I OSK 303/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Stanisław Marek Pietras Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 7 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Warmińsko-Mazurskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 858/08 w sprawie ze skargi Gminy Morąg na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej w Bogaczowie 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz Gminy Morąg kwotę 120 (sto dwadzieścia)zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi Gminy [...] wyrokiem z 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 858/08 uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z [...] września 2008 r., nr [...] w przedmiocie likwidacji szkoły podstawowej w [...]. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że zasada legalności, obowiązująca w postępowaniu sądowoadministracyjnym, obliguje Wojewódzki Sąd Administracyjny do kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem materialnym i procesowym. W razie stwierdzenia, że akt nadzoru został podjęty z naruszeniem prawa, Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego uchyla ten akt, co wynika z treści art. 148 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z redakcji tego przepisu wynika, iż podstawą do uchylenia aktu nadzoru powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter. Stanowisko takie prezentowane jest również w piśmiennictwie (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 312). Sąd zaznaczył, że podziela wywody Wojewody zawarte w rozstrzygnięciu, iż w sprawie dotyczącej likwidacji szkoły należy brać pod uwagę zasady konstytucyjne, zawarte w art. 1 i 2 Konstytucji i preambule do ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Likwidacja szkoły musi być przewidywalna dla użytkowników, bowiem niejednokrotnie dostęp do oświaty stanowi czynnik, warunkujący podejmowanie przez członków wspólnoty samorządowej ważnych dla nich decyzji życiowych. Przejaw wskazanych powyżej zasad w sposób wyraźny odnaleźć można w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, szczególnie poprzez obowiązek zawiadamiania rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły, co najmniej na 6 miesięcy przed jej likwidacją. Naruszenie tego przepisu i niezawiadomienie rodziców o takim zamiarze należy uznać za istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały o likwidacji szkoły. Jednakże w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy istnieją wątpliwości, co do tego, czy rzeczywiście doszło do naruszenia normy art. 59 ust 1 ustawy o systemie oświaty. Do takiego wniosku doszedł Wojewoda w przedmiotowej sprawie, przyjmując, że niektórzy rodzice uczniów likwidowanej szkoły nie zostali o zamiarze likwidacji szkoły zawiadomieni. Ten ostatni fakt organ nadzoru ustalił głównie w oparciu o oświadczenia kilkorga rodziców, przy czym nie ma pewności, co do tego, kto je złożył i czy rzeczywiście są to oświadczenia osób w nich wskazanych. Poprzestanie na zgromadzeniu tych oświadczeń i stwierdzeniu, że organ nie dysponuje środkami prawnymi, które umożliwiałyby mu weryfikację prawdziwości wszystkich zebranych w sprawie oświadczeń bez wnikliwego zbadania wszystkich okoliczności, towarzyszących zawiadamianiu o zamiarze likwidacji szkoły, jest nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawa. Uznał więc, iż uchybienia procesowe organu nadzoru, dostrzeżone w ramach przeprowadzonej kontroli, dają podstawę do uwzględnienia skargi i zawartej w niej argumentacji. Przepis art. 91 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi o odpowiednim stosowaniu w postępowaniu nadzorczym przepisów k.p.a. Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. polega na pomocniczym korzystaniu z regulacji kodeksowych wszędzie tam, gdzie ustawa samorządowa nie normuje zasad i trybu postępowania nadzorczego (niepubl. wyrok NSA z 27 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 447/06). Skoro więc ustawa o samorządzie gminnym nie reguluje kwestii wszczęcia postępowania, udziału stron w postępowaniu, czy też postępowania dowodowego, to należy w tym zakresie stosować przepisy k.p.a., dotyczące tych zagadnień. Dlatego też zupełnie pozbawione są uzasadnienia prawnego argumenty organu nadzoru, iż nie dysponował on środkami prawnymi, które umożliwiałyby mu weryfikację prawdziwości oświadczeń złożonych przez pozostających w sporze z Gminą rodziców, czy też okoliczności poinformowania o zamiarze likwidacji szkoły wszystkich rodziców. W skardze między innymi podniesiony był zarzut, iż Wojewoda prowadził postępowanie nadzorcze bez udziału Gminy. Jest to zarzut zasadny. Z akt sprawy wynika, iż skarżąca nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania nadzorczego, mimo że organ nadzoru był zobowiązany do zawiadomienia gminy o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, co wynika wprost z art. 91 ust. 5 u.s.g. w związku z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu nie jest, co prawda, celem samym w sobie, ale służy ono zapewnieniu stronom postępowania możliwości ochrony ich interesu jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy. W niniejszej sprawie jednak, w sytuacji, gdy między skarżącą Gminą, a organem nadzoru występują sporne okoliczności faktyczne, brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania jest naruszeniem przepisów, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ poprzez brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, Gmina została pozbawiona możliwości zapoznania się z oświadczeniami rodziców dzieci likwidowanej szkoły, które w ocenie Wojewody dały podstawę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Wskutek tego skarżąca została pozbawiona możliwości złożenia wyjaśnień, wniosków i dowodów. Nie sposób uznać za zawiadomienie o wszczęciu postępowania pism organu nadzoru z 1 i 10 września 2008 r., zobowiązujących organ gminy do przedłożenia informacji dotyczących: ilości uczniów likwidowanej szkoły, informacji dotyczącej zawiadomienia kuratora i rodziców o zamiarze likwidacji placówki oświatowej, wskazania rodziców, którzy odmówili przyjęcia zawiadomienia o likwidacji szkoły oraz wyjaśnienia, czy byli oni adresatami tego zawiadomienia. Wprawdzie w pierwszym z tych pism organ powołuje się na art. 88 u.s.g., lecz z jego redakcji nie wynika jednoznacznie, że wszczęte zostało i jest prowadzone postępowanie nadzorcze. Żądając dokumentów i informacji Wojewoda powołuje się na skargi rodziców. Organ gminy mógł więc pozostawać w przekonaniu, że pismo dotyczy postępowania skargowego, tym bardziej, że zostało ono datowane jeszcze przed przedstawieniem uchwały organowi nadzoru do kontroli, co nastąpiło dopiero 3 września 2008 r. Okoliczność ta świadczy o tym, że postępowanie nadzorcze nie mogło zostać wszczęte zanim uchwała została przedłożona do kontroli. Ponadto zobowiązanie gminy w trybie art. 88 u.s.g. do złożenia określonych informacji nie może zastępować trybu zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego, bowiem zawiadomienie o jakim mowa w art. 91 ust. 5 u.s.g. w związku z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. ma umożliwić gminie odniesienie się do poszczególnych kwestii związanych z legalnością podjętej uchwały. Obowiązkiem Wojewody było zapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym, zgodnie z art. 10 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. Z akt sprawy nie wynika, aby w trakcie postępowania nadzorczego, zapewniono Gminie czynny udział w tymże postępowaniu. Przeciwnie, Wojewoda nie poinformował skarżącej o zebranych w toku postępowania, datowanych na dzień 11 września 2008 r. oświadczeniach rodziców wskazujących, że nie zostali oni poinformowani o zamiarze likwidacji szkoły. Uniemożliwiło to tym samym skarżącej ustosunkowanie się do treści tych oświadczeń w toku postępowania nadzorczego lub przedstawić dowody przeciwne. Wbrew twierdzeniu Wojewody, za czynny udział w postępowaniu nie można również uznać faktu wystąpienia do Burmistrza [...] z żądaniem nadesłania określonych informacji i udzieloną na to wezwanie odpowiedź. Stosowanie bowiem środka nadzorczego z art. 88 u.s.g. może odbywać się poza prowadzonym postępowaniem nadzorczym. Może ono służyć Wojewodzie przykładowo do zgromadzenia informacji potrzebnych do ewentualnego wszczęcia postępowania nadzorczego. Jako niedopuszczalną uznano sytuację, gdzie strona, podejmująca uchwałę, co do której zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze, zapoznaje się z dokumentami, na których to rozstrzygnięcie oparto, w trybie dostępu do informacji publicznej, a nie jako strona postępowania i to już po wydaniu tegoż aktu. Ponadto materiał zgromadzony w aktach sprawy potwierdza zarzut, iż Wojewoda uniemożliwił skarżącej, przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego, wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, które następnie stanowiły podstawę wydania aktu nadzoru. Jako zasadny należało również uznać zarzut naruszenia przez organ nadzoru art. 77 § 1 k.p.a. Przepis ten nakłada na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a zaniedbanie organu w tym zakresie stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania. W tym zakresie organ, korzystając z uprawnień wynikających z art. 75 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 86 i art. 89 § 2 k.p.a., powinien co najmniej przesłuchać na powyższą okoliczność pracowników urzędu i rodziców, którzy złożyli oświadczenia, iż nie otrzymali zawiadomień. Pozwoliłoby to na ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy w sytuacji, gdy w aktach sprawy znajdują się przeciwstawne sobie oświadczenia, dotyczące odmowy przyjęcia zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły. Organ winien mieć też na uwadze, że możliwa jest też konfrontacja tych świadków bądź przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. O skuteczności doręczenia zawiadomienia można mówić tylko, gdy jego przyjęcia odmówił adresat, to jest rodzic ucznia. Jednak ta okoliczność faktyczna w sprawie nie została wyjaśniona. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie pracownika Urzędu Miasta w [...][, z którego wynika, że w dniach 28 i 29 lutego 2008 r. w obecności innego pracownika urzędu, doręczał adresatom pismo urzędowe, będące zawiadomieniem o zamiarze likwidacji szkoły. Z treści oświadczenia wynika, iż przed wręczeniem pisma, w imiennie zaadresowanej kopercie, każdorazowo informował, czego pismo dotyczy. Osoby, które przyjmowały zawiadomienie potwierdzały ten fakt złożeniem podpisu na stosownej liście. Natomiast w przypadku odmowy przyjęcia zawiadomienia nanoszona była na liście adnotacja o odmowie przyjęcia. Ponadto w aktach znajdują się oświadczenia rodziców uczniów Szkoły Podstawowej w [...], kwestionujące okoliczność poinformowania ich o zamiarze likwidacji szkoły. W sytuacji, gdy organ dysponuje sprzecznymi ze sobą dowodami, powinien wszelkimi dostępnymi środkami dążyć do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i nie może przy tym uchylić się od oceny zebranych dowodów. Zatem Wojewoda powinien podjąć próbę wyjaśnienia treści oświadczeń rodziców w związku treścią oświadczenia złożonego przez pracownika urzędu. Przede wszystkim organ nadzoru nie poczynił żadnych ustaleń mających na celu jednoznaczne wyjaśnienie, czy próba doręczenia przez pracowników urzędu zawiadomienia o likwidacji szkoły polegała na osobistej rozmowie urzędnika z rodzicem (adresatem zawiadomienia), na co wskazywałyby wpisy S. G. dokonane na liście "potwierdzenie odbioru zawiadomienia w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w Bogaczowie" opatrzone adnotacją "odmowa przyjęcia", czy też był to kontakt z domownikiem, nie będącym jednocześnie adresatem zawiadomienia, co podnoszą w oświadczeniach rodzice wskazując między innymi, iż "w czasie rozwożenia zawiadomień nie było ich w domu". Powyższe, w przypadku osobistej rozmowy urzędnika z rodzicem, pozwoliłoby ocenić, czy próbę doręczenia rodzicom zawiadomienia o likwidacji można byłoby uznać za skuteczną w świetle przepisu art. 59 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zasadne jest zatem stanowisko strony skarżącej, że organ nadzoru nie dysponował pełnym materiałem dowodowym pozwalającym na poczynienie prawidłowych ustaleń faktycznych, co miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu w toku postępowania nadzorczego doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem to Wojewoda powinien z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i ocenić je pod kątem ich wiarygodności. Dopiero wtedy Sąd miałby możliwość dokonania oceny działań organu nadzoru pod względem merytorycznym. Skargą kasacyjną z 27 stycznia 2009 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: a) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, czyli art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach rozpoznawanej sprawy i błędne uznanie, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze z naruszeniem przepisu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.; b) prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Z uwagi na powyższe wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że w myśl przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a Sąd wyjaśniając podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia ma m.in. obowiązek wskazania przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy orzekające przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych aktów (podobnie w uzasadnieniu wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05, Lex nr 198355). Sąd orzekając uwzględnia cały materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy i na tej podstawie wydaje wyrok. Ma więc obowiązek zbadania i przeanalizowania wszystkich dowodów w sprawie oraz dokonania ich oceny. Natomiast w uzasadnieniu wyroku powinien wyjaśnić i wskazać "(...), które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie" (wyrok NSA z 12 maja 2005 r., FSK 2123/04, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 9). Organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] sierpnia 2008 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] na podstawie zgromadzonego w postępowaniu nadzorczym materiału dowodowego. Oparł się na oświadczeniach pracowników Gminy oraz oświadczeniach rodziców niektórych dzieci. Realizując dyspozycję przepisu art. 75 § 1 k.p.a. Wojewoda uwzględnił te oświadczenia, jako dowody, ponieważ wszystkie one przyczyniły się do wyjaśnienia sprawy i nie były sprzeczne z prawem. Wojewoda uzasadniając swoje rozstrzygnięcie odniósł się do wszystkich posiadanych dowodów, zarówno potwierdzających skuteczne zawiadomienie o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w [...], jak i kwestionujących skuteczność ich doręczenia. Stosując art. 80 k.p.a. dokonał ich oceny i uznał za udowodnione okoliczności przemawiające za koniecznością wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego. Sąd I instancji orzekając w sprawie nie dokonał oceny wszystkich dowodów zebranych przez organ nadzoru. Zakwestionował tylko wiarygodność osób składających oświadczenia. Pośrednio podważył również fakt sporządzenia tych oświadczeń przez osoby, które je podpisały. Powyższe nie znajduje oparcia w materiale dowodowym, m.in. z tego powodu, że do oświadczeń rodziców, do których nie odniósł się Sąd I instancji, były dołączone zaświadczenia ich pracodawców, które potwierdzały pośrednio tożsamość tych osób. Art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty jest odzwierciedleniem wartości określonych w art. 1 i 2 Konstytucji RP. Informacja o zamiarze likwidacji szkoły powinna więc zostać imiennie skierowana do każdego z rodziców i musi do niego dotrzeć. Forma, w jakiej to nastąpi nie ma istotnego znaczenia. Powiadomienie może nastąpić w każdej formie, ważne jest jednak, aby faktycznie miało miejsce. O tym, czy dany rodzic został zawiadomiony o zamiarze likwidacji szkoły nie można domniemywać (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 66/07). Na organie prowadzącym spoczywa ciężar udowodnienia ponad wszelką wątpliwość, iż w sposób należyty wywiązał się z obowiązku poinformowania rodziców. Zgodnie bowiem z preambułą do ustawy o systemie oświaty w związku z art. 3 Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych 20 listopada 1989 r., (Dz.U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526) we wszystkich działaniach dotyczących dzieci podejmowanych przez m.in. władze administracyjne, sprawą nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych i doktryną w zakresie stosowania art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty do unicestwienia bytu prawnego uchwały o likwidacji szkoły wystarczy, aby jeden z rodziców nie został zawiadomiony o zamiarze likwidacji szkoły na 6 miesięcy przed terminem likwidacji. Wobec tego przepis ten w powiązaniu z art. 91 ust. 5 u.s.g. wyznacza granice i zakres postępowania dowodowego. Dlatego też pominięcie przez Sąd I instancji przy rozstrzyganiu sprawy jakiegokolwiek dowodu i nie wyjaśnienie w uzasadnieniu przyczyn tego działania w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powoduje naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie WSA nie zastosował się powołanych wyżej przepisów, ponieważ nie wyjaśnił powodów, dlaczego uznał, iż rozstrzygnięcie nadzorcze było wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 k.p.a., skoro postępowanie dowodowe wskazywało spełnienie przesłanek uzasadniających wyeliminowanie z obrotu prawnego przedmiotowej uchwały. Organ nadzoru podziela stanowisko Sądu zaprezentowane w zaskarżanym orzeczeniu, że przepis art. 91 ust. 5 u.s.g. obliguje organ nadzoru do pomocniczego stosowania regulacji k.p.a wszędzie tam gdzie ustawa samorządowa nie reguluje zasad i trybu postępowania nadzorczego. Organ nadzoru podziela również pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2002 r. (OSP 9/02), że "... do sądu administracyjnego będzie należała każdorazowa ocena, czy brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił go możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia". Sąd I instancji oceniając, czy brak zawiadomienia miał wpływ na treść rozstrzygnięcia uznał, że brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. uchwały, pozbawił Gminę [...] prawa udziału w ww. toczącym się postępowaniu. Stąd zaistnieć miało naruszenie przepisów, mogące "... mieć istotny wpływ na wynik sprawy". A przecież, jak zaznaczono w zaskarżanym orzeczeniu, Wojewoda Wannińsko-Mazurski zobligowany był, zgodnie z art. 10 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. do zapewnienia Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym. Powinien wszczynając postępowanie nadzorcze na podstawie art. 61 § 1 i 4 k.p.a. zawiadomić o jego wszczęciu, a następnie korzystając z uprawnień wynikających z art. 75 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 86 i art. 89 § 2 k.p.a., co najmniej przesłuchać na powyższą okoliczność pracowników urzędu i rodziców, którzy złożyli oświadczenia, iż nie otrzymali zawiadomień, dokonać konfrontacji świadków bądź przeprowadzić rozprawę administracyjną. Organ nadzoru nie podziela zaprezentowanego powyżej poglądu, ponieważ w stanie faktycznym i prawnym sprawy przeprowadzenie wzorcowego postępowania nadzorczego nie było możliwe ani konieczne. Zauważyć należy, że postępowanie nadzorcze angażuje jednostki organizacyjne zawodowo trudniące się stosowaniem prawa i dlatego nie ma potrzeby zapewnienia wzmożonej ochrony, która wykształciła się ze względu na słuszny interes strony mogącej ponieść szkodę na skutek nieznajomości prawa (NSA w Warszawie z 21 października 2002 r. (OPS 9/02)). Gmina, wiedząc, że uchwała jej organu będzie kontrolowana, powinna ocenić, jakie argumenty i dowody należy przedstawić organowi nadzoru. Ponadto w myśl przepisu art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wobec tego organy gminy posiadają konstytucyjny obowiązek znajomości prawa. Obowiązkiem wójta jest przedłożenie organowi nadzoru każdej bez wyjątku uchwały rady gminy, a organ nadzoru może żądać od nich niezbędnych informacji. Każda więc kontrola uchwały organu gminy rozpoczyna się za wiedzą gminy i ze świadomością, jakimi uprawnieniami dysponuje organ nadzoru (teza z uchwały NSA z 21 października 2002 r. (OPS 9/02)). Kierowanie w dniu 1 września i 10 września 2008 r. (już po przekazaniu przez Burmistrza uchwały do organu nadzoru) żądania o przekazanie dokumentów wskazywało na fakt, iż występują sporne okoliczności faktyczne, że Wojewoda bada legalność podjętej uchwały, czyli że toczy się postępowanie nadzorcze. W ocenie Wojewody pismo z 10 września 2008 r. żądające przedstawienia dokumentów było informacją o wszczęciu postępowania nadzorczego wynikającą z podjętej czynności organu nadzoru., tj. żądanie przedstawienia dokumentów potwierdzających zawiadomienie rodziców o zamiarze likwidacji. Dokonując wykładni art. 91 ust. 5 u.s.g. należało jej dokonać w powiązaniu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, ponieważ ma on decydujące znaczenie dla kierunków postępowania dowodowego. Wyznacza on granicę i zakres postępowania wyjaśniającego, które zobowiązany prowadzić jest organ nadzorczy. Do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały o likwidacji szkoły wystarczy, aby tylko jeden z rodziców nie otrzymał zawiadomienia o zamiarze jej likwidacji. Wobec tego stosowanie wszystkich środków dowodowych z k.p.a. i instytucji procesowych w niniejszej sprawie nie było konieczne. Stosowanie środka dowodowego w postaci przesłuchania świadków jest ograniczone, ze względu na brzmienie przepisu art. 51 k.p.a., który zwalnia świadków z osobistego stawiennictwa na wezwanie organu, jeżeli nie zamieszkują bądź przebywają w obrębie gminy lub miasta, w którym siedzibę ma organ prowadzący postępowanie lub obrębie gminy lub miasta sąsiadującego. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd I instancji nadał nadmierną wartość czynności proceduralnej wszczęcia postępowania nadzorczego. W świetle instytucjonalnych, stałych powiązań pomiędzy organami gminy i organami nadzoru, a także z uwagi na fakt, że jednostki te zawodowo trudnią się stosowaniem prawa, pomijanie tych uwarunkowań powoduje wadliwą wykładnię art. 91 ust. 5 u.s.g. W konsekwencji następuje wadliwa ocena następstw braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego. Sam brak zawiadomienia bowiem nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu, jeżeli strona nie wykazała, że brak tych zawiadomień uniemożliwił jej dokonanie czynności procesowej, która może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można zgodzić się z oceną Sądu, że brak formalnego zawiadomienia przesądził o pozbawieniu Skarżącego czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że skarżąca Gmina podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie nie są trafne. Zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, czyli art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. polegającego na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach rozpoznawanej sprawy i błędne uznanie, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze z naruszeniem przepisu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. jest gołosłowny. Sąd I instancji sporządził uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób odpowiadający wymaganiom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwzględnieniem materiału dowodowego wynikającego z akt sprawy. Wykazał w nim dowodnie, że organ nadzoru nie wyjaśnił sprzeczności występujących w tym materiale, czym uchybił podstawowemu obowiązkowi organu prowadzącego postępowanie, jakim jest wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W szczególności organ nadzoru nie podjął nawet próby wyjaśnienia sprzeczności między treścią oświadczeń rodziców, a treścią złożonych przez skarżącego dowodów i wyjaśnień. W tym stanie rzeczy twierdzenie, że było to zbędne, jest oczywiście nieuzasadnione. Zasada prawdy obiektywnej rządząca postępowaniem administracyjnym wymagała (art. 7 i 77 k.p.a.), aby organ rozpoznający sprawę z urzędu podjął działania w celu wyjaśnienia, czy w rozpoznawanej sprawie prawidłowo wykonany został obowiązek powiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów, zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Brak próby wyjaśnienia tej spornej kwestii i danie wiary oświadczeniom rodziców bez przesłuchania i uzasadnienia odmowy uznania za wiarygodne zeznań osoby doręczającej zawiadomienia, narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego stosowanego pomocniczo w postępowaniu nadzorczym (art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym). Bezzasadny jest również zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 91 ust. 5 u.s.g. w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Po pierwsze, art. 91 ust. 5 u.s.g. jest przepisem procesowym, a nie przepisem prawa materialnego, ponieważ określa tryb postępowania nadzorczego, a nie sposób rozstrzygnięcia sprawy w tym postępowaniu. Po drugie, nawet wnoszący skargę kasacyjną Wojewoda Warmińsko-Mazurski nie zaprzecza, że nie zawiadomił skarżącej Gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego. Nie ulega wątpliwości, że pozbawił ją tym samym możliwości czynnego wzięcia udziału w tym postępowaniu. W sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest pełen sprzeczności, pozbawienie skarżącej Gminy możliwości ustosunkowania się, co do zebranych w sprawie dowodów i przedstawieniu własnych, czyni to naruszenie prawa mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jest to oczywiste w świetle obowiązującej w Polsce zasady swobodnej oceny dowodów, co trafnie zostało zresztą ocenione przez Sąd I instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.