II GSK 3948/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt III SA/Gl 372/17 w sprawie ze skargi [A.] Sp. z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Katowicach z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Gl 372/17, oddalił skargę [A.] Sp. z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Katowicach (obecnie: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach; dalej: Dyrektor) z [...] lutego 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Zaskarżoną decyzją Dyrektor, działając na podstawie m.in. art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2015, poz. 613, ze zm., dalej cyt. jako: o.p.) oraz art. 2 ust. 3-4, art. 6 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i art. 91 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 612 ze zm., dalej cyt. jako: u.g.h.) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] grudnia 2015 r., wymierzającą [A.] Sp. z o.o. w B. (dalej: Spółka, skarżąca) karę pieniężną w wysokości 72 000,00 zł za urządzanie gier na 6 automatach: HOT Spot nr [...], Hot SPOT nr [...], HOT Spot nr [...], Kajot nr [...] i Kajot nr [...], Gaminator nr [...] w lokalu pn. "[...]" w R. przy ul. [...], tj. poza kasynem gry. W uzasadnieniu Dyrektor wskazał, że przeprowadzone w trakcie kontroli oględziny oraz eksperyment w postaci gier na spornych automatach wykazały, że są to urządzenia elektroniczne do gier, które oferują wygrane rzeczowe w postaci możliwości przedłużenia gry bez konieczności wpłaty stawki za udział w grze, gry na nich urządzane mają charakter losowy i organizowane są w celach komercyjnych. W tych okolicznościach, w ocenie organu urządzane gry wyczerpują znamiona gry na automatach w rozumieniu art. 2 ust. 3-4 u.g.h. Ponadto na urządzeniach można rozegrać grę "American Poker II", grę karcianą zdefiniowaną jako gra losowa. Ustalono, że nieposiadające rejestracji automaty są własnością Spółki, która urządza gry hazardowe w lokalu niebędącym kasynem gry oraz nie posiada koncesji na prowadzenie kasyna gry. Obecny w trakcie kontroli pełnomocnik Spółki nie kwestionował prowadzenia działalności w kontrolowanym lokalu. Organ odwoławczy za chybiony uznał zarzut naruszenia wskazanych w odwołaniu przepisów ustawy o grach hazardowych i stwierdził, że art. 89 u.g.h. nie stanowi przepisu technicznego w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.Urz.UE L 204, s. 37; dalej cyt. jako: dyrektywa 98/34/WE) zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r. (Dz.Urz.UE L 363, s. 81) i mógł stanowić podstawę wymierzenia Spółce kary pieniężnej za naruszenie przepisów u.g.h. W ocenie organu odwoławczego prawidłowo zebrany i oceniony materiał dowodowy w sprawie uzasadniał nałożenie na Spółkę kary w wysokości 72 000 zł. Nie zgadzając się z powyższym orzeczeniem Spółka wniosła skargę, w której domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, a także zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie. WSA w Gliwicach oddalił skargę Spółki, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecny tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej cyt. jako: p.p.s.a.). Sąd za prawidłowe uznał ustalenia dokonane w zaskarżonej decyzji i przyjął je za podstawę rozstrzygnięcia. W ocenie sądu, zebrany w toku postępowania materiał dowodowy m.in. w postaci oględzin i eksperymentu potwierdził jednoznacznie losowy oraz komercyjny charakter gier urządzanych na spornych automatach. Ustalenia, że to Spółka jest urządzającym gry nie kwestionowano w sprawie. Trafnie zatem organy obu instancji przyjęły, że Spółka urządzała gry hazardowe w rozumieniu ustawy o grach hazardowych na automatach poza kasynem gry i prawidłowo nałożyły na skarżącą karę na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. w wysokości przewidzianej w art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h., tj. 12 000 zł od każdego automatu. WSA nie zgodził się z zarzutami, że powołane w skardze przepisy nie mogły stanowić podstawy materialnoprawnej zaskarżonej decyzji i wyjaśnił, że uchwałą z 16 maja 2016 r. o sygn. akt II GPS 1/16 Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie rozstrzygnął wątpliwości dotyczące stosowania ustawy o grach hazardowych i nakładania kar pieniężnych za urządzanie gier poza kasynem wskazując, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny – w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE – charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy. WSA w Gliwicach stwierdził, że stanowiskiem wyrażonym w cyt. uchwale jest związany mocą art. 269 § 1 p.p.s.a. W ocenie sądu, wbrew podniesionym zarzutom, organy nie naruszyły przy interpretacji prawa krajowego Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE C z 2007 r. nr 303 poz.1; dalej cyt. jako: Karta Praw Podstawowych), a w szczególności prawa własności, wolności prowadzenia działalności gospodarczej, wolności wyboru zawodu i prawa podejmowania pracy. WSA w Gliwicach podzielił stanowisko organu, że skarżąca urządzała gry hazardowe w rozumieniu ustawy o grach hazardowych na automatach poza kasynem gry i podlegała z tego tytułu sankcji określonej w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Nie ma również wątpliwości, że zastosowany przepis nie ma charakteru technicznego, nie wymagał notyfikacji i powinien być stosowany. W skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia Spółka domagała się rozpoznania sprawy na rozprawie, uchylenia w całości zaskarżonego wyroku oraz umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, a także zasądzenia kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 15-17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez uznanie, że przepisy art. 6 i art. 14 ust. 1 u.g.h. są przepisami, które nie godzą w wolność wyboru zawodu i podejmowania pracy, wolność prowadzenia działalności gospodarczej oraz prawo własności, a nadto przez uznanie, że spełniają test proporcjonalności stosowany dla ograniczeń tych praw; 2. art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 14 ust. 1 u.g.h. w zw. z art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Polski do Unii Europejskiej w zw. z art. 1 pkt 11 i art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE oraz w zw. z 4 ust. 3 TUE i art. 288 TFUE przez przyjęcie, że nawet jeśli art. 14 ust. 1 u.g.h. jest przepisem technicznym w rozumieniu powołanej dyrektywy, brak jest podstaw do odmowy zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów. W piśmie procesowym zatytułowanym "odpowiedź na skargę kasacyjną" pełnomocnik Dyrektora wniósł o jej oddalenie, a także zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. W świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać prócz innych wymogów, m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. np. postanowienie NSA z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP z 2005 r., nr 3, poz. 36 oraz wyroki NSA: z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10; z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 22/18; te i kolejne cytowane wyroki dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Przytoczenie powyższych argumentów natury ogólnej było konieczne wobec dostrzeżonych wad skargi kasacyjnej, tak w zakresie sformułowania zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Odnosząc powyższe do treści sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślić trzeba, że nie zawiera ona jakichkolwiek wskazań w zakresie naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie wykazano w skardze kasacyjnej, na czym polegał błąd w przeprowadzonej przez sąd pierwszej instancji ocenie zgodności z prawem wydanej decyzji. Co więcej skarżąca kasacyjnie zupełnie pomija argumentację sądu odnoszącą się do zarzutów podniesionych w skardze. Tym samym nie dokonuje jakiejkolwiek polemiki z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku. Pomimo wskazanych wad konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie odrzucił tej skargi, gdyż możliwe było dokonanie częściowej rekonstrukcji treści zarzutów na podstawie skonfrontowania ich z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1). Wskazane powyżej wady konstrukcyjne skargi kasacyjnej ograniczyły jednak zakres kontroli przeprowadzonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie. Po skonfrontowaniu treści podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów z treścią jej uzasadnienia, NSA uznał, że ustalenia stanu faktycznego nie są w niej kwestionowane, natomiast zmierza ona do podważenia zgodności z prawem wyroku sądu pierwszej instancji z tego powodu, że zdaniem skarżącej kasacyjnie sąd nieprawidłowo ocenił, że przeprowadzona w tej sprawie przez organy administracyjne wykładnia i zastosowanie prawa materialnego były zgodne z prawem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuzasadniony jest podniesiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 15-17 Karty Praw Podstawowych UE poprzez uznanie, że przepisy art. 6 i art. 14 ust. 1 u.g.h. są przepisami, które nie godzą w wolność wyboru zawodu i podejmowania pracy, wolność prowadzenia działalności gospodarczej oraz prawo własności, a nadto poprzez uznanie, iż spełniają test proporcjonalności stosowany dla ograniczeń tych praw. Podnosząc ten zarzut skarżąca nie zakwestionowała skutecznie argumentacji sądu pierwszej instancji. Podkreślić należy, że stan faktyczny niniejszej sprawy nie pozwala na jej analizę pod kątem naruszenia art. 15 Karty Praw Podstawowych, gdyż dotyczy on prawa wyboru zawodu i wykonywania pracy, co oznacza, że beneficjentami przyznanych przez ten przepis praw są osoby fizyczne, które wybierają zawód i go wykonują. Do kręgu takich podmiotów z zasady nie może należeć osoba prawna, która zawodu nie posiada (tak też wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., sygn. II GSK 2170/17). Odnośnie do dwóch pozostałych wolności przewidzianych w art. 16 Karty (wolność prowadzenia działalności gospodarczej) oraz w art. 17 Karty (prawo do własności) należy zgodzić się z sądem pierwszej instancji, że Karta stanowi zbiór praw mających na celu zagwarantowanie poszanowania godności ludzkiej, wolności, równości i solidarności i wykładnia jej przepisów winna uwzględniać ten cel. Przy czym prawa i wolności gwarantowane Kartą nie mają charakteru absolutnego. Należy przyznać prymat prawom gwarantującym wolności nadrzędne, takie jak: godność, prawo do życia, prawo do poszanowania swej integralności fizycznej i psychicznej, ochrona zdrowia czy prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego, nad prawami ekonomicznymi. Wskazuje na to Preambuła, stanowiąca, że Unia jest zbudowana na niepodzielnych, powszechnych wartościach godności ludzkiej, wolności, równości i solidarności; opiera się na zasadach demokracji i państwa prawnego. Poprzez ustanowienie obywatelstwa Unii oraz stworzenie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości stawia jednostkę w centrum swych działań, która kładzie nacisk na prawa osobiste, ale także kolejność, w jakiej dane wolności są uregulowane w Karcie Praw Podstawowych UE. Ponadto, jak prawidłowo wskazał sąd pierwszej instancji, sama Karta przewiduje możliwość nakładania ograniczeń w odniesieniu do wolności prowadzenia działalności gospodarczej i prawa własności, stwierdzając, że istnieje "wolność prowadzenia działalności gospodarczej", ale "zgodnie z prawem wspólnotowym oraz ustawodawstwami i praktykami krajowymi", a także, że "korzystanie z własności może podlegać regulacji ustawowej, jeśli jest to konieczne ze względu na interes ogólny", a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Sektor gier losowych niesie ryzyko uzależnienia osób grających od hazardu, a jego monitorowanie i ograniczanie dostępności gier hazardowych, a co za tym idzie, minimalizacja jego wpływu na społeczeństwo jest celem uznanym przez Trybunał Sprawiedliwości UE. Tak więc ustawodawstwo krajowe, które nie zakazuje całkowicie organizowania gier hazardowych, a jedynie zawiera regulacje mające na celu zmniejszenie dostępności do hazardu i zwiększenie kontroli nad branżą hazardową, nie może być uznane na naruszające prawa i wolności człowieka przewidziane w Karcie Praw Podstawowych (por. np. wyroki NSA: z 29 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 3167/17, z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 5080/16). Tym samym nie ma podstaw do uznania, że sąd pierwszej instancji, stosując przepisy ustawy o grach hazardowych, naruszył art. 15-17 Karty Praw Podstawowych. Nieusprawiedliwiony jest również podniesiony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut dotyczący technicznego charakteru i braku notyfikacji wskazanych przepisów ustawy o grach hazardowych. Problem relacji pomiędzy art. 14 ust. 1 u.g.h. i art. 89 ust. 1 pkt 2 tej ustawy został rozstrzygnięty uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętą w składzie siedmiu sędziów w dniu 16 maja 2016 r. o sygn. akt II GPS 1/16 (opubl. ONSAiWSA z 2016 r., Nr 5, poz. 73), nie tylko prawidłowo cytowaną przez sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, ale także przez sąd prawidłowo odczytaną, tak co do treści uchwały i płynących z niej konsekwencji prawnych, jak też co do jej mocy wiążącej na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. Nie powielając treści powyższej uchwały, NSA stwierdza, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE oraz stanowi samodzielną podstawę prawną do wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry, niezależnie od jego ewentualnych związków z uznanym za "techniczny" art. 14 ust. 1 u.g.h., co Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał już w swym orzecznictwie, ukształtowanym jednolicie po podjęciu powyższej uchwały (por. np. wyroki NSA: z 5 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 2730/17; z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 3862/17; z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 3013/17; z 29 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 3167/17). Końcowo wskazać należy, że niezrozumiałe jest żądanie skarżącej kasacyjnie w zakresie uchylenia zaskarżonego wyroku i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, ponieważ takie rozstrzygnięcie oznaczałoby uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania sądowego, a więc w obrocie prawnym pozostałyby decyzje organów celnych o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzeczono, gdyż występujący w imieniu Dyrektora IAS profesjonalny pełnomocnik wprawdzie wniósł 30 października 2017 r. (data nadania na kopercie k. 88 akt sądowych) pismo procesowe zatytułowane "odpowiedź na skargę kasacyjną", ale uczynił to z uchybieniem przewidzianego w art. 179 p.p.s.a. terminu, który w związku z doręczeniem organowi odpisu skargi kasacyjnej w dniu 13 października 2017 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru k. 81), upłynął w dniu 27 października 2017 r.