II SA/Sz 483/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi C. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) oraz art. 99 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 627), po rozpatrzeniu odwołania C. Ś., utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...] orzekającą o skierowaniu ww. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w zakresie kategorii B prawa jazdy. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] r. do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek Komendanta Komendy Powiatowej Policji o skierowanie kierującego pojazdem C. Ś. na egzamin sprawdzający kwalifikację. Komendant wskazał, że ww. w dniu [...] r. podczas kierowania samochodem osobowym na skrzyżowaniu ul. [...] rozpoczął wykonywanie manewru wyprzedzania jadącego przez nim pojazdu, pomimo sygnalizowania przez kierującego tym pojazdem zamiaru wykonania skrętu w lewo. W trakcie kontroli C. Ś. oświadczył, że stosuje się tylko do znaków drogowych, inne przepisy go nie interesują i nie będzie się do nich stosował. Według Komendanta opisane w notatce złączonej do wniosku zachowanie kierującego budzi rzeczywiste zastrzeżenia co do jego kwalifikacji. Po wszczęciu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta uwzględniając wniosek Komendanta Powiatowego Policji , na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 129 ust. 2 pkt 13a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, orzekł o skierowaniu C. Ś. na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii B prawa jazdy. Od powyższej decyzji odwołał się C. Ś. podnosząc, iż w dniu [...] r., ok. godz. [...] na ulicy N. przed skrzyżowaniem z ulicą S. w kierunku P. poruszał się za oznakowanym radiowozem policyjnym, który nie sygnalizował skrętu w lewo. Odwołujący rozpoczął wykonywanie manewru wyprzedzania w bezpiecznej odległości od skrzyżowania, a znaki poziome przerywane na drodze były w fatalnym stanie i nie wskazywały, że zbliża się do skrzyżowania. Za jedyne swoje przewinienie uznał "niezauważenie znaku D-4b", który jest słabo widoczny. Podkreślił też, że przepisy ruchu drogowego są dla wszystkich kierujących pojazdami, a barierą w udowodnieniu swoich racji jest brak świadków zdarzenia, jak też zamontowanej w samochodzie kamery. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu wymienionej na wstępie decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, po przytoczeniu treści art. 99 ustawy o kierujących pojazdami wskazało, że podstawą wystąpienia z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji może być zarówno wielokrotne naruszenie przez kierującego przepisów ruchu drogowego jak i jednorazowy incydent wskazujący na brak znajomości ze strony kierowcy podstawowych zasad obowiązujących w ruchu drogowym, ujawniającej się w samym zachowaniu się kierowcy w ruchu drogowym. Organ odwoławczy za niebudzące wątpliwości uznał spowodowanie przez C. Ś. zagrożenia w ruchu drogowym, jako dowiedzione prawomocnym wyrokiem nakazowym Sądu Rejonowego z dnia [...] r. sygn. akt [...] uznającym C. Ś. za winnego popełnienie wykroczenia z art. [...] k. w. Stąd też nie mogły znaleźć uznania zarzuty odwołania dotyczące braku zawinienia skarżącego w spowodowaniu zagrożenia w ruchu drogowym, w szczególności w koniecznym nagłym hamowaniu przez kierującego pojazdem policyjnym, celem uniknięcia zderzenia pojazdów. W takiej sytuacji, w ocenie Kolegium do jego wyłącznej kompetencji należała ocena, czy zakwestionowanie umiejętności praktycznych kierowcy i jego wiedzy teoretycznej w zakresie ruchu drogowego na podstawie zachowania się kierowcy w konkretnym zdarzeniu drogowym znajduje uzasadnienie. Z opisu zachowania się C. Ś., podczas kontroli przeprowadzonej w związku z opisanym wykroczeniem, zawartego w notatce urzędowej z dnia 14 czerwca 2016 r. wynika, iż odwołujący, jak stwierdził, stosuje się tylko do znaków drogowych, inne przepisy ruchu drogowego go nie interesują i nie zamierza się do nich stosować. Nie miał świadomości, że wyprzedzenie innego uczestnika ruchu, który sygnalizuje zamiar skrętu w lewo może się odbywać tylko z prawej strony. W ocenie Kolegium powyższe okoliczności czynią zasadnym skierowanie C. Ś. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w obliczu braku wiedzy kierowcy o podstawowych zasadach ruchu drogowego, co skutkowało ich naruszeniem w stopniu zagrażającym innym uczestnikom ruchu drogowego, przy lekceważącym - jak wynika z powołanej notatki urzędowej - stosunku skarżącego do powinności i potrzeby znajomości tych reguł, a w szczególności eksponowanego przez wnioskodawcę nagannego stosunku kierowcy do zasad bezpiecznego uczestniczenia w ruchu drogowym. W pozostawaniu bezpiecznym uczestnikiem ruchu drogowego nie jest wystarczające długoletnie doświadczenie w kierowaniu pojazdem mechanicznym i permanentne uczestniczenie w ruchu drogowym, jakkolwiek jest to aspekt wielce istotny, tak musi współtowarzyszyć znajomości przepisów ruchu drogowego. Powoływanie się zatem odwołującego na długoletnie praktyczne doświadczenie w roli kierowcy nie może stanowić uzasadnionej podstawy odstąpienia od skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie teoretycznych podstaw pozostawania bezpiecznym kierowcą. Dalej organ mając na uwadze, iż wniosek organu kontroli ruchu drogowego, nie ogranicza uprawnień starosty do kontroli spełnienia ustawowych przesłanek skierowania i czynienia w tym kierunku stosownych ustaleń, przyjął, że stan faktyczny sprawy i potwierdzające ustalenia w tym zakresie dowody przemawiają za uznaniem istnienia uzasadnionych zastrzeżeń co do kwalifikacji kierowcy. C. Ś. zaskarżył powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze wyjaśnił, że w dniu [...] r. wracając z przychodni stoczniowej (gdzie leczy się na[...] ) przed nim na ulicy N. w kierunku P. poruszał się radiowóz, który nie sygnalizował żadnego manewru skrętu. Znaki poziome nie wskazywały, że skarżący zbliża się do skrzyżowania z ul. S. oznakowanego znakiem "D-46" (znak niewidoczny), w związku z czym rozpoczął wyprzedzanie w bezpiecznej odległości do tego pojazdu. Według twierdzeń policjantów doprowadziło to do konieczności gwałtownego hamowania radiowozem w celu uniknięcia zderzenia, ale wątpliwości skarżącego budzi to dlaczego, pomimo tego pozwolono mu odjechać, a interwencję podjęto dopiero ok 5 km od miejsca zdarzenia (tj. na ul. B. ). Nadto wyjaśnił, że sama interwencja, podczas której egzaminowano jego znajomość przepisów ruchu drogowego, spowodowała u niego "podniesienie ciśnienia" w związku z tym nie wiedział co mówi i poprosił o jej zakończenie. Podkreślił również, że za zdarzenie został już ukarany mandatem [...] zł oraz [...] W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 29 czerwca 2017 r. skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej jej decyzji oświadczył, że "często jeździ tą drogą. Przed tym skrzyżowaniem jest linia przerywana co wskazuje na to, że jest dopuszczalny manewr wyprzedzenia. Policja po tym manewrze nie próbowała mnie zatrzymać i nie goniła mnie też. Nie widziałem czy radiowóz skręcił w ul.[...], ale też nie jechał za mną. Na ul. [...] , która jest główną ulicą w P. zostałem zatrzymany przez radiowóz, który zasygnalizował tzw. "Kogutem" żebym się zatrzymał i zjechałem na pobocze i zaczęły się formalności. Skrzyżowanie jest oznakowane znakiem informacyjnym którego ja nie zauważyłem. Okazałem do kontroli cały samochód sprawdzano cały samochód, bagażniki podnosiłem też maskę. Jeden z funkcjonariuszy kiedy zatrzymałem się do kontroli nazwał mnie przestępcą drogowym i jeden z tych policjantów drugiemu polecił mnie przepytać z zasad ruchu drogowego". Nadto skarżący wskazał, że nie żąda zwrotu kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. – decyzji organu pierwszej instancji pod kątem powyższego kryterium wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji orzekającą o skierowaniu skarżącego na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii B prawa jazdy. Jako podstawę materialnoprawną wydania tych decyzji wskazano na przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 627). Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich kwalifikacji. Decyzje w tym przedmiocie starosta wydaje z urzędu lub na wniosek organu kontroli ruchu drogowego lub dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego (art. 99 ust. 2 ww. ustawy). Natomiast w myśl art. 129 ust. 2 pkt 13a ustawy Prawo o ruchu drogowym policjant, w związku z wykonywaniem czynności tj. czuwanie nad bezpieczeństwem i porządkiem ruchu na drogach, kierowanie ruchem i jego kontrolowanie, jest uprawniony do występowania do starosty z wnioskiem o skierowanie kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na egzamin sprawdzający kwalifikacje, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do kwalifikacji tej osoby. W świetle powyższych przepisów nie budzi żadnych wątpliwości, że komendant jednostki policji jest uprawniony do złożenia wniosku o skierowanie kierującego pojazdem na egzamin sprawdzający kwalifikacje, a jedyną przesłanką wydania w tej mierze decyzji przez właściwy organ administracji publicznej jest istnienie uzasadnionych zastrzeżeń co do kwalifikacji danego kierowcy. Skierowanie na powtórny egzamin jest instytucją nadzwyczajną i stosowaną wyjątkowo, zaś pojęcie "uzasadnione zastrzeżenia" - to wątpliwości powzięte z wiarygodnego źródła i nasuwające duże wątpliwości do kierowania pojazdami (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 716/16, LEX nr 2158553). W doktrynie wskazuje się, że istotę powyższego rozwiązania stanowi zaistnienie takich okoliczności czynu, z których będzie wynikało, że dana osoba nie ma umiejętności lub wiadomości potwierdzonych dokumentem uprawniającym do kierowania pojazdami - a więc dających podstawę do tych "uzasadnionych zastrzeżeń". Wniosek o sprawdzenie kwalifikacji w tym przypadku musi być oparty na konkretnych okolicznościach, a więc ujawnionych bądź zaobserwowanych przez policjanta brakach w kwalifikacjach co do znajomości przepisów czy też umiejętności kierowania pojazdem. Z kolei starosta po wpłynięciu wniosku powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne i od jego wyniku będzie zależeć ostateczna ocena, czy zgłoszone zastrzeżenia są na tyle istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, by wydać decyzję o skierowaniu na egzamin sprawdzający kwalifikacje (por. W. Kotowski. Komentarza do art. 99 ustawy o kierujących pojazdami, dostępny w lex). Niewątpliwie, zgodzić należy się z Kolegium, że wniosek organu kontroli ruchu drogowego uruchamia procedurę w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, zaś jego podstawą może być nawet jednorazowy incydent wykazujący na brak znajomości ze strony kierowcy podstawowych zasad obowiązujących w ruchu drogowym. Jednakże podkreślenia wymaga, że organ administracji publicznej nie może kierować się automatyzmem i nakładać obowiązku na obywatela, tylko z tego względu, że w ocenie podmiotu zgłaszającego, istnieją zastrzeżenia co do kwalifikacji kierowcy. Obowiązkiem bowiem organu jest dokonanie rzetelnej i wnikliwej analizy okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach prawa przesłanki, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem w ocenie Sądu obowiązkom tym organy obu instancji nie sprostały. W przedmiotowej sprawie decyzja o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego została wydana na wniosek Komendanta Powiatowego Policji, do którego to wniosku załączono notatkę urzędową sporządzoną przez funkcjonariusza pełniącego służbę, podczas której to zatrzymano do kontroli samochód kierowany przez skarżącego. Jak wynika z akt sprawy, organy obu instancji uznały, że opisane we wniosku jak i notatce urzędowej zachowanie C. Ś. w trakcie zdarzenia drogowego jak i przeprowadzonej przez funkcjonariuszy policji kontroli w związku z tym zdarzeniem (wykroczeniem) drogowym, stanowi o istnieniu uzasadnionych zastrzeżeń co do kwalifikacji skarżącego jako kierowcy. Z takim stanowiskiem nie sposób się jednak zgodzić. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że w świetle wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...] r. sygn. akt [...] nie budzi żadnych wątpliwości trafność ustalenia Kolegium, co do tego, że w dniu [...] r. skarżący nie zachował należytej ostrożności gdyż wyprzedzając oznakowany radiowóz, który wykonywał manewr skrętu w lewo zmusił kierującego do gwałtownego hamowania w celu uniknięcia zdarzenia, czym spowodował zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, wypełniając tym samym znamiona wykroczenia z art. 86 § 1 kw. Jednakże sam ten fakt, nie przesądza bezpośrednio o istnieniu wobec skarżącego uzasadnionych zastrzeżeń w zakresie jego kwalifikacji do kierowania pojazdami. Zachowanie kierowcy, jako uczestnika ruchu drogowego, spowodowane może być różnego rodzaju okolicznościami, stąd potwierdzenie wyrokiem sądu powszechnego popełnienia wykroczenia nie oznacza jeszcze, że dana osoba nie ma stosownych umiejętności praktycznych czy znajomości obowiązujących zasad ruchu drogowego w stopniu uzasadniającym skierowanie na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami. Przy czym Kolegium w żaden sposób nie wykazało, aby to brak wiedzy u skarżącego o podstawowych zasadach ruchu drogowego, skutkował ich naruszeniem w stopniu zagrażającym innym uczestnikom ruchu drogowego. Co istotne skarżący będąc uznany za winnego zarzucanego mu wykroczenia został ukarany przez sąd rejonowy karą grzywny w wysokości 500 zł oraz zastosowanym wobec niego środkiem karnym w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznym w ruchu drogowym na 6 miesięcy, ale do akt nie załączono uzasadnienia wskazanego wyroku. Zdaniem Sądu, również opis zawarty w notatce urzędowej dotyczący zachowania się skarżącego podczas kontroli policji nie uzasadnia w wystarczający sposób skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. W orzecznictwie podnosi się, że notatka służbowa może jedynie ukierunkować organ, co do zakresu postępowania dowodowego i środków dowodowych. Dysponując tą notatką, która została sporządzona przed wszczęciem postępowania administracyjnego, organ zobowiązany był przeprowadzić dalsze czynności dowodowe wedle reguł przewidzianych przez Kodeks postępowania administracyjnego. Zadaniem organu administracyjnego jest takie zebranie w sprawie materiału dowodowego, by uzasadnić spełnienie szczególnych wymogów będących podstawą materialną decyzji. Skutki zaniedbań w zakresie zgromadzenia i oceny materiału dowodowego nie mogą obciążać kierowców (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 23/16, wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 912/16, dostępne w Internecie). Na gruncie przedmiotowej sprawy wskazać należy, że organy I instancji jak i II instancji nie podjęły żadnych czynności dowodowych zmierzających do wyjaśnienia istoty sprawy i zweryfikowania informacji jak i zastrzeżeń zgłoszonych przez Komendanta Powiatowego Policji. Poza tym organy obu instancji nie rozważyły wszystkich okoliczności mających znaczenie dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Dodatkowo zauważyć należy, że organ I instancji tylko lakonicznie uzasadnił swoją decyzję, a z kolei organ II instancji nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania. W szczególności organy dokonując analizy wniosku pominęły okoliczność, że do wykroczenia drogowego doszło w okolicach skrzyżowania ul.[...] , zaś funkcjonariusze policji przeprowadzili kontrolę pojazdu dopiero na ul. [...] Na powyższy fakt skarżący zwrócił uwagę w odwołaniu od decyzji organu I instancji podnosząc, że interwencję podjęto po 5 km od miejsca zdarzenia, jednakże Kolegium w żaden sposób nie odniosło się do powyższej kwestii, jak i nie wyjaśniło dlaczego policjanci pomimo zaistniałego zdarzenia, będącego w ich ocenie zagrożeniem bezpieczeństwa w ruchu drogowym, pozwolili na dalszą kontynuację jazdy przez skarżącego. Nie bez znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy pozostaje także twierdzenie skarżącego, że jego zachowanie związane było ze szczególną sytuacją spowodowaną problemami zdrowotnymi. Jak wynika ze skargi skarżący leczy się[....] , jest po przeszczepie zastawki, a zgodnie z jego oświadczeniem, interwencja policji, w tym w szczególności przepytywanie przez funkcjonariuszy ze znajomości przepisów ruchu drogowego, w sytuacji jego stanu zdrowia spowodowało, że nie był świadomy tego co mówi. Zauważyć należy, że organy nie podjęły nawet próby uzyskania od skarżącego wyjaśnień co do przebiegu kontroli, jego stosunku do zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym jak i przyczyn zachowania się podczas zdarzenia drogowego jak i samej interwencji policji. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy nie wykazały, iż w stosunku do skarżącego zachodzi uzasadnione zastrzeżenie, co do posiadanych przez niego kwalifikacji kierowcy, czym naruszyły art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę rzeczą organu I instancji będzie zbadanie sprawy pod kątem spełnienia przesłanki wynikającej z art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami przy uwzględnieniu przedstawionej powyżej oceny prawnej oraz wyeliminowaniu stwierdzonych uchybień natury procesowej celem wydania w sprawie decyzji odpowiadającej prawu. W tym stanie rzeczy Sąd, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty