II SA/Gl 529/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi E. L. i M. L. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Rada Miejska w O. dnia [...] r. podjęła uchwałę o nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy O. obejmującego sołectwa: [...],[...],[...] , [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z wyłączeniem terenów objętych planami uchwalonymi po roku 1995 roku. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 8, art. 20 ust. 1, art. 29 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm.) Plan został ogłoszony w Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] roku, nr[...] poz. [...]. Skargą z dnia [...] r. powyższą uchwałę zaskarżyli E. L. oraz M. L. w części w jakiej ustala ona przeznaczenie działki nr [...] położonej na [...], obręb ewidencyjny nr [...] pod tereny turystyczno rekreacyjne. Wnieśli o uchylenie części uchwały tj. w zakresie § 11 ust. 5 w odniesieniu do wyżej wskazanej działki Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego - art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust 1 stawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie uwzględnienie istniejącego zagospodarowania działki skarżących przy ustalaniu jej przeznaczenia w zaskarżonej uchwale, a tym samym ograniczenie wykorzystania działki zgodnie z poprzednim przeznaczeniem. Uzasadniając zarzuty skarżący wskazali, że działkę nabyli [...] r. Zaskarżoną uchwałą w największej części działka została przeznaczona pod tereny turystyczno - rekreacyjne (oznaczenie A1UT), a w niewielkiej części pod tereny lasów (oznaczenie ZL) oraz tereny zieleni (oznaczenie ZR). W obrębie tych obszarów uchwała wprowadza zakaz realizacji nowych obiektów kubaturowych. Natomiast na terenach oznaczonych symbolem UT możliwa jest realizacja obiektów kubaturowych związanych z obsługą ruchu turystycznego, różnorodnych obiektów sportowych wraz z koniecznym zapleczem gospodarczo technicznym. Ponadto na obszarach UT dopuszczono lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej, dojazdów nie wydzielonych, zatok postojowych, i parkingów, przejść i ciągów pieszych a także obiektów mieszkalnych dla nadzoru. Skarżący wskazali, że nabyli nieruchomość w [...] r. przede wszystkim dla celów mieszkaniowych, oczekiwali, że będą mogli dostosowywać, w związku z celem mieszkaniowym nieruchomość do swoich potrzeb np. budując garaż, budynek gospodarczy, obiekty małej architektury. W ocenie skarżących taki plan zagospodarowania przestrzennego narusza ich interes prawny poprzez nadmierną ingerencję w ich prawo własności, przekraczając władztwo planistyczne. Zdaniem skarżących Rada Miejska uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego zignorowała fakt zabudowania nieruchomości budynkiem mieszkaniowym. Zdaniem strony trudno stwierdzić istnienie interesu społecznego, który przemawiałby za przeznaczeniem działki zabudowanej domem jednorodzinnym na cele turystyczne. Skarżący powołując się na orzecznictwo NSA wskazali, że w uzasadnieniu uchwały organ był zobowiązany wykazać, że nie nadużył władztwa planistycznego a także wskazać przesłanki, którymi kierował się przy ograniczaniu prawa własności dysponenta tego prawa. Skarżący wskazali, że w zaskarżonej uchwale brak jest takiego uzasadnienia. Zdaniem skarżących nie może przesądzać o zakwalifikowaniu spornej działki do przeznaczenia turystyczno rekreacyjnego fakt wydania pozwolenia na budowę na niej obiektu sportowego wraz z zapleczem. Skarżący bowiem nie negują przeznaczenia rekreacyjno turystycznego działki ale nie akceptują ograniczenia prawa zabudowy dla celów mieszkaniowych. Według skarżących możliwe jest połączenie funkcji usługowej oraz mieszkaniowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Organ zajął stanowisko, iż w uchwale nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego. Ponadto organ podważył istnienie interesu prawnego skarżących dla skarżenia uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że oczekiwania skarżących co do ewentualnej, późniejszej zabudowy działki objętej planem zagospodarowania przestrzennego mogą nie mieścić się w definicji interesu prawnego wypracowanej przez orzecznictwo sądów administracyjnych. Organ podkreślił, że w poprzednio obowiązującym planie działka nr 18 nie była wprost przeznaczona do zabudowy mieszkaniowej a jedynie przeznaczona jako tereny zabudowy zagrodowej. Organ dodał, że na podstawie nowego, zaskarżonego planu zwiększono powierzchnię którą można zabudować na działkach skarżących, przy czym dotyczy to obiektów kubaturowych o charakterze turystyczno-rekreacyjnym. Organ nadmienił także, że skarżący z jednej strony negują przeznaczenie działki na cele turystyczno rekreacyjne, a z drugiej z niego korzystają, gdyż uzyskali na niej pozwolenie na budowę obiektu sportowego. Organ dodał także, że uchylenie części zaskarżonej uchwały a następnie, wydane warunki zabudowy określone w decyzji (wydanej na wniosek skarżących) również mogą nie być zgodne z oczekiwaniami skarżących, ze względu na planowaną obwodnicę Z., która może przebiegać w pobliżu działki nr [...] lub nawet poprzez tą działkę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga dotyczy uchwały nr [...] Rady Miejskiej w O. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy O. obejmującego między innymi [...] w zakresie w jakim uchwała ta ustala przeznaczenie działki nr [...], obręb ewidencyjny nr [...] pod tereny oznaczone symbolem "A1UT" (tereny turystyczno - rekreacyjne). Skargę na powyższą uchwałę, w zakresie w niej wskazanym, złożyli E. L. i M. L., którzy są właścicielami działki nr[...] od dnia [...] roku. Skarga spełnia wszystkie warunki wymagane prawem. Skarżący złożyli skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 roku, nr 594 ze zm.). Podstawową przesłanką wniesienia skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie jest naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego (lub uprawnienia) skarżącego. Skarżący twierdzą, że zapisami kwestionowanej uchwały zostały naruszone ich uprawnienia właścicielskie w stosunku do działki nr [...]. Zupełnie inną kwestią jest uwzględnienie skargi, bowiem wymaga ona jednocześnie stwierdzenia, że interes prawny został naruszony (w tym właścicieli działki nr [...]) i że do naruszenia tego interesu doszło z istotnym naruszeniem prawa. Niewątpliwie skarżący, będący właścicielami działki nr 18, położonej w obszarze planu będącego przedmiotem skargi, mają interes prawny we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, twierdząc że ich interes prawny został tą uchwałą naruszony. Trzeba jeszcze stwierdzić, że uchwała Rady Miejskiej w O. z dnia [...] roku w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była objęta kontrolą Sądu na skutek skargi M.P. i Z.P. w sprawie II SA/Gl 412/11, w której Sąd oddalił skargę z uwagi na brak interesu prawnego skarżących (wyrok WSA w Gliwicach został utrzymany w mocy wyrokiem NSA wydanym w sprawie II OSK 2615/11). Obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że nie można wykluczyć skargi z art. 101 ustawy samorządowej na akt prawa miejscowego, w związku z dokonaną już wcześniej oceną legalności tego aktu ze skargi innego podmiotu. Zróżnicowany charakter prawny aktów prawa miejscowego, w tym zwłaszcza miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, powodują, że powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 ustawy samorządowej, dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązku sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny nie mogły być przedmiotem rozpozna sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. To oznacza, że sąd orzekający później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznana wcześniej, to jest naruszenie indywidualnego interesu skarżącego (NSA – Biuro Orzecznictwa – studium zagospodarowania przestrzennego gminy oraz planu miejscowego – Warszawa, sierpień 2011). Ten pogląd skład orzekający podziela. Skarga wobec powyższego jest dopuszczalna, bowiem kwestionuje przeznaczenie działki nr [...] pod tereny oznaczone "A1UT" (tereny turystyczno – rekreacyjne), co narusza prawo skarżących do wykorzystania tej działki zgodnie z aktualnym zagospodarowaniem. Istotnie z uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] roku wynika, że działka objęta skargą została objęta zapisem A-1UT, dla której ustala się możliwość realizacji obiektów kubaturowych związanych z obsługą ruchu turystycznego (dopuszczenie podstawowe) oraz dopuszczalność uzupełniającą w postaci urządzeń infrastruktury technicznej, dojazdów nie wydzielonych, zatok postojowych i parkingów, przejść i ciągów pieszych i obiektów mieszkalnych dla nadzoru. Zdaniem skarżących zaskarżony plan w większości przeznacza działkę nr [...] pod tereny oznaczone symbolem A1UT (tereny turystyczno – rekreacyjne) w § 11 ust. 5 uchwały – co uniemożliwia realizację na działce nowej zabudowy związanej z funkcją mieszkalną, co zdaniem skarżących świadczy o naruszeniu art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ustawy p.z.p. (nie uwzględniono bowiem stanu zagospodarowania działki) oraz przekroczeniu władztwa planistycznego wynikającego z art. 3 ust. 1 ustawy p.z.p. Ostatecznie więc skarżący dążyli do uchylenia zapisu § 11 ust. 5 zaskarżonej uchwały dla działki nr [...] nie umożliwiającej im rozbudowę znajdującego się według nich na działce budynku mieszkalnego. Zdaniem Sądu ustalając przeznaczenie działki nr [...] uchwałą z dnia [...] roku organ orzekający nie naruszył art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy p.z.p., ani władztwa planistycznego. Zaskarżona uchwała została wydana po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy O., co zgodnie z art. 20 ustawy p.z.p. (nie naruszenia ustaleń studium) jest wymagane. To stwierdzenie w zakresie zgodności planu miejscowego ze studium dla działki nr [...] nie było kwestionowane przez skarżących, co oznacza, że plan dotyczący określenia przeznaczenia działki nr [...] co najmniej nie narusza ustaleń tego studium. Równocześnie art. 1 ust. 2 pkt 7 stanowi, że w planowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u. p.z.p.). Nie budzi też wątpliwości, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej (...) w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...) należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Stąd też istnieje zdaniem Sądu pewna sprzeczność wynikająca z art. 20 ust. 1 u. p.z.p., który określa, że uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest możliwe po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, a art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy, który nakazuje uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym okoliczności wynikających z tego artykułu. Zdaniem Sądu przy konflikcie regulacji wynikających z art. 20 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 7 u. p.z.p. prawo pierwszeństwa powinien znaleźć art. 20 ust. 1 u. p.z.p. stanowiący, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Już stwierdzenie w zaskarżonej uchwale z dnia [...] roku, że uchwalony plan jest zgodny z ustaleniami studium, w świetle wyżej wskazanej wykładni, przemawia za przycięciem zgodności zaskarżonej uchwały, także w zakresie działki nr 18, z porządkiem prawym. W związku z tym za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ut 1 u. p.z.p., a także art. 3 ust. 1 u. p.z.p. W poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego (obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 roku) dla działki nr [...] przewidziano: część działki o powierzchni około 0,4 ha – F14 MR teren zabudowy zagrodowej do adaptacji i modernizacji, wymiany substancji mieszkaniowej i gospodarki składowej a dla pozostałej części (około 0,44 ha) FAA - tereny lasów - adaptacja, modernizacja drzewostanu, adaptacja istniejącej drogi dojazdowej. Z zapisów poprzedniego planu nie wynika więc położenie działki [...] w terenach budownictwa mieszkalnego jednorodzinnego, lecz w terenie zabudowy zagrodowej (14MR). Nie czyni to nieuprawnionym oczekiwania przez skarżących, że w nowym planie, w tej sytuacji planie z dnia [...] roku działka nr [...] zostanie co najmniej objęta zapisem MU/MN – funkcja usługowa i mieszkaniowa. Jednakże zgodnie ze stanowiskiem Sądu, podejmując uchwałę z dnia [...] roku Rada Gminy stwierdziła jej zgodność z ustaleniami "Studium" nie naruszyła ani art. 1 ust. 2 pkt 7, ani art. 6 ust. 1 u. p.z.p. przez nieuwzględnienie stanu zagospodarowania działki. Przede wszystkim należy stwierdzić, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał do dnia [...] roku, działka nr [...] o pow. 0,4 ha przeznaczona było pod zabudowę zagrodową, a nie jednorodzinną. Zapis "starego" planu przewidywał adaptację, modernizację i wymianę substancji mieszkaniowej i gospodarki składowej. Natomiast plan z [...] roku w § 11 ust. 5 ustala dla ternu, na którym znajduje się przedmiotowa działka nr [...] przeznaczenie A1UT (tereny turystyczno - rekreacyjne). Obejmuje tereny szczególnie predysponowane dla koncentracji urządzeń obsługi ruchu turystycznego w zieleni. Równocześnie w zapisie § 11 ust. 5 postanowiono, że istniejące obiekty znajdujące się w terenach turystyczno – rekreacyjnych pozostawia się do utrzymania, przekształceń i przebudowy. Nawet podzielając stanowisko skarżących, że przy uchwalaniu planu miejscowego z dnia 28 listopada 2005 roku, w zakresie działki nr [...] organ nie uwzględnił art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 u. p.z.p. zarzutu tego nie można potraktować jako uzasadnionego z uwagi przede wszystkim na to, że zaskarżona uchwała odpowiada studium. Nieodpowiada również prawdzie twierdzenie skarżących, że poprzedni plan umożliwiał im rozbudowę znajdującego się na działce nr 18 domu mieszkalnego. Poprzedni plan, o czym była już mowa, dopuszczał bowiem jedynie zabudowę zagrodową. Należy mieć na uwadze treść art. 3 ust. 1 u. p.z.p. zgodnie z którym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy (...) w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Natomiast w skarżonej uchwale - § 11 ust. 5 wskazano, że wymienione tereny A-1UT obejmują tereny szczególnie predysponowane dla koncentracji urządzeń obsługi ruchu turystycznego w zieleni. Istotnie zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia. W tym miejscu należy stwierdzić, że wymóg sporządzenia uzasadnienia uchwały w sprawie planu miejscowego nie jest wymagany ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, chociaż zdaniem Sądu uzasadnienie takie mogłoby wskazywać np. na nienadużycie władztwa planistycznego (przysługującego gminie na podstawie art. 3 ust. 1 u. p.z.p.) oraz przyczyny nieuwzględnienia przy sporządzaniu planu art. 1 ust. 2 pkt 7 u. p.z.p. Dodatkowo należy też stwierdzić, że skarżący dotychczas wykorzystali obowiązujące zapisy planu (uchwałą z dnia [...] roku) przez uzyskanie przez M. L. pozwolenia na budowę z dnia [...] roku. Na koniec należy stwierdzić, ze plan zagospodarowania przestrzennego musi nie naruszać ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u. p.z.p.), dlatego też uchwalenie planu, także w zakresie działki nr 18, musi poprzedzać opracowanie nowego studium, a prace w tym zakresie już się rozpoczęły, jak wynika z pisma Gminy (w dniu [...] roku w czasie obrad Rady Miejskiej w O. miała zostać rozpatrzona uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia "Studium"). W związku z powyższą argumentacją skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). bu