II OSK 1/15

Dnia 5 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 5 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.L. i M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 529/14 w sprawie ze skargi E. L. i M. L. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza od Gminy O. solidarnie na rzecz E. L. i M. L. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 21 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 529/14 oddalił skargę E. L. i M. L. (dalej powoływani jako skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w O. z [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Rada Miejska w O. [...] listopada 2005 r. podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy O. obejmującego sołectwa: F.-M., G., K. G., G., K., M., P., R., R. K., Ż.-Ś. z wyłączeniem terenów objętych planami uchwalonymi po roku 1995 roku. Skarżący, po uprzednim wezwaniu Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa, wnieśli na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w części w jakiej ustala ona przeznaczenie działki nr [..] położonej na M., obręb ewidencyjny nr [...] - F. pod tereny turystyczno-rekreacyjne. Skarżący zawnioskowali o uchylenie § 11 ust. 5 w odniesieniu do wyżej wskazanej działki, zarzucając naruszenie prawa materialnego - art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm., dalej: upzp) poprzez nie uwzględnienie istniejącego zagospodarowania działki skarżących przy ustalaniu jej przeznaczenia w zaskarżonej uchwale, a tym samym ograniczenie wykorzystania działki zgodnie z poprzednim przeznaczeniem. Skarżący wskazali, że nabyli nieruchomość w 2001 r. przede wszystkim dla celów mieszkaniowych, oczekiwali, że będą mogli dostosowywać, w związku z celem mieszkaniowym nieruchomość do swoich potrzeb np. budując garaż, budynek gospodarczy, obiekty małej architektury. W ocenie skarżących taki plan zagospodarowania przestrzennego narusza ich interes prawny poprzez nadmierną ingerencję w ich prawo własności, przekraczając władztwo planistyczne. Skarżący nie negują samego przeznaczenia działki ale nie akceptują ograniczenia prawa zabudowy dla celów mieszkaniowych. Według skarżących możliwe jest połączenie funkcji usługowej oraz mieszkaniowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że w poprzednio obowiązującym planie działka nr [...] nie była wprost przeznaczona do zabudowy mieszkaniowej, a jedynie przeznaczona jako tereny zabudowy zagrodowej. Obecnie natomiast skarżący z jednej strony negują przeznaczenie działki na cele turystyczno -rekreacyjne, a z drugiej z niego korzystają, gdyż uzyskali na niej pozwolenie na budowę obiektu sportowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołanym na wstępie wyrokiem z 21 sierpnia 2014 r. powyższą skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że uchwała Rady Miejskiej w O. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była objęta kontrolą Sądu na skutek skargi M. P. i Z. P. w sprawie II SA/Gl 412/11, w której Sąd oddalił skargę z uwagi na brak interesu prawnego skarżących (wyrok WSA w Gliwicach został utrzymany w mocy wyrokiem NSA wydanym w sprawie II OSK 2615/11). W tych okolicznościach prawnych kolejna skarga dotycząca tego samego planu jest zatem jest dopuszczalna. Zdaniem Sądu I instancji ustalając przeznaczenie działki skarżących Rada Miejska nie naruszyła art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 upzp, ani władztwa planistycznego. Zaskarżona uchwała została wydana po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy O., co zgodnie z art. 20 upzp (nie naruszenia ustaleń studium) jest wymagane. To stwierdzenie w zakresie zgodności planu miejscowego ze studium dla działki nr [...] nie było kwestionowane przez skarżących, co oznacza, że plan dotyczący określenia przeznaczenia działki nr [...] co najmniej nie narusza ustaleń tego studium. Sąd I instancji wskazał na jego zdaniem pewną sprzeczność wynikająca z art. 20 ust. 1 upzp, który określa, że uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest możliwe po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, a art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp, który nakazuje uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym okoliczności wynikających z tego artykułu. Zdaniem Sądu przy konflikcie regulacji wynikających z art. 20 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp prawo pierwszeństwa powinien znaleźć art. 20 ust. 1 upzp stanowiący, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Tym samym stwierdzenie w zaskarżonej uchwale, że plan jest zgodny z ustaleniami studium, w świetle wyżej wskazanej wykładni, przemawia za przycięciem zgodności zaskarżonej uchwały, także w zakresie działki nr [...], z porządkiem prawym. W związku z tym za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ut 1 upzp, a także art. 3 ust. 1 upzp. Nawet podzielając stanowisko skarżących, że przy uchwalaniu planu miejscowego z dnia 28 listopada 2005 roku, w zakresie działki nr [...] organ nie uwzględnił art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 upzp zarzutu tego nie można potraktować jako uzasadnionego z uwagi przede wszystkim na to, że zaskarżona uchwała odpowiada studium. Natomiast odnosząc się do braku uzasadniania uchwały, Sąd I instancji wskazał, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakłada takiego obowiązku. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 upzpz poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieuwzględnienie przez organ istniejącego zagospodarowania działki nr [...] przy ustalaniu jej przeznaczenia w planie miejscowym skutkujące ingerencją w prawo własności skarżących, nie stanowi naruszenia ww. przepisów oraz nie powoduje przekroczenia przez ten organ tzw. władztwa planistycznego 2) art. 20 upzp poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że już samo stwierdzenie w uchwale, że zawarty plan jest zgodny z ustaleniami studium przemawia za tym, że ww. uchwała jest w pełni zgodna z prawem także w zakresie działki nr [...]. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty zostały szczegółowo uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej "Ppsa") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Ppsa nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). W skardze kasacyjnej zakwestionowano przyjętą przez Sąd I instancji wykładnię art. 20 upzp sprowadzającą się do tezy, że samo stwierdzenie w uchwale w sprawie planu miejscowego, że plan jest zgodny ze studium przesądza o legalności ustaleń planistycznych. Należy w pełni podzielić zarzut skargi kasacyjnej co do naruszenia art. 20 upzp poprzez dokonanie przez Sąd I instancji jego błędnej wykładni. Kontrola zastosowania tego przepisu musi mieć charakter materialny, a nie jak dokonał tego Sąd I instancji wyłącznie formalny. Sąd administracyjny jest zobligowany oceniając legalność uchwały do skonfrontowania zapisów planu z zapisami studium. Samo stwierdzenie w uchwale, że plan nie narusza ustaleń studium nie zwalania zatem sądu od oceny czy to stwierdzenie jest prawidłowe. W zaskarżonym wyroku w ogóle nie dokonano kontroli czy ustalenia planu w rzeczywistości nie naruszają ustaleń studium. Sąd I instancji nie podał jakie są faktycznie te ustalenia i nie zweryfikował czy studium faktycznie zawiera zapisy uniemożliwiające na terenie działki skarżących rozbudowy istniejących obiektów mieszkaniowych czy też dobudowywania garaży i obiektów gospodarczych związanych z budownictwem mieszkaniowym. Na tym etapie sprawy przedwczesne są więc wszelkie dywagacje o naruszeniu czy też nie władztwa planistycznego, ponieważ będzie to możliwe dopiero wtedy, kiedy Sąd I instancji będzie posiadał precyzyjną wiedzę o tym jakie były ustalenia studium. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach musi kompleksowo ocenić legalność kwestionowanej uchwały w zaskarżonym zakresie, dysponując wiedzą o ustaleniach studium. Z tych względów zasadny okazał się wniosek skargi kasacyjnej o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, o czym orzeczono zgodnie z art. 185 Pppsa. O zwrocie kosztów orzeczona na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa.