował spełnienia przesłanek z tego przepisu przy powierzeniu M.N. obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej w Szczycie. Podważał jedynie możliwość zastosowania tego przepisu w sytuacji, gdy w jego ocenie nie doszło do rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie. Ten pogląd, jak uzasadniono wyżej, nie znajduje jednak oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Z powyższych względów uznając zasadność skargi Gminy Oporów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 148 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. E.C.