II SA/Go 829/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 26 kwietnia 2013 r., nr XLIV/234/2013 w przedmiocie określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć pedagogów, psychologów, logopedów i doradców zawodowych zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych, prowadzonych przez Gminę stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Na sesji w dniu 26 kwietnia 2013 r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr XLIV/234/2013 w sprawie określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć pedagogów, psychologów, logopedów i doradców zawodowych zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych, prowadzonych przez Gminę. Określając tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć pedagogów, psychologów i doradców zawodowych na 30 godzin, a logopedów na 25 godzin, w § 3 Rada postanowiła, iż "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa, z mocą obowiązującą od 1 września 2013 r." Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 9 maja 2013 r. pod pozycją 1296. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. skargę na tę uchwałę wniósł Wojewoda, zarzucając podjęcie jej przez organ stanowiący Gminy z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych ( tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.) i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, iż uchwała została mu doręczona w dniu 9 maja, zaś 18 lipca 2013 r. wpłynęło do niego pismo Rady Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych Powiatów z dnia [...] lipca 2013 r. z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności gdyż projekt kwestionowanej uchwały Rady Miejskiej nie został skierowany do władz reprezentatywnych związków zawodowych w celu zaopiniowania. Okoliczność ta została potwierdzona przez Przewodniczącą Rady Miejskiej w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. Zdaniem organu nadzoru, przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego bowiem zawiera normy powszechnie obowiązujące na terenie gminy ze względu na przedmiot jej regulacji wkraczający w sferę uprawnień pracowniczych pedagogów, psychologów, logopedów i doradców zawodowych. Wskazując na wynikające z ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych ich zadania ( art. 1, 4 , 6 ustawy ) oraz regulacje art. 19 ust. 2 tej ustawy wywodził, iż obowiązkiem Rady Gminy było przedstawienie projektu zaskarżonej uchwały organizacjom związkowym, reprezentatywnym, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080), do zaopiniowania tego aktu prawa miejscowego. Zdaniem Wojewody, skoro udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest regulowany ustawowo, przypadek w którym pominięto związki zawodowe w opiniowaniu projektu uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, nie może być potraktowany inaczej jak tylko jako rażące naruszenie prawa, a więc dające podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. W ocenie organu nadzoru również wadliwy pozostaje przepis § 3 badanej uchwały, czyli przepis o wejściu jej w życie. Rada Miejska zawarła w nim bowiem dwie sprzeczne normy prawne - pierwszą, wedle której uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia publikacji i drugą, wedle której uchwała nabiera mocy obowiązującej od dnia 1 września 2013 r. Oznacza to iż Rada, jako lokalny prawodawca, wprowadziła dwie różne daty, od których uchwała wywołuje skutki prawne. Jest to konsekwencją błędnego rozróżnienia między, oznaczającymi w istocie to samo, pojęciami "wejście w życie" i "moc obowiązująca" zamieszczanymi w akcie normatywnym dla wskazania kiedy zacznie on wiązać adresatów. Jeżeli intencją lokalnego prawodawcy było nadanie danemu aktowi mocy obowiązującej od konkretnej daty, to winien on – zdaniem Wojewody - sformułować przepis o wejściu w życie w sposób następujący "uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa i wchodzi w życie z dniem 1 września 2013 r." co nie pozostawiałoby wątpliwości w zakresie miejsca promulgacji (Dziennik Urzędowy), jak i chwili, w której akt prawny zacznie wiązać adresatów. W odpowiedzi na skargę, reprezentujący Gminę, Burmistrz wniósł o umorzenie postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego w rozumieniu przepisu art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazał, iż ponowna analiza zaskarżonej uchwały w kontekście zarzutów skargi i argumentów w niej podniesionych spowodowała, iż podjęte zostały przez Radę Gminy kroki zmierzające do jej niezwłocznego uchylenia i podjęcia nowej uchwały po otrzymaniu opinii organizacji związkowych do przesłanego im w tym celu projektu nowej uchwały. Pismem z dnia [...] października 2013 r. Wojewoda, ustosunkowując się do stanowiska organu, podtrzymał skargę wskazując, że zaskarżona uchwała nadal pozostaje w obrocie prawnym, wywierając skutki prawne. W piśmie z dnia [...] października 2013 r. Burmistrz poinformował o podjęciu na sesji w dniu 24 października 2013 r. przez Radę Gminy m.in. uchwały Nr LII/274/2013 w sprawie określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć pedagogów, psychologów, logopedów i doradców zawodowych oraz nauczycieli zajęć rewalidacyjnych i rewalidacyjno – wychowawczych, zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych, prowadzonych przez Gminę, wskazując, że w § 2 tej uchwały uchwalono o utracie mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały z dnia 26 kwietnia 2013 r. Nr XLIV/234/2013. Nowopodjęta uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 29 października 2013 pod pozycją 2203. Na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. pełnomocnik Wojewody podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako "ppsa"). W myśl art. 147 § 1 ppsa wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 594.), stosownie do którego, nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność ( por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są zatem przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W kontekście tak ukształtowanej kognicji i zasad orzekania sądu administracyjnego, skarga Wojewody okazała się zasadna. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały pozostawał przepis art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela ( tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm. ), uprawniający organ stanowiący gminy do ustalenia wymiaru czasu m.in. wskazanym w uchwale grupom zawodowym zatrudnionym w szkołach i placówkach dla których gmina jest organem prowadzącym. Zważywszy na przedmiot regulacji dotyczący określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć pedagogów, psychologów, logopedów i doradców zawodowych zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych, prowadzonych przez Gminę, nie budzi wątpliwości, iż kontrolowana uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zawiera bowiem normy powszechnie obowiązujące na terenie gminy. Przedmiot jej regulacji wkracza w sferę uprawnień pracowniczych pedagogów, psychologów, logopedów i doradców zawodowych. Zasadne pozostawało stanowisko Wojewody, iż ze względu na przedmiot regulacji objęty zaskarżoną uchwałą, jej podjęcie poprzedzone być powinno zwróceniem się o opinię do wszystkich reprezentatywnych organizacji związkowych. Stosownie bowiem do dyspozycji art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia (ust. 2). W myśl przepisu art. 1 ustawy o związkach zawodowych powołane są one do reprezentowania i obrony praw pracowników, ich interesów płacowych, zawodowych i socjalnych. Reprezentują one pracowników i inne osoby, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych (art. 4). Związki zawodowe współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku (art. 6). W kontekście powołanych regulacji podzielić należy stanowisko organu nadzoru, iż ilekroć projekt aktu prawnego zawierać będzie regulacje dotyczące wskazanej wyżej materii, odpowiednie ( reprezentatywne ) organizacje związkowe uprawnione będą do zaopiniowania projektu takiego aktu, a organ prawodawczy zobowiązany będzie do uprzedniego przedłożenia projektu aktu do zaopiniowania zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Uprawnienie związków zawodowych wynikające z art. 19 ustawy o związkach zawodowych jest niezależne od faktu przynależności do związku osób, na które rozciągną się skutki projektowanego aktu prawnego. Wszystkie organizacje związków zawodowych spełniające kryterium reprezentatywności w rozumieniu ustawy o Komisji Trójstronnej uprawnione są do opiniowania wszystkich aktów prawnych dotyczących materii objętej zadaniami związków niezależnie od faktycznej działalności związku na danym obszarze będącym przedmiotem regulacji danego aktu prawnego. Podzielić należy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wyrażony w wyroku z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 551/12, ( vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl ), iż formą wykonywania przez związki zawodowe zadań ustawowych w zakresie ochrony praw, interesów zawodowych i socjalnych jest właśnie współdziałanie w procesie stanowienia aktów prawnych oraz obrona interesów indywidualnych pracowników. Obowiązek współdziałania ograniczony zatem pozostaje do podejmowania aktów generalnych, których przedmiotem jest regulacja w zakresie obrony praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy, dotyczących nieokreślonej grupy osób. Skoro udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest regulowany ustawowo, to przypadek pominięcia związków zawodowych w opiniowaniu projektu uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminy. Daje on podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały, gdyż godzi w ustawowo określony tryb podejmowania aktu normatywnego (aktu prawa miejscowego). Należy podkreślić, że prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym jak i formalnym. W tym kontekście zasadnie pozostawało stanowisko organu nadzoru, iż tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom. W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia ważnej uchwały wyróżnić trzeba także konieczność przedłożenia projektu aktu prawnego do zaopiniowania właściwym podmiotom. O ile przepisy prawa przewidują taki obowiązek w stosunku do aktów określonej kategorii, to niewykonanie takiego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności regulacji. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 2/10 vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie, okolicznością pozostającą poza sporem był fakt, iż zakwestionowana skargą organu nadzoru, uchwała Rady Gminy podjęta została bez uprzedniego zwrócenia się przez organ stanowiący gminy o opinie do właściwych statutowo organów reprezentatywnych organizacji związkowych. Podzielić też całkowicie należało stanowisko skarżącego, co do wewnętrznie sprzecznego określenia w § 3 kontrolowanej uchwały daty jej wejścia w życie, co nie pozwala jednoznacznie ustalić od kiedy ona miała obowiązywać. Mając na uwadze podniesione okoliczności na podstawie przepisu art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy Sąd orzekł jak w sentencji. Zważywszy na fakt, iż w dacie orzekania przez Sąd, zaskarżona uchwała nie pozostawała już w obrocie prawnym, a ze względu na upływ 14 dni od ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa uchwały z dnia 24 października 2013 r. ( vide: § 5 tej uchwały), nie zachodziła potrzeba orzekania na podstawie przepisu art. 152 ppsa o niewykonalności zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wydane w sprawie rozstrzygnięcie merytoryczne oznacza, iż Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku Burmistrza Gminy i formalnego zakończenia postępowania w trybie jego umorzenia. W sprawie nie zachodziła bowiem bezprzedmiotowość postępowania sądowadministracyjnego, w rozumieniu przepisu art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, ani na etapie prowadzenia prac legislacyjnych nad nową uchwałą, ani nawet po jej podjęciu oraz w dacie orzekania przez Sąd. Odnosząc się do tej kwestii zauważyć należy, iż uchylenie zaskarżonej uchwały z dnia 26 kwietnia 2013 r. w wyniku podjęcia przez Radę Miejską uchwały z dnia 24 października 2013 r. skutkowało wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego z dopiero z dniem wejścia w życie tej nowej uchwały ( czyli z upływem 14 dni od jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa. Publikacja ta miała miejsce w dniu 29 października 2013 r. ( Dz. Urz. Woj. poz. 2203 ). Oznacza to, iż zaskarżonej uchwały nie ma w obrocie prawnym od 14 listopada 2013 r. Mieć jednak należy na uwadze, że uchwała będąca przedmiotem skargi pozostawała do wskazanej daty w obrocie prawnym wywołując skutki prawne w postaci kształtowania wymiaru czasu pracy wskazanych w niej grup pracowników szkół i placówek prowadzonych przez Gminę. Zaskarżenie uchwały rady gminy przez organ nadzoru ma na celu stwierdzenie jej nieważności, a więc wyeliminowanie z obrotu ze skutkiem ex tunc (wstecznym). Podkreślenia wymaga też, że istotą kontroli legalności sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie ich podejmowania. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej skargą uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. Uchylenie (zmiana) zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku, nie czyni co do zasady bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia (zmiany) kwestionowanej uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie (zmiana) uchwały, wywierające skutki dopiero od daty uchylenia ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r roku, sygn. akt II OSK 1776/06 - Lex nr 327767 ; glosa P. Chmielnickiego do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003 roku sygn. II SA/Wr 854/03 publ. Samorząd Terytorialny z 2005 roku , z. 7-8 póz. 125 ). Wskazać też należy na stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 roku w sprawie W 5/94 (OTK 1994, nr 2, poz. 44) w którym - dokonując wykładni postanowień art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy - przyjął on, że przewidziana w powołanym przepisie skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wówczas, gdy uchwała została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, a zmiana lub uchylenie podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały ( por. również glosę aprobującą do tej uchwały P.Tuleji, Monitor Prawniczy 1995, nr 5, s. 141). W konsekwencji w judykaturze i doktrynie prezentowany jest pogląd, który Sąd orzekający aprobuje, że uchylenie (zmiana) uchwały przez organ, który ją podjął, uzasadnia umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, ale wyłącznie wówczas, gdy zaskarżona uchwała nie wywołuje już żadnych skutków prawnych ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2005, OSK 1290/04; W. Chróścielewski, Z. Kmieciak "Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną", Warszawa 1995, s. 137 ). Zasadne postawało tym samym stanowisko skarżącego, iż postępowanie w niniejszej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe w wyniku uchylenia przez Radę zaskarżonej uchwały. Z tych więc względów Sąd nie uwzględnił stanowiska organu i uznał sprawę za nadającą się do rozpoznania w kontekście oceny legalności zaskarżonej uchwały.