II SA/Gl 1224/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi E. L. i M. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Ogrodzieńcu z dnia 28 listopada 2005 r. nr XXXIX/338/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Rada Miejska w Ogrodzieńcu w dniu 28 listopada 2005 r. podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ogrodzieniec obejmującego sołectwa: Fugasówka-Markowizna, Giebło, Kolonia Giebło, Gulzów, Kiełkowice, Mokrus, Podzamcze, Ryczów, Ryczów, Kolonia, Żelazko-Śrubarnia z wyłączeniem terenów objętych planami uchwalonymi po roku 1995, stwierdzając zgodność z ustaleniami studium, przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Skarżący E.L. i M.L. po uprzednim wezwaniu Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa, wnieśli na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w części w jakiej ustala ona przeznaczenie działki nr [...] położonej na M., obręb ewidencyjny nr [...] – F. pod tereny turystyczno-rekreacyjne. Skarżący domagali się uchylenia § 11 ust. 5 w odniesieniu do wyżej wskazanej działki, zarzucając naruszenie prawa materialnego – art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm., dalej: upzp) poprzez nieuwzględnienie istniejącego zagospodarowania działki skarżących przy ustalaniu jej przeznaczenia w zaskarżonej uchwale, a tym samym ograniczenie wykorzystania działki zgodnie z poprzednim przeznaczeniem. Skarżący wskazali, że nabyli nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym w [...] r. przede wszystkim dla celów mieszkaniowych, oczekiwali, że będą mogli dostosowywać, w związku z celem mieszkaniowym nieruchomość do swoich potrzeb np. budując garaż, budynek gospodarczy, obiekt małej architektury. W ocenie skarżących, taki zapis planu zagospodarowania przestrzennego narusza ich interes prawny poprzez nadmierną ingerencję w ich prawo własności, przekraczając władztwo planistyczne. Skarżący nie negują samego przeznaczenia działki, ale nie akceptują ograniczenia prawa zabudowy dla celów mieszkaniowych. Według skarżących możliwe jest połączenie funkcji usługowej oraz mieszkaniowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że w poprzednio obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. planie działka nr [...] nie była wprost przeznaczona do zabudowy mieszkaniowej, a jedynie przeznaczona jako tereny zabudowy zagrodowej. Obecnie natomiast skarżący z jednej strony negują przeznaczenie działki na cele turystyczno-rekreacyjne, a z drugiej z niego korzystają, gdyż uzyskali na niej pozwolenie na budowę obiektu sportowego ( decyzja Starosty [...] z dnia [...] r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 529/14, skargę oddalił. Jednakże wskutek skargi kasacyjnej skarżących, wyrokiem z dnia 5 października 2016 r. sygn. akt II OSK 1/15, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania celem ustalenia, czy zapisy planu nie naruszają ustaleń studium, a mianowicie, czy studium faktycznie zawiera zapisy uniemożliwiające na terenie działki skarżących rozbudowy istniejących obiektów mieszkaniowych, czy też dobudowywania garaży i obiektów gospodarczych związanych z budownictwem mieszkaniowym. Dopiero po ustaleniu zapisów studium podlegać winna badaniu kwestia naruszenia władztwa planistycznego. Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Z mocy art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części – w brzmieniu z daty podjęcia uchwały. Tymczasem zaskarżona uchwała w zakresie dotyczącym przeznaczenia w planie miejscowym działki nr [...] w M., stanowiącej współwłasność skarżących, nie jest obarczona wadami prawnymi. Kontrola legalności aktu prawa miejscowego jest sprawowana wg stanu prawnego z daty jego podjęcia. Z mocy art. 20 ust. 1 ustawy – wg stanu prawnego, obowiązującego w dniu podjęcia uchwały, plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Zgodność taką stwierdziła Rada Miejska w treści zaskarżonej uchwały. Zdaniem sądu administracyjnego, stanowisko organu gminy jest prawidłowe. Zgodnie z wiążącymi wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartymi w wyżej przywołanym wyroku, skład orzekający zbadał ustalenia studium, przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Studium to uchwalono zatem pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.). Przepisy art. 6 ust. 4 i 5 tej ustawy, określają wymogi studium. Jednak ówcześnie był to akt o dużym stopniu ogólności. Z mocy art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowało moc. Zatem jego ustalenia są wiążące przy sporządzaniu planu miejscowego. Zgodnie z przedłożonym przez Gminę wyrysem ze studium, działka skarżących, objęta skargą, położona jest w obrębie F., na terenie oznaczonym kolorem zielonym jako las i łąki. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik Gminy podniósł, że przeznaczenie tej działki w planie miejscowym pod tereny turystyczno-rekreacyjne jak najbardziej odpowiada zapisom studium. Zdaniem sądu administracyjnego, stanowisko to po analizie całości postanowień studium należy podzielić. Na stronie 49 studium - Kierunki rozwoju – F., zawarto bowiem opis przeznaczenia lasów i terenów zielonych dla celów rekreacji. Są to jedyne zapisy dotyczące kierunków rozwoju przedmiotowego obszaru. Zatem w studium nie przeznaczono działki skarżącej na cele budownictwa mieszkaniowego, lecz na cele rekreacji. Stąd też przeznaczenie działki w planie miejscowym pod tereny turystyczno-rekreacyjne jest zgodne z zapisami studium. Co więcej, § 11 zaskarżonej uchwały, jako użytkowanie dopuszczalne na terenie UT, wskazuje m.in. obiekt mieszkalny dla nadzoru pod warunkiem, że łączna powierzchnia terenu na ten cel nie przekracza 10% całej powierzchni. Istniejące obiekty plan miejscowy pozostawia do utrzymania, przekształceń i przebudowy. Dla zabudowy, czyli realizacji nowych obiektów mieszkalnych oraz budynków przebudowanych lub rozbudowanych oraz zagospodarowania działek, obowiązują ustalenia z § 6 uchwały (wysokość do 12 m). Natomiast dla terenu UT, obowiązuje przeznaczenie pod obiekty kubaturowe dla obsługi ruchu turystycznego w zieleni wraz z koniecznym zapleczem gospodarczo-technicznym. Zatem przeznaczenie zasadnicze terenu oraz użytkowanie dopuszczalne jest zgodne z ustaleniami studium. Niewątpliwie zaś sprzeczna ze studium byłaby funkcja usługowo-mieszkalna. Co więcej, analiza całości postanowień § 11 zaskarżonej uchwały, nie wyklucza realizacja innych obiektów, związanych z istniejącym budynkiem mieszkalnym, a więc garażu, budynku gospodarczego, czy obiektu małej architektury, ani rozbudowy budynku mieszkalnego, ale pod warunkiem, że łączna powierzchnia na cel mieszkalny nie przekroczy 10% całej powierzchni. Obiekty garażowe, gospodarcze, obiekty małej architektury mogą też stanowić konieczne zaplecze gospodarczo-techniczne dla obsługi ruchu turystycznego. Stąd też bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu..., poprzez nieuwzględnienie istniejącego zagospodarowania działki skarżących, a tym samym ograniczenia wykorzystywania zgodne z poprzednim przeznaczeniem i celem jej nabycia w [...] r. Rada gminy nie tylko nie ograniczyła więc uprawnień właścicielskich skarżących, lecz znacząco rozszerzyła możliwości zagospodarowania terenu i to zgodnie z intencją skarżących, skoro uzyskali oni pozwolenie na budowę obiektu sportowego na mocy przywołanej w odpowiedzi na skargę decyzji. Wbrew zarzutom skarżących, poprzednio ich działka nie była też przeznaczona na cele zabudowy mieszkaniowej, lecz jedynie zabudowy zagrodowej. Nie doszło zatem do przekroczenia granic tzw. władztwa planistycznego poprzez bezpodstawne ograniczenie prawa własności skarżących. Nadto, zaskarżona uchwała nie narusza wymogów z art. 17 ustawy, w zakresie procedury planistycznej, ani właściwości organów, o czym przesądzono wyrokiem tut. Sądu w sprawie II SA/Gl 412/11 oraz NSA w sprawie II OSK 2615/11. Nie jest też sporne, że skarżący dochowali wymogu uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (wezwanie doręczono organowi gminy w dniu 17 stycznia 2014 r.). Rada Miejska udzieliła skarżącym odpowiedzi pismem z dnia 12 lutego 2014 r., doręczonym w dniu 19 lutego 2014 r., zaś skarga została nadana w dniu 17 marca 2014 r. z zachowaniem 30-dniowego terminu. Interes prawny skarżących jako właścicieli działki nr [...] został zatem naruszony, lecz naruszenie ich uprawnień właścicielskich nie narusza obiektywnie pojętego porządku prawnego, mieszcząc się w granicach władztwa planistycznego gminy, przyznanego w art. 3 ust. 1 ustawy. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).