I OSK 171/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant: sekretarz sądowy Justyna Łaskawska po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S.A. w upadłości układowej z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 253/17 w sprawie ze skargi T. S.A. w upadłości układowej z siedzibą w P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. I OSK 171/18 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. SA w upadłości układowej z siedzibą w P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Od ww. wyroku skargę kasacyjną wniosła T. SA w upadłości układowej z siedzibą w P. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1) prawa materialnego polegającego na: a) błędnej wykładni art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonywania podziału nieruchomości (Dz.U. z 2000 r. Nr 6, poz. 70 ze zm.), prowadzącej ostatecznie do przyjęcia, że wydzielenie dróg publicznych było niezgodne z planem miejscowym; b) błędnej wykładni art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w brzmieniu z daty dokonania podziału nieruchomości, prowadzącej ostatecznie do przyjęcia, że odmowa ustalenia odszkodowania za nieruchomości drogowe, które na mocy tego przepisu przeszły na własność gminy, była uzasadniona; c) błędnej wykładni części A5 pkt 4.1 załącznika tekstowego do Uchwały nr X/58/II/94 Rady Miejskiej Poznania z dnia 6 grudnia 1994 r., prowadzącej do przyjęcia, że pod rządami przyjętego planu miejscowego nie mogło dojść do powstania publicznych dróg klasy lokalnej i dojazdowej, skoro plan ten wprost nie określał ich sieci; 2) przepisów postępowania polegającego na: a) niewłaściwym zastosowaniu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, której podstawy były uzasadnione, co miało ten istotny wpływ na rozstrzygnięcie, że skutkowało oddaleniem skargi miast jej uwzględnieniem; b) uchybieniu obowiązkom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi i niewyjaśnienie, dlaczego część zarzutów została uznana za niezasługujące na uwzględnienie, co skutkuje niemożnością weryfikacji stanowiska Sądu I instancji i jako takie ma wpływ na wynik postępowania. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i w trybie art. 188 p.p.s.a. uwzględnienie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji wydanej w I instancji, albowiem okoliczności sprawy, pomimo ich złożoności, są dostatecznie wyjaśnione, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Stan faktyczny w niniejszej sprawie przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. w P. zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Powstałe w wyniku tego podziału działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] zostały przeznaczone pod wewnętrzne drogi osiedlowe. Decyzją z dnia [...] marca 2000 r. Prezydent Miasta P. odmówił ustalenia na rzecz T. Sp. z o.o. z siedzibą w P. odszkodowania za działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], a Wojewoda W., decyzją z dnia [...] maja 2000 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 16 października 2001 r., II SA/Po 1683/00, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu oddalił skargę T. Sp. z o. o. w P. na ww. decyzję w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] października 2010 r., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2010 r. odmawiającą, na wniosek T. SA, stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody W. z dnia [...] maja 2000 r. oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] marca 2000 r. Wyrokiem z dnia 10 listopada 2011 r., I SA/Wa 2346/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. SA na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 17 lipca 2013 r., I OSK 451/12, oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2011 r. Pismem z [...] listopada 2014 r. T. SA wystąpiła do Ministra Infrastruktury i Rozwoju z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Strona podstawę wznowienia wywodziła z decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. z dnia [...] października 2014 r., stwierdzającej nieważność decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. z [...] listopada 1999 r. w części dotyczącej punktu 5 i 6 uzasadnienia. Minister Infrastruktury i Budownictwa, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r., a decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. Istotą niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie, czy okoliczność stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z 1999 r. w części dotyczącej pkt 5 i 6 uzasadnienia oznacza, że zaistniały przesłanki do ustalenia na rzecz T. SA odszkodowania za działki wyodrębnione w wyniku podziału działki nr [...] przeznaczone pod komunikację na terenie planowanego wówczas (istniejącego już) osiedla mieszkaniowego. Powołanie się bowiem na podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję) oznacza konieczność rozważenia, czy to nowa ujawniona okoliczność wpłynęła bezpośrednio na treść rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia odszkodowania. Uzasadnienie decyzji podziałowej z 1999 r. w pkt 5 i 6 nadawało nowo wydzielonym działkom przeznaczonym pod komunikację status dróg wewnętrznych. Jednakże decyzją nadzorczą nie został wyeliminowany z obrotu prawnego zatwierdzony decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. podział nieruchomości. Jako wadę kwalifikowaną uzasadniającą stwierdzenie nieważności pkt 5 i 6 uzasadnienia decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. było to, że działając bez podstawy prawnej organ właściwy wyłącznie do zatwierdzenia projektu podziału przesądził o statusie wydzielonych w wyniku podziału działek drogowych. Rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. odnosiło się jedynie do tej części uzasadnienia, w którym organ, mimo braku do tego podstaw, uznał wydzielone pod ulice działki za wewnętrzne drogi osiedlowe. Zatem uznanie wadliwości tej części uzasadnienia nie zostało umotywowane tym, że taka kwalifikacja wydzielonych pod ulice działek była błędna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle nie odniosło się w decyzji nadzorczej do tej kwestii, wykraczała ona bowiem zarówno poza ramy postępowania nadzorczego, jak i poza właściwość organu nadzoru. Nie można zatem, powołując się na decyzję nadzorczą z 2014 r., stawiać tezy, że wydzielone w 1999 r. pod komunikację działki miały bądź nie miały statusu dróg wewnętrznych czy publicznych. Kwestia ta w ogóle nie była przedmiotem rozważań organu nadzoru – bo być nie mogła. Strona domagała się wznowienia postępowania zakończonego decyzjami z 2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania, a nie postępowania zakończonego decyzją zatwierdzającą projekt podziału. W decyzjach z dnia [...] marca 2000 r. i z dnia [...] maja 2000 r. organy obydwu instancji odmówiły ustalenia odszkodowania, bowiem wydzielone pod komunikację działki nie przeszły na własność gminy z uwagi na brak ich publicznego statusu, co było przyczyną nieziszczenia się przesłanki z ówcześnie (w 1999 r.) obowiązującego art. 98 ust. 1 zd. 1 u.g.n. Podstawą takich rozstrzygnięć organów nie była okoliczność uznania w decyzji podziałowej z dnia [...] listopada 1999 r. wydzielonych pod komunikację działek za wewnętrzne drogi osiedlowe, lecz dokonana przez nie wykładnia przepisów u.g.n. i planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Nr X/58/II/94 Rady Miejskiej Poznania z dnia 6 grudnia 1994 r. Decyzje organów obydwu instancji – z dnia [...] marca 2000 r. i z dnia [...] maja 2000 r. – skontrolowane zostały przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w prawomocnym wyroku z dnia 16 października 2001 r. uznał je za legalne. W uzasadnieniu wyroku NSA dokonał wykładni przepisów art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. i wprost stwierdził, że "ponieważ nie jest w sprawie kwestionowane, że na objętej podziałem działce w planie miejscowym nie przewidziano dróg o jakich mowa w przepisie art.10 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 ze zm.), to wyodrębnienie przy podziale dróg dla obsługi nowo utworzonych działek nie może prowadzić do ich przejścia z mocy prawa na własność gminy na podstawie art. 98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Chcąc takie działki przejąć na własność gmina będzie musiała je wykupić lub skorzystać z instytucji wywłaszczenia i to dopiero wtedy, gdy zajdzie taka potrzeba (...). Skarżącemu przecież właśnie dlatego odmówiono odszkodowania, że po podziale pozostał nadal właścicielem działek, za które domaga się odszkodowania". Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 marca 1995 r., III ARN 7/96 (OSNAPiUS z 1995 r. nr 71, poz. 213), wskazał na ugruntowane w ówczesnym orzecznictwie stanowisko, że wydzielenie pasa gruntu z przeznaczeniem na ogólnie dostępną drogę może nastąpić wtedy, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa przebieg tej drogi. W obowiązującym w 1999 r. planie miejscowym przebieg takich dróg na spornym terenie nie był wyznaczony. Wobec powyższego zasadnie Sąd I instancji, w ślad za organami, uznał, że okoliczność wydania decyzji nadzorczej z dnia [...] października 2014 r., stwierdzającej nieważność decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. z [...] listopada 1999 r. w części dotyczącej punktu 5 i 6 uzasadnienia, nie mogła stanowić okoliczności uzasadniającej uchylenie decyzji z 2000 r. o odmowie ustalenia odszkodowania. Okolicznością istotną dla sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może być tylko taki fakt, który mógł mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, czyli mógł spowodować, że we wznowionym postępowaniu zapadłaby co do swej istoty decyzja odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Prawidłowo Sąd Wojewódzki przyjął, że w decyzjach odmawiających ustalenia odszkodowania organy uznały, że nie doszło do przejścia z mocy prawa na własność gminy prawa własności spornych działek, więc ustalenie odszkodowania za te działki byłoby bezzasadne. Decyzja podziałowa dotyczyła zgodności podziału z planem miejscowym, a nie skutków o charakterze prawnorzeczowym, które poddano ocenie w czasie postępowania odszkodowawczego. Potwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu w wyroku z 16 października 2001 r., II SA/Po 1683/00, podkreślając, że decyzja odmowna o odszkodowaniu była podyktowana tym, że skarżący po podziale działek pozostał nadal ich właścicielem, a mimo tego domagał się za te działki odszkodowania. Zatem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w P. z [...] października 2014 r. nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. Za niezrozumiałe z kolei uznać należy zarzuty błędnej wykładni art. 93 ust. 1 u.g.n. oraz części A5 pkt 4.1 załącznika tekstowego do Uchwały nr X/58/II/94 Rady Miejskiej Poznania z dnia 6 grudnia 1994 r. Sąd Wojewódzki nie dokonywał wykładni tych przepisów, nie stwierdził też, że dokonany w 1999 r. podział był niezgodny z planem miejscowym. Wykraczałoby to zresztą poza granice sprawy sądowoadministracyjnej. Podział nieruchomości zachował swoją moc, a zatem obowiązuje domniemanie, że był zgodny z planem, a jedynie brak wyznaczenia przebiegu dróg w tym planie spowodował, że własność działek wydzielonych pod drogi nie przeszła na gminę. W obecnym postępowaniu wszelkie argumenty odnoszące się do takiej wykładni ówczesnych przepisów nie mogą być zresztą podnoszone, bowiem obowiązuje w tym zakresie ocena prawna zaprezentowana w prawomocnym wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 16 października 2001 r., II SA/Po 1683/00. Tym samym również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., z uwagi na legalne oddalenie skargi, nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu. Także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest nieuzasadniony. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (wyrok NSA z dnia 18 lipca 2019 r., I OSK 2557/17). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia te wymagania. Zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 141 § 4 p.p.s.a., a przedstawiona argumentacja, poprzedzona przedstawieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy, pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. W wyroku z dnia 9 lipca 2019 r,. II GSK 2208/17, NSA podkreślił, że uzasadnienie powinno być zwięzłe i syntetyczne, przedstawione w sposób komunikatywny, co oznacza, że ma wskazywać przedmiot rozpoznawanej sprawy i wyjaśniać przyjęte rozstrzygnięcie, które zawsze będzie wiązało się z zarzutami skargi, ale to nie oznacza, że ma być polem analizy szczegółowej każdego zarzutu ujmowanego oddzielnie, nawet wówczas, gdy nie ma on znaczenia dla rozpoznawanej sprawy. Skarżąca spółka powoływała się wprawdzie na naruszenie przez organ odwoławczy art. 10 § 1 k.p.a., jednak w uzasadnieniu skargi nie wskazała wiarygodnie, w jaki sposób owo zarzucane naruszenie wpłynęło na wynik spraw - a tylko wówczas taki zarzut mógłby być skuteczny. Już zresztą w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, wskazując na fakt doręczenia stronie zawiadomienia o toczącym się postępowaniu odwoławczym oraz na określone w k.p.a. terminy zakończenia sprawy, odniósł się do zarzutów skarżącej spółki w tym zakresie, a Sąd I instancji uznał te wyjaśnienia za wystarczające. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.