II OSK 1251/17

Dnia 5 lipca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. L. i M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 1224/16 w sprawie ze skargi E. L. i M. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Ogrodzieńcu z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. odniesieniu do tych ustaleń skarga kasacyjna nie y obiektu małej archoitekr-tury. ektów związanych z istniejącym budynkiem mieWyrokiem z dnia 23 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 1224/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu skargi E. L. i M. L. (dalej: "Skarżący") na uchwałę Rady Miejskiej w Ogrodzieńcu z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skargę oddalił. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: Rada Miejska w Ogrodzieńcu [...] w dniu [...] listopada 2005 r. podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] obejmującego min. sołectwo [...], stwierdzając zgodność z ustaleniami studium, przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r. Skarżący, po uprzednim wezwaniu Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa, wnieśli na powyższą uchwałę skargę w części, w jakiej ustala przeznaczenie działki nr [...] położonej na [...], obręb ewidencyjny nr [...] – [...], pod tereny turystyczno-rekreacyjne. Domagali się uchylenia § 11 ust. 5 w odniesieniu do wyżej wskazanej działki, zarzucając naruszenie prawa materialnego – art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm., dalej: "u.p.z.p."), poprzez nieuwzględnienie istniejącego zagospodarowania działki przy ustalaniu jej przeznaczenia w zaskarżonej uchwale, a tym samym ograniczenie wykorzystania działki zgodnie z poprzednim przeznaczeniem. Wskazali, że nabyli nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym w 2001 r. przede wszystkim dla celów mieszkaniowych, z możliwością dalszej zabudowy dla takich celów, budując np. garaż, budynek gospodarczy, obiekt małej architektury. Przeznaczenie terenu na cele rekreacyjno – turystyczne narusza ich interes prawny poprzez nadmierną ingerencję w prawo własności, przekraczając władztwo planistyczne. Według Skarżących możliwe jest połączenie funkcji usługowej oraz mieszkaniowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W poprzednio obowiązującym do [...] grudnia 2003 r. planie, działka nr [...] nie była wprost przeznaczona do zabudowy mieszkaniowej, a jedynie jako tereny zabudowy zagrodowej, ponadto skarżący negując przeznaczenie działki na cele turystyczno-rekreacyjne, uzyskali pozwolenie na budowę obiektu sportowego (decyzja Starosty Zawierciańskiego z dnia [...] października 2013 r.). Wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 529/14, WSA skargę oddalił, nie dopatrując się naruszenia prawa materialnego. Na skutek skargi kasacyjnej Skarżących, w której zarzucono naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 20 ust. 1 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 października 2016 r. sygn. akt II OSK 1/15, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Jako zasadny uznał zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że wystarczającym jest samo stwierdzenie w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o zgodności ze studium oraz, że przesądza to o legalności ustaleń planistycznych. W związku z tym, NSA w ponownym postępowaniu nakazał wyjaśnić, czy zapisy planu nie naruszają ustaleń studium, czy studium faktycznie zawiera zapisy uniemożliwiające na terenie działki Skarżących rozbudowę istniejących obiektów mieszkaniowych, czy też dobudowę garaży i obiektów gospodarczych związanych z budownictwem mieszkaniowym. Dopiero po ustaleniu zapisów studium badaniu powinna podlegać kwestia naruszenia władztwa planistycznego. Wobec tego ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej na tym etapie postępowania była przedwczesna. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalając ponownie skargę wskazał, że na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium uchwalone po dniu [...] stycznia 1995 r. zachowało moc. Na stronie 49 studium – Kierunki rozwoju – [...], zwarto opis przeznaczenia lasów i terenów zielonych do celów rekreacji i są to jedyne zapisy dotyczące kierunku rozwoju obszaru analizowanego. W związku z powyższym ustalenie dla objętego analizą obszaru funkcji usługowo – mieszkalnej byłoby sprzeczne z ustaleniami studium. Za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie istniejącego zagospodarowania działki i tym samym ograniczenia wykorzystywania zgodnie z poprzednim przeznaczeniem i celem jej nabycia w 2001 r. Uchwała nie wyklucza realizacji innych obiektów związanych z istniejącym budynkiem mieszkalnym, jak garaż, budynek gospodarczy, czy obiekt małej architektury, ani też rozbudowy budynku mieszkalnego, pod warunkiem, że łączna powierzchnia na cel mieszkalny nie przekroczy 10% całej powierzchni. Obiekty garażowe, gospodarcze, obiekty małej architektury mogą też stanowić konieczne zaplecze gospodarczo-techniczne dla obsługi ruchu turystycznego. WSA w podsumowaniu wskazał, że o ile interes prawny skarżących, jako właścicieli działki nr [...] został naruszony, o tyle naruszenie ich uprawnień właścicielskich nie narusza obiektywnie pojętego porządku prawnego, mieszcząc się w granicach władztwa planistycznego gminy, przyznanego w art. 3 ust. 1 ustawy. W skardze kasacyjnej Skarżący, reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżyli wyrok w całości zarzucając naruszenie prawa materialnego - art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaskarżona uchwała nie ogranicza uprawnień właścicielskich skarżących w zakresie działki nr [...] i w konsekwencji nie powoduje przekroczenia przez organ tzw. władztwa planistycznego. odniesieniu do tych ustaleń skarga kasacyjna nie y obiektu małej archoitekr-tury. ektów związanych z istniejącym budynkiem mieNa tej podstawie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. Skarżący zrzekli się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Powołując wyrok NSA z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt OSK 311/15 wskazali, że nie wszystkie ustalenia studium mogą zostać wprost przeniesione do postanowień planu miejscowego, znajdując w nim swoje odzwierciedlenie, a plan miejscowy może zawierać regulacje pominięte w studium, jednakże w konsekwencji precyzujące założenia. W niniejszej sprawie nic nie stało na przeszkodzie, aby w ramach obszarów oznaczonych symbolem "[...]" dopuścić realizację nowej zabudowy związanej z funkcją mieszkaniową. Powołując się na ochronę własności wskazali na potrzebę kompromisu w dokonywaniu ustaleń przeznaczenia terenu. Tymczasem organ ustalając przeznaczenie terenu nie wziął pod uwagę faktu, że przedmiotowa działka jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Ponadto poprzednio obowiązująca uchwała zapewniała możliwość zabudowy zagrodowej, a w jej ramach rozbudowę istniejącego budynku jednorodzinnego i podejmowanie innych zamierzeń inwestycyjnych związanych z funkcją mieszkalną, np. budowa garażu. Skarżący podkreślili, że ich intencją nie jest przeznaczenie działki nr [...] wyłącznie pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, ale dopuszczenie na tej działce nowej zabudowy związanej z funkcją mieszkaniową. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Realizując wytyczne zawarte w wyroku NSA z dnia 5 października 2016 r. sygn. 1/15, WSA dokonał szczegółowej analizy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] naprowadzając, że w dacie uchwalania MPZP, który obejmuje działkę Skarżących, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowił, że plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Przesądził też, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przyjęte uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r. (dalej: "Studium"), z mocy art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89, poz. 415 ze zm.), zachowało moc i było wiążące przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. WSA ustalił, że zgodnie z zapisami Studium, działka Skarżących oznaczona nr [...], położona jest w obrębie [...], na terenie oznaczonym kolorem zielonym, jako las i łąki. Analizując część tekstową Studium i wskazując na str. 49 stwierdził, że w kierunkach rozwoju [...] zawarto zapis przeznaczenia lasów i terenów zielonych dla celów rekreacji. Są to jedyne zapisy dotyczące kierunków rozwoju przedmiotowego obszaru a zatem w Studium nie przeznaczono działki Skarżących na cele budownictwa mieszkaniowego, lecz na cele rekreacji. Wobec tego przeznaczenie działki w MPZP pod tereny rekreacyjno – turystyczne jest zgodne z zapisami Studium. Skarga kasacyjna ustaleń tych nie podważa, natomiast wskazując na wyrok NSA z dnia 16 listopada 2016 r. sygn. II OSK 311/15 podnosi, że plan miejscowy może zawierać regulacje pomięte w studium, jednakże w konsekwencji precyzujące założenia o charakterze ogólnym. Pogląd ten jest trafny i stwierdzić należy, że w taki właśnie sposób postąpił prawodawca gminny. Otóż obszar lasów i terenów zielonych przeznaczony ogólnie w Studium dla celów rekreacji, w MPZP został doprecyzowany i oznaczony symbolem [...], przy czym dla obszaru obejmującego działkę Skarżących – symbolem [...]. W tekście MPZP, w § 11 ust. 5 zapisano, że w granicach obszarów [...] ustala się możliwość realizacji obiektów kubaturowych związanych z obsługą ruchu turystycznego typu: motel, zajazd, hotel, schronisko z możliwością realizacji usług i urządzeń gastronomicznych i innych komercyjnych oraz różnorodnych obiektów sportowych wraz z koniecznym zapleczem gospodarczo – technicznym. Jednocześnie, jako użytkowanie dopuszczalne na terenach [...] ustalono możliwość lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej, dojazdów nie wydzielonych, zatok postojowych i parkingów, przejść i ciągów pieszych, a także obiektu mieszkalnego dla nadzoru. Zastrzeżono też, że warunkiem lokalizacji obiektów i urządzeń towarzyszących w ramach użytkowania dopuszczalnego jest dostosowanie ich do wymogów i charakteru użytkowania podstawowego oraz zachowanie proporcji, aby łączna powierzchnia terenu na ten cel przeznaczona nie przekracza 10 % całej powierzchni. Niezależnie od takich postanowień precyzujących zapis ogólny Studium, MPZP istniejące w obszarze tym obiekty pozostawił do utrzymania, przekształceń i przebudowy. Nie negując tych postanowień MPZP skarga kasacyjna podnosi jednak, że nic nie stało na przeszkodzie, aby w ramach obszaru oznaczonego symbolem [...] dopuścić realizację nowej zabudowy związanej z funkcją mieszkalną tym bardziej, że w Studium nie ma mowy o wykluczeniu jakiejkolwiek zabudowy związanej z funkcją mieszkalną. Pogląd ten nie jest możliwy do zaakceptowania, jeśli się weźmie pod uwagę obowiązujące w dacie uchwalania MPZP brzmienie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił trafne stanowisko WSA, wedle którego warunkiem uchwalenia przez radę gminy planu było stwierdzenie jego zgodności z ustaleniami studium. W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Innymi słowy, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Zatem ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium, przy czym jeszcze raz podkreślenia wymaga, że w dacie uchwalania MPZP postanowienia Studium, jako aktu planistycznego określającego politykę przestrzenną gminy, były bezwzględnie wiążące przy sporządzaniu i uchwalaniu planu (art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wymagał "zgodności" planu z zapisami studium). Trafna jest więc konkluzja WSA, że przeznaczenie zasadnicze terenu oraz użytkowanie dopuszczalne są zgodne z zapisami Studium. Natomiast sprzeczna z tymi zapisami byłaby funkcja usługowo – mieszkalna. Zasadnie też WSA naprowadził, że analiza całości postanowień § 11 MPZP nie wyklucza na działce Skarżących realizacji innych obiektów związanych z istniejącym budynkiem mieszkalnym, który pozostawiony został do utrzymania z możliwością przekształceń i przebudowy. Możliwa jest więc budowa budynku gospodarczego, garażu, czy obiektu małej architektury. Konsekwencją przedstawionych powyżej rozważań jest to, że zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1, w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaskarżona uchwała nie ogranicza uprawnień właścicielskich i w konsekwencji nie powoduje przekroczenia tzw. władztwa planistycznego, nie może odnieść zamierzonego skutku. W świetle bowiem postanowień Studium i ich bezwzględnie wiążącego charakteru, dopuszczenie w omawianym obszarze zabudowy mieszkaniowej naruszałoby nakaz "zgodności" wynikający z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Powadzi to do wniosku, że bez uprzedniej zmiany Studium, dopuszczenie na działce Skarżących, jako dodatkowego przeznaczenia terenu pod zabudowę jednorodzinną, na etapie procedury planistycznej nie było możliwe. Tym samym § 11 ust. 5 MPZP w odniesieniu do działki Skarżących, nie narusza przepisów prawa materialnego wskazanych w petitum wniesionego środka odwoławczego. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), skargę kasacyjną oddalił.