I OSK 2419/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 czerwca 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 201/16 w sprawie ze skargi Gminy O. na rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Ł.: 1) z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy O. z dnia [...] stycznia 2016r. nr [...] w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w S. oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w S.; 2) z dnia [...] marca 2016r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy O. z dnia [...] lutego 2016r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy O. z dnia [...] stycznia 2016r. nr [...] w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w S. oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w S. 1) uchyla zaskarżony wyrok w zakresie oddalenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] oraz uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ł. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy O. z dnia [...] stycznia 2016r. nr [...] w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w S. oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w S.; 2) w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddala. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 3 czerwca 2016 r., III SA/Łd 201/16 oddalił skargi Gminy O. na rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Ł.: 1) z [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy O. z [...] stycznia 2016 r. nr [...] w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w S. oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w S.; 2) z [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy O. z [...] lutego 2016 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy O. z [...] stycznia 2016 r. nr [...] w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w S. oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w S. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (zob.: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 3 do art. 148; podobnie J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48; tak też wyrok WSA z 28.12.2010 r., I SA/Op 520/10). W sprawach ze skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdy przedmiotem tego rozstrzygnięcia jest uchwała rady gminy, chodzi bowiem w istocie o to samo, o co chodzi w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. – o ocenę legalności danej uchwały (zob. wyrok NSA z 04.08.2011 r., II OSK 168/11). Sąd podzielił pogląd Wojewody, że uchwała Rady Gminy O. z [...] stycznia 2016 r., Nr [...] podjęta w przedmiocie rozwiązania Zespołu Szkół w S. (...), wykazuje cechy aktu prawa miejscowego. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych uchwała rady gminy jest aktem prawa miejscowego, jeżeli zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (zob. wyrok NSA z 05.04.2002 r., I SA 2160/01). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zarówno bowiem uchwała o rozwiązaniu zespołu szkół, jak i likwidacji szkoły, wywołuje skutki prawne na zewnątrz wobec podmiotów określonych w sposób generalny, gdyż wpływa na obwody szkolne w Gminie O. Fakt likwidacji jednego z dwóch gimnazjów w gminie, ma istotne znaczenie również dla rodziców i dzieci gimnazjum, które nie jest likwidowane, a do którego będą zmuszone uczęszczać dzieci z likwidowanej szkoły. Konstytucja RP zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). To oznacza, że akty prawa miejscowego muszą odpowiadać wszystkim zasadom charakteryzującym tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś hierarchii źródeł prawa. Jej wyrazem w odniesieniu do prawa miejscowego jest art. 94 Konstytucji, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Uchwały o zamiarze likwidacji szkoły publicznej i o jej likwidacji są podejmowane przez rady gmin na podstawie art. 59 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.; dalej jako: "u.s.o."). Zgodnie z nim szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych – uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Przepis art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. , poz. 1515, dalej jako: "u.s.g.") określa podstawy stanowienia przez gminę aktów prawa miejscowego. Dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się zatem, że normy zawarte w akcie prawa miejscowego muszą posiadać charakter generalny i abstrakcyjny. Muszą być one adresowane do nieokreślonego kręgu osób obejmując swymi postanowieniami sytuacje powtarzalne i regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełnią hipotezę norm zawartych w uchwale. Znalazło to odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2010 r., I OPS 2/10. NSA zawarł w niej obszerne rozważania odnoszące się do charakteru uchwał w sprawie zamiaru likwidacji szkół i likwidacji szkół, wydawanych przez organy gminy. Stwierdził bowiem, że charakter uchwały o likwidacji (lub zamiarze likwidacji) szkoły, podjętej na podstawie art. 59 ust. 1 u.s.o., budzi wiele wątpliwości prowadzących do istotnych rozbieżności w orzecznictwie sądowym, które dotyczą zarówno charakteru takich uchwał, jak i zakresu kompetencji opiniodawczych związków zawodowych, co zostało wykazane we wniosku Prezesa NSA. Organ nadzoru zasadnie uznał, iż uchwała Rady Gminy O. w sprawie likwidacji Publicznego Gimnazjum w S. jest aktem prawa miejscowego. Dla takiej kwalifikacji znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Przedmiotowa uchwała zawiera normy o charakterze generalnym, a jej postanowienia kształtują w sposób bezpośredni prawa pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Uchwała ta nie ma jedynie charakteru wewnętrznego sprowadzającego się do relacji pomiędzy organami, gdyż jej postanowienia określają również uprawnienia pomiotów zewnętrznych, np. poprzez określenie, że uczniom zlikwidowanego Publicznego Gimnazjum w S. zapewnia się możliwość kontynuowania nauki w Publicznym Gimnazjum w O. wchodzącego w skład Zespołu Szkół w O. Stanowi ona zatem podstawę do podejmowania obowiązkowych czynności o charakterze zewnętrznym, skierowanych do nieoznaczonego kręgu podmiotów. Dotyczy bowiem niewątpliwie spraw publicznych o znaczeniu lokalnym i jest aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Warto ponownie zacytować rozważania zawarte w uchwale NSA I OPS 2/10, że: "uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie może być uznana za akt o charakterze jedynie wewnętrznym. Jej podjęcie stanowi bowiem niezbędną w procesie likwidacji szkoły publicznej formalnoprawną przesłankę takiej likwidacji. Ma charakter zewnętrzny, bo stanowi podstawę do dalszych działań, skierowanych do podmiotów "na zewnątrz" aparatu administracji samorządowej (rodziców, kuratora), zmierzających do likwidacji szkoły i dokonania powiadomień, uzyskania wymaganej prawem opinii. Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły powinna zawierać uzasadnienie, w którym określone są motywy projektowanej likwidacji. Skoro uchwała ta stanowi podstawę do podejmowania obowiązkowych czynności o charakterze zewnętrznym, skierowanych do nieoznaczonego kręgu podmiotów spoza szeroko rozumianej administracji samorządowej, to nie ma podstaw do uznawania jej za akt o jedynie wewnętrznym charakterze". Analogiczne cechy aktu prawa miejscowego posiada uchwała Nr [...] także w części zawierającej regulacje odnoszące się do rozwiązania Zespołu Szkół w S. (por. wyrok NSA z 6 maja 2014 r., I OSK 309/14 w przedmiocie utworzenia zespołu szkół). Z powyższych względów należy uznać, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy O. z [...] stycznia 2016 r., Nr [...] jest uchwałą z zakresu prawa miejscowego, o jakiej mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. Konsekwencją takiego stanowiska jest prawidłowe stwierdzenie, że podlegała ona obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z art. 42 u.s.g., zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1484). Stosownie do art. 4 ust. 1 tej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Według art. 13 pkt 2 tej ustawy, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Skoro uchwała Rady Gminy O. Nr [...] zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jest to warunek konieczny do wejścia w życie uchwały tej kategorii. O ile przepisy prawa przewidują obowiązek publikacji aktów prawnych określonej kategorii, niewykonanie takiego obowiązku równoznaczne jest z istotnym naruszeniem prawa. Skutkuje więc ono nieważnością aktu w całości – por. wyroki WSA w Łodzi z 27 kwietnia 2016 r., III SA/Łd 202/16 i III SA/Łd 203/16 w odniesieniu do likwidacji oddziałów przedszkolnych. Sądowi znane są, stanowiska sądów administracyjnych, na które powołała się Gmina O., iż uchwały w przedmiocie likwidacji szkół nie mają charakteru aktów prawa miejscowego, jednak z powodów opisanych wyżej z takim poglądem się nie zgadza. Rację ma również Wojewoda, co do braku możliwości konwalidowania § 6 uchwały Nr [...] poprzez podjęcie przez Radę Gminy O. uchwały z [...] lutego 2016 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały Nr [...] z [...] stycznia 2016 r. o rozwiązaniu Zespołu Szkół w S. (...). Nie można bowiem konwalidować uchwały, która z powodu istotnego naruszenia prawa jest nieważna od samego początku. Skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest bowiem jej wyeliminowanie z obrotu prawnego od chwili podjęcia (ex tunc). Oznacza to zatem uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego podjęcia (uchwalenia). Przyjmuje się wobec tego stan, jakby uchwała nigdy nie została podjęta (por. wyrok NSA z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07). Zmiany w zakresie regulacji zawartych w kontrolowanej uchwale, następujące po dniu jej podjęcia są zatem, co do zasady, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ nadzoru czy też sąd administracyjny. Z uwagi na to, że uchwała zmieniająca nie ma samodzielnego bytu prawnego i nie może być oceniana w oderwaniu od uchwały Rady Gminy O. z [...] stycznia 2016 r. Nr [...] w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w S. (...), w stosunku do której wydane zostało rozstrzygnięcie nadzorcze z [...] lutego 2016 r. stwierdzające nieważność tej uchwały, przyjąć należy że prawidłowo również organ nadzoru wyeliminował z obrotu prawnego uchwałę Rady Gminy O. z [...] lutego 2016 r. Nr [...]. W przypadku bowiem trwałego usunięcia z obrotu prawnego uchwały zmienianej nie może pozostać w obrocie prawnym uchwała zmieniająca. Należy zwrócić uwagę na niekonsekwencję w działaniu Rady Gminy O., gdyż z jednej strony stoi na stanowisku, że uchwała w przedmiocie likwidacji szkoły nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlega publikacji, a z drugiej strony poprzez uchwałę zmieniającą Nr [...], wprowadza do uchwały w przedmiocie likwidacji gimnazjum zapis, iż: "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego". Trudno sobie wyobrazić, w jaki sposób uchwała Nr [...], która w myśl podjętego przez Radę Gminy O. [...] stycznia 2016 r. brzmienia § 6 tej uchwały, weszła w życie z dniem 14 stycznia 2016 r., miałaby na skutek zmiany przez Radę tego zapisu w dniu 4 lutego 2016 r., wejść w życie po 14 dniach od publikacji. Sąd podzielił również stanowisko Wojewody Ł., że na skutek pominięcia Forum Związków Zawodowych w konsultacjach w sprawie zamiaru rozwiązania Zespołu Szkół w S. oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w S., doszło także do naruszenia art. 19 ust. 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 1881). Jak wynika bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego uchwała Rady Gminy O. z [...] grudnia 2015 r., Nr [...] podjęta w sprawie zamiaru rozwiązania Zespołu Szkół w S. oraz likwidacji gimnazjum wchodzącego w jego skład została przedstawiona do konsultacji jedynie organizacjom związkowym działającym na terenie szkoły w S., tj. NSZZ "Solidarność" i Związkowi Nauczycielstwa Polskiego. Stosownie do dyspozycji art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia (ust. 2). W myśl art. 1 ustawy o związkach zawodowych, powołane są one do reprezentowania i obrony praw pracowników, ich interesów płacowych, zawodowych i socjalnych. Reprezentują one pracowników i inne osoby, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych (art. 4). Związki zawodowe współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku (art. 6). Wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż za każdym razem, gdy projekt aktu prawnego zawierać będzie regulacje dotyczące wskazanej wyżej materii, odpowiednie (reprezentatywne) organizacje związkowe winny być uprawnione do uprzedniego przedłożenia projektu aktu do zaopiniowania zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Uprawnienie związków zawodowych, wynikające z art. 19 jest niezależne od faktu przynależności do związku osób, na które rozciągną się skutki projektowanego aktu prawnego. Wszystkie organizacje związków zawodowych spełniające kryterium reprezentatywności, w rozumieniu ustawy o Komisji Trójstronnej, uprawnione są do opiniowania wszystkich aktów prawnych dotyczących materii objętej zadaniami związków niezależnie od faktycznej działalności związku na danym obszarze będącym przedmiotem regulacji danego aktu prawnego. Art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych nie ogranicza prawa opiniowania do zakładowej organizacji związkowej, stanowiąc w art. 19 ust. 2 o odpowiednich władzach statutowych związku, a nie zakładowej organizacji związkowej. Prezentowany pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie – vide np. wyrok NSA z 9 kwietnia 2014 r. I OSK 98/14, WSA w Kielcach z 4 października 2012 r. II SA/Ke 551/12, czy też wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 listopada 2013 r. II SA/Go 829/13. Skoro udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest regulowany ustawowo, to przypadek pominięcia związków zawodowych w opiniowaniu projektu uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego stanowi istotne naruszenie prawa, w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym. Zgodzić się natomiast należy ze stroną skarżącą, iż procedura likwidacyjna szkoły, o której mowa w art. 59 u.s.o., jest możliwa nie tylko w stosunku do szkoły stanowiącej wyodrębnioną jednostkę organizacyjną. W przypadku likwidacji szkoły wchodzącej w skład zespołu szkół nie jest zatem koniecznym wcześniejsze jej wyodrębnienie z zespołu szkół lub też likwidacja zespołu szkół, w skład którego dana szkoła wchodzi. Taki wymóg nie wynika bowiem z przepisów prawa. Zgodnie z art. 62 ust. 5 u.s.o. organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także może rozwiązać zespół. W przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu przepisów art. 58 i 59 nie stosuje się. Przepisy art. 59 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 62 ust. 5 u.s.o. dotyczą więc różnych sytuacji i przewidują wdrażanie odmiennych procedur. Likwidacja szkoły, o której mowa w art. 59 ust. 1, wymaga spełnienia obowiązku informacyjnego w ustawowo określonym terminie. Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły uzewnętrznia jedynie zamiar rady likwidacji szkoły i stanowi formę poinformowania właściwych podmiotów o takim planie. Stanowi ona pierwszy etap procedury likwidacyjnej i w konsekwencji może, lecz nie musi prowadzić do faktycznej likwidacji szkoły. Z tego tez względu, na tym etapie nie jest niezbędne podejmowanie uchwały o wyłączeniu szkoły z zespołu szkół. Odnośnie zaś do wyłączenia szkoły z zespołu lub rozwiązania zespołu szkół, organ ma swobodę decydowania i nie jest zobowiązany inicjować żadnych konsultacji. Sąd nie podzielił również wątpliwości Wojewody, co do naruszenia przez Radę Gminy O. art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty wobec braku pozytywnej opinii kuratora oświaty w zakresie likwidacji Publicznego Gimnazjum w S. Rozważania te nie mają jednak istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż wobec uznania przez sąd, że zasadnie organ nadzoru wyeliminował z obrotu prawnego uchwały Rady Gminy O. Nr [...] z [...] stycznia 2016 r. oraz Nr [...] z [...] lutego 2016 r. z powodu istotnego naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, to ewentualne podjęcie przez Radę nowej uchwały w przedmiocie likwidacji Publicznego Gimnazjum w S., będzie już niewątpliwie powodowało konieczność uzyskania pozytywnej opinii właściwego kuratora oświaty. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Gmina O., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 59 u.s.o., art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, art. 7 i 94 Konstytucji RP, przez błędne przyjęcie, że uchwała o likwidacji szkoły jest aktem prawa miejscowego; 2) art. 91 u.s.g. – przez przyjęcie, że uchwały Rady Gminy O. z [...] stycznia 2016 r. Nr [...] i z [...] lutego 2016 r. r [...] – są sprzeczne z prawem; 3) art. 19 ust. 2 i 3 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, bezzasadne przyjęcie, iż uchwała o likwidacji szkoły ma być konsultowana z Forum Związków Zawodowych, pomimo, iż w/w Forum zrzesza różne organizacje związkowe działające w kraju, zaś nie było wśród nich organizacji związkowej działającej na terenie gminy, a tym samym nie było obowiązku wystąpienia o opinię do Forum Związków Zawodowych; 4) art. 59 u.s.o. w zw. z art. 91 ustawy u.s.g. przez wadliwe uznanie, iż Rada Gminy O. podejmując uchwałę [...] lutego 2016 r., nie mogła konwalidować uprzedniej uchwały z [...] stycznia 2016 r.; pomimo, iż uchwała z [...] lutego została podjęta przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały z [...] stycznia 2016 r.; II. przepisów postępowania (które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na wydanie wyroku oczywiście naruszającego prawo) poprzez naruszenie art. 148 i art. 151 ustawy 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skarg, w sytuacji gdy zasługiwały na uwzględnienie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w myśl art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1), zaś w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Artykuł ten wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. W ocenie skarżącej podjęta uchwała nie tylko nie została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, ale w ogóle nie naruszała prawo, a tym samym brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Sąd podzielił pogląd organu nadzoru, że uchwała o likwidacji gimnazjum jest aktem prawa miejscowego, powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z 29 listopada 2010 r., I OPS 2/10. Jej analiza absolutnie do wniosków takich nie skłania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, iż uchwała o likwidacji szkoły nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. Gmina O. nie spotkała się w orzecznictwie (z wyjątkiem wyroków WSA w Łodzi z kwietnia 2016 r. i zaskarżonego) ze stanowiskiem przeciwnym. W szczególności takie stanowisko zostało wyrażone w wyroku NSA z 21 lutego 2012 r., I OSK 2225/11, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 21 listopada 2013 r., IV SA/Po 641/13, czy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 15 listopada 2011 r., II SA/Bk 534/11. W orzeczeniach tych Sądy wskazywały, iż do zagadnienia charakteru prawnego uchwał dotyczących zamiaru likwidacji szkoły i uchwał o likwidacji szkoły Naczelny Sąd Administracyjny nawiązywał w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z 29 listopada 2010 r. I OPS 2/10, w której podniesiono, że w piśmiennictwie brak jest opracowań dotyczących bezpośrednio oceny charakteru prawnego uchwał dotyczących zamiaru likwidacji szkoły i uchwał o likwidacji, choć, jak wskazano, uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie jest aktem prawa miejscowego w klasycznym rozumieniu tego pojęcia, to jednak taka konstatacja nie przesądza jeszcze o nieposiadaniu przez nią przymiotu aktu generalnego. Następnie stwierdzono, że zważywszy na niedookreślony krąg osób, których badane uchwały dotyczą, można uznawać zarówno za uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły, jak i uchwałę o likwidacji szkoły za akt generalny, z tym, że pierwsza z uchwał będzie nienormatywnym aktem generalnym, a druga aktem generalnym zawierającym normy, czyli normatywnym. Warto dodać, że przedmiotem uchwały I OPS 2/10 nie było wyjaśnienie wątpliwości, które powstały w sprawie niniejszej, tzn. czy uchwała taka jest aktem prawa miejscowego podlegającym obowiązkowi promulgacji, a w konsekwencji zawarte w uzasadnieniu uchwały rozważania nie mogły wiążąco przesądzać tej kwestii (znamiennym jest, iż organ nadzoru bezzasadnie przyjął, iż NSA właśnie w tej uchwale wywiódł, iż omawiana uchwała jest aktem prawa miejscowego). Zgodnie art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawne (uchwały), o ile obowiązek publikacji wynika z przepisów szczególnych (pkt 10), albo uchwała stanowiłaby akt prawa miejscowego (pkt 2). Konstytucja RP w art. 94 stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Uchwała w sprawie likwidacji Szkoły nie może zostać uznana za akt powszechnie obowiązujący, gdyż taki charakter posiadają tylko akty wydane na podstawie wyraźnej kompetencji ustawowej przez właściwy organ, które w sposób generalny i abstrakcyjny określają reguły postępowania wyznaczonej grupie adresatów. Omawiana uchwała nie spełnia wskazanych wymogów. Nie istnieje również przepis szczególny nakazujący publikację tego typu uchwał w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W postanowieniach art. 59 u.s.o. ustawodawca nie zawarł bowiem normy nakazującej publikację takiego aktu. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, wedle którego uchwały dotyczące tworzenia lub likwidacji samorządowych jednostek budżetowych nie są aktami prawnymi i należą do indywidualnych aktów organizacyjnych (Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 5 grudnia 2005 r., II OSK 335/05, z 7 grudnia 2005 r., II OSK 332/05, z 27 października 2009 r., I OSK 807/09). Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Tak, więc żaden z przepisów prawa, a także charakter omawianej uchwały w sprawie likwidacji szkoły nie pozwala na przyjęcie, że jest ona aktem prawa miejscowego, a tym samym nie podlega ona publikacji w dzienniku urzędowym województwa. Podniesiono, że w ustawie o systemie oświaty wskazano, jakie uchwały podlegają ogłoszeniu w dzienniku urzędowym (art. 17 ust. 4), zaś w przypadku uchwał podejmowanych w oparciu o art. 59 takiego wymogu nie ma. Niezależnie od tego – by uczynić zadość obiekcjom organu, Rada Gminy O., przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego (5 lutego 2016 r.) podjęła stosowną uchwałę [...] lutego 2016 r. (znaną organowi nadzoru w dniu wydania rozstrzygnięcia nadzorczego) zmieniającą pierwotną uchwałę w zakresie dotyczącym obowiązku jej publikacji w dzienniku urzędowym. Mimo, iż uchwała zmieniająca została podjęta przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd uznał, iż nie mogła konwalidować pierwotnej uchwały. Rada Gminy O. absolutnie nie może podzielić poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że opinia Forum Związków Zawodowych winna być zasięgnięta. W tym zakresie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 14 lutego 2013 r., III SA/Lu 829/12 i Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 listopada 2013 r., I OSK 1746/13. Sądy administracyjne wskazały, iż zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1080), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego mają obowiązek kierowania założeń albo projektów aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku. Nie ulega wątpliwości, że zarówno likwidacja szkoły, jak i wszystkie akty składające się na ten proces, w tym zamiar likwidacji szkoły, odnoszą się do zadań związków zawodowych, działających w likwidowanej szkole. W sprawach rozpoznawanych przez sądy administracyjne o zamiarze likwidacji szkoły podstawowej zawiadomione zostały dwie organizacje związkowe: Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność" oraz Związek Nauczycielstwa Polskiego, tj. organizacje związkowe działające na terenie gminy i powiatu, w którym znajduje się likwidowana szkoła, ich zadania wiążą się więc bezpośrednio z działalnością szkoły. Sądy słusznie stwierdziły, że uprawnienie do opiniowania przyznane jest nie dowolnej organizacji związkowej, lecz organizacji, z zadaniami której wiąże się opiniowany projekt aktu prawnego, co wynika to z art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych. Powyższe należy odnieść do niniejszej sprawy, gdyż Forum Związków Zawodowych zrzesza różne organizacje związkowe działające w kraju, zaś nie ma wśród nich jednak organizacji związkowej działającej na terenie gminy O., tym samym nie było obowiązku wystąpienia o opinię do Forum Związków Zawodowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi są trafne. Zarzut naruszenia art. 59 u.s.o., art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, art. 7 i 94 Konstytucji RP, przez błędne przyjęcie, że uchwała o likwidacji szkoły jest aktem prawa miejscowego jest zasadny. Do zagadnienia charakteru prawnego uchwał dotyczących zamiaru likwidacji szkoły i uchwał o likwidacji szkoły Naczelny Sąd Administracyjny nawiązał w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 29 listopada 2010 r., I OPS 2/10, w której podniesiono, że w piśmiennictwie brak jest opracowań dotyczących bezpośrednio oceny charakteru prawnego uchwał dotyczących zamiaru likwidacji szkoły i uchwał o likwidacji, choć, jak wskazano, uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie jest aktem prawa miejscowego w klasycznym rozumieniu tego pojęcia, to jednak taka konstatacja nie przesądza jeszcze o nieposiadaniu przez nią przymiotu aktu generalnego. Następnie omówiono koncepcję szeroko rozumianych aktów administracyjnych generalnych przedstawioną przez W. Chróścielewskiego, (Akt administracyjny generalny, Wyd. UŁ, 1994 r.) i stwierdzono, że zważywszy na niedookreślony krąg osób, których badane uchwały dotyczą, można uznawać zarówno uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły, jak i uchwałę o likwidacji szkoły za akt generalny, z tym, że pierwsza z uchwał będzie nienormatywnym aktem generalnym, a druga aktem generalnym zawierającym normy, czyli normatywnym. Powyższe ustalenie dokonane zostało jako przydatne dla rozpoznania wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Czy uchwała o likwidacji (lub o zamiarze likwidacji) szkoły podjęta na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty jest aktem prawnym, którego projekt podlega zaopiniowaniu przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do przepisu art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych (Dz.U. Nr 55, poz. 234 ze zm.)?" Uchwała podjęta w przedstawionej do rozstrzygnięcia kwestii nie zawierała stanowiska co do charakteru prawnego uchwały o likwidacji szkoły. Jej przedmiotem nie było wyjaśnienie wątpliwości, które powstały w sprawie niniejszej, tzn. czy uchwała taka jest aktem prawa miejscowego podlegającym obowiązkowi promulgacji, a w konsekwencji zawarte w uzasadnieniu uchwały rozważania nie mogły wiążąco przesądzać tej kwestii. Nawiązanie w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/10 do charakteru prawnego omawianej uchwały nie pozwala twierdzić, że istnieje w tym zakresie związanie, o którym mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a. Niezależnie od tego zauważyć należy, że motywy uchwały nie zawierają kategorycznego stanowiska w tym względzie. Dlatego przyznać należy rację skarżącemu kasacyjnie, że skoro wiążący charakter ma stanowisko wyrażone w treści sentencji uchwały, to w rozpoznawanej sprawie takie związanie nie wystąpiło. Skoro uchwała o likwidacji szkoły podjęta na podstawie art. 59 ust. 1 u.s.o. nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, to usprawiedliwiony jest też zarzut naruszenia art. 13 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów, gdyż nie podlega ona przewidzianej tam procedurze, a więc stanowisko Sądu pierwszej instancji było wadliwe. Uzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 19 ust. 2 i 3 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. Nie ulega wątpliwości, że zarówno likwidacja szkoły, jak i wszystkie akty składające się na ten proces, w tym zamiar likwidacji szkoły, odnoszą się do zadań związków zawodowych, działających w likwidowanej szkole. W niniejszej sprawie o zamiarze rozwiązania Zespołu Szkół w S. oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w S. zawiadomione zostały dwie organizacje związkowe działające na terenie szkoły w S., tj. NSZZ "Solidarność" i Związek Nauczycielstwa Polskiego. Są to organizacje związkowe działające na terenie gminy i powiatu, w którym znajduje się likwidowana szkoła, ich zadania wiążą się więc bezpośrednio z działalnością szkoły. Powstaje pytanie, czy tej sytuacji o zamiarze likwidacji szkoły powinno zostać powiadomione również Forum Związków Zawodowych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uprawnienie do opiniowania przyznane jest nie dowolnej organizacji związkowej, lecz organizacji, z zadaniami której wiąże się opiniowany projekt aktu prawnego. To związanie zadaniami należy rozumieć nie tylko przedmiotowo, ale i terytorialnie. Wynika to z treści art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, który określa zakres opiniowania założeń i projektów aktów prawnych, ograniczając uprawnienie do opiniowania do zakresu objętego zadaniami związków zawodowych. Na organach samorządu terytorialnego spoczywa zatem obowiązek kierowania założeń albo projektów aktów prawnych, o których mowa w ust. 1 art. 19, do odpowiednich władz statutowych związku, jeżeli związek ten działa na danym terenie. Zatem konsekwentnie uznać należało, że w niniejszej sprawie organ prowadzący nie miał obowiązku zawiadamiania o zamiarze przekazania prowadzenia szkoły ogólnokrajowego zrzeszenia związków zawodowych - Forum Związków Zawodowych. Sam fakt reprezentatywności organizacji związkowej nie uzasadnia prawa opiniowania przez nią wszelkich aktów prawnych i ich projektów. Jak już wyżej podkreślono, prawo opiniowania odnosi się do zakresu zadań danej organizacji związkowej. Forum Związków Zawodowych zrzesza różne organizacje związkowe działające w kraju, nie ma wśród nich jednak organizacji związkowej działającej na Gminy O., a w szczególności nie są członkami Forum żadne organizacje związkowe nauczycieli czy pracowników oświaty działające na tym terenie. Skoro ta organizacja związkowa nie działa na terenie Gminy O., to nie można zasadnie twierdzić, że została w niniejszej sprawie pozbawiona uprawnień do opiniowania uchwały w przedmiocie likwidacji szkoły. Z tych względów i wziąwszy pod uwagę fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w części dotyczącej oddalenia skargi Gminy O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ł. z [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy O. z [...] stycznia 2016 r. nr [...] w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w S. oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w S., a także uchylił powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ł. z [...] lutego 2016 r., nr [...] na zasadzie art. 188 p.p.s.a. W pozostałym zakresie skarga kasacyjna została oddalona, ponieważ uchwała Rady Gminy O. z [...] lutego 2016 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy O. z [...] stycznia 2016 r. nr [...] w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w S. oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w S. została wydana z naruszeniem art. 13 pkt 2 i 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. ----------------------- 13