I SA/Lu 79/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz (sprawozdawca) Sędziowie WSA Ewa Kowalczyk WSA Andrzej Niezgoda Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Barański po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 5 lipca 2017 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Izby Skarbowej, po rozpatrzeniu zażalenia S. K. na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z [...] w przedmiocie uznania zgłoszonych zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej za nieuzasadnione, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta B. P. wystawił w dniu [...] maja 2015 r. przeciwko zobowiązanemu tytuł wykonawczy, obejmujący podatek od nieruchomości za 2015 r. w łącznej wysokości należności głównej [...] zł, odsetki za zwłokę i koszty upomnień. Następnie tytuł wykonawczy wierzyciel przekazał do egzekucyjnej realizacji Naczelnikowi Urzędu Skarbowego. W celu wyegzekwowania przedmiotowych należności Naczelnik Urzędu Skarbowego zawiadomieniem z [...] maja 2016 r. podjął próbę zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego prowadzonego dla zobowiązanego w Banku S. Odpis zawiadomienia o zajęciu wraz z odpisem tytułu wykonawczego doręczono stronie [...] maja 2016 r. Do Banku S. zawiadomienie o zajęciu wysłano 13 maja 2016 r. i w rezultacie 18 maja 2016 r. uzyskano informację, że Bank nie prowadzi rachunku dla zobowiązanego. W dniu [...] czerwca 2016 r. do organu egzekucyjnego wpłynęło pismo strony, zatytułowane "wniosek o pozbawienie wykonalności tytułu wykonawczego", które zostało nadane w dniu 7 czerwca 2016 r. W uzasadnieniu zarzucono, że wierzyciel - Prezydent Miasta, kierując tytuł wykonawczy do egzekucji administracyjnej nie dowiódł, że dochodzona w tytule należność faktycznie istniała. Nie wykazał bowiem, aby doręczył podatnikowi decyzję, na podstawie której został wystawiony tytuł wykonawczy, jak i wezwania do zapłaty. Podatnik wyjaśnił, że jest starszym, schorowanym człowiekiem i ze względu na złą sytuację finansową nie jest w stanie prowadzić swoich spraw i skorzystać z pomocy profesjonalnego pełnomocnika. W wyniku analizy treści wniosku oraz z uwagi na termin złożenia pisma, Naczelnik Urzędu Skarbowego potraktował je jako zarzuty i zwrócił się do wierzyciela o zajęcie stanowiska. Prowadzone wobec podatnika postępowanie egzekucyjne zostało zawieszone postanowieniem z [...] czerwca 2016 r., do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonych zarzutów. Prezydent Miasta postanowieniem z [...] uznał zarzut nieistnienia obowiązku w podatku od nieruchomości - objętego przedmiotowym tytułem wykonawczym - za niezasadny. Pismem z [...] sierpnia 2016 r. wierzyciel poinformował organ egzekucyjny, że postanowienie jest ostateczne. W tej sytuacji Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem z [...] uznał zarzuty za nieuzasadnione. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ egzekucyjny podkreślił, że zgodnie z art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji był związany stanowiskiem wierzyciela, które pozostawało jednoznacznie negatywne. W wyniku rozpoznania zażalenia strony od powyższego postanowienia, Dyrektor Izby Skarbowej stwierdził, że administracyjne postępowanie egzekucyjne jest szczególnym postępowaniem wykonawczym, prowadzonym przez organ egzekucyjny na wniosek wierzyciela. Podstawą zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być wyłącznie okoliczności enumeratywnie wskazane w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgłoszone w ciągu 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Zgłoszony przez stronę w ustawowym terminie zarzut nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym ma oparcie w art. 33 § 1 pkt 1 powołanej ustawy. Jednak według przekazanego stanowiska wierzyciela, decyzja z [...] w sprawie podatku od nieruchomości za 2015 r. została doręczona stronie w trybie art. 150 § 1 pkt 2 ustawy Ordynacja podatkowa, ze skutkiem doręczenia na dzień 3 kwietnia 2015 r. Podobnie w tym trybie zostało doręczone upomnienie z [...] czerwca 2015 r. (I, II rata podatku od nieruchomości), ze skutkiem doręczenia na dzień 3 lipca 2015 r. Upomnienie z [...] października 2015 r. (III rata podatku od nieruchomości) zostało złożone do akt ze skutkiem doręczenia na dzień 6 listopada2015 r., zaś upomnienie z [...] grudnia 2015 r. (IV rata podatku od nieruchomości) doręczono zastępczo ze skutkiem na dzień 30 grudnia 2015 r. Organ podkreślił, że stanowisko wierzyciela zawarte w ostatecznym postanowieniu, uznające zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego za nieuzasadnione, jest wiążące. Naczelnik Urzędu Skarbowego, po otrzymaniu do egzekucyjnej realizacji przedmiotowego tytułu wykonawczego, przeprowadził zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej w przedmiotowej sprawie. W jego wyniku ustalono, że ciążące na stronie zobowiązanie pieniężne podlega egzekucji administracyjnej na podstawie art. 2 § 1 pkt 1 u.p.e.a.. Wobec braku dobrowolnego uregulowania dochodzonej należności, Prezydent Miasta jako wierzyciel był uprawniony do wystawienia tytułu wykonawczego i skierowania go do egzekucji. W skardze na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej podatnik wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] i pozbawienie wykonalności tytułu wykonawczego z dnia [...] maja 2016 r. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że wierzyciel, kierując do egzekucji administracyjnej tytuł wykonawczy nie wykazał, aby dochodzona w tytule należność faktycznie istniała. Ponadto strona podkreśliła, że brak skutecznego doręczenia uniemożliwił jej zapoznanie się z decyzją, jak i ustosunkowanie się do niej. Powołując się na przepisy art. 776, 777, 781 k.p.c. skarżący stwierdził, że działanie organu polegające na braku skutecznego doręczenia decyzji jest celowe. Nie otrzymał on także wezwania do zapłaty, które stanowiłoby podstawę jakichkolwiek roszczeń. Stwierdził też, że podatek od nieruchomości został zawyżony, gdyż na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych należy się mu zwolnienie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 20 czerwca 2017 r. skarżący dodatkowo wniósł o dokonanie kontroli decyzji w przedmiocie podatku od nieruchomości. Wskazał, że narusza ona prawo i nie uwzględnia faktu, iż nie jest jedynym właścicielem nieruchomości, jak też przedawnienia zobowiązania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i z tych względów podlega oddaleniu. Zaskarżonym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie wydane w pierwszej instancji przez organ egzekucyjny w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., zobowiązanemu przysługuje w terminie 7 dni od dnia doręczenia mu tytułu wykonawczego prawo do zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Według art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku, zaś zgodnie z art. 33 § 1 pkt 7 tej ustawy – brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. Stosownie do art. 34 § 1 u.p.e.a., zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7 organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów z tym, że w zakresie zarzutów, o których mowa między innymi w art. 33 § 1 pkt 1- 5 i 7, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Skoro w rozpatrywanej sprawie organ egzekucyjny nie był wierzycielem, obowiązany był uzyskać stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonego zarzutu nieistnienia obowiązku i był tym stanowiskiem związany. Według tego stanowiska, zaprezentowanego w postanowieniu z dnia [...] zarzuty skarżącego są niezasadne. W takiej sytuacji, ze względu na związanie organu egzekucyjnego i organu odwoławczego stanowiskiem wierzyciela na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a., kontroli sądu poddano także stanowisko wierzyciela wyrażone w zakresie zgłoszonego zarzutu nieistnienia dochodzonego egzekucyjnie obowiązku opłacania podatku od nieruchomości za 2015 r. Obowiązek zapłaty podatku od nieruchomości wynika z decyzji Prezydenta Miasta B. P. z dnia [...]. Zgodnie z dokumentacją zabezpieczoną w aktach egzekucyjnych, decyzja została doręczona stronie w trybie zastępczym w dniu 3 kwietnia 2015 r. na adres tożsamy z tym, jaki wskazał skarżący w piśmie z dnia 7 czerwca 2016 r. Przed złożeniem do akt ze skutkiem doręczenia, przesyłka była dwukrotnie awizowana (według adnotacji odręcznej doręczyciela na pierwszej stronie dowodu potwierdzenia odbioru odnotowano odręcznie, ze awizo pozostawiono w skrzynce pocztowej) : w dniach 20 marca 2015 r. i 27 marca 2015 r., zaś adresata powiadomiono, że jest ona do odbioru w Urzędzie Miasta. Adresat niespornie nie podjął awizowanej przesyłki. W analogiczny sposób doręczone zostały skarżącemu upomnienia: dotyczące I i II raty podatku – w dniu 3 lipca 2015 r., III raty – w dniu 6 listopada 2015 r., zaś IV raty – w dniu 29 grudnia 2015 r. Każda z przesyłek była uprzednio dwukrotnie awizowana, zaś powiadomienie pozostawiano w skrzynce pocztowej. Nie budzi wątpliwości, że doręczenie jest w postępowaniu organów administracji publicznej czynnością wysoce sformalizowaną, stanowiąc gwarancję podstawowych praw strony w tym postępowaniu, a jednocześnie - chroniąc organy przed negatywnym skutkiem działań strony, zmierzającej do utrudnienia czy wydłużenia postępowania. W związku z tym czynność ta winna być dokonywana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie uregulowaniami. W orzecznictwie wskazuje się, że za wszelkie błędy popełnione w zakresie doręczenia odpowiada organ administracji publicznej, a prowadzą one do tego, że czynność doręczenia, w tym w szczególności oparta na "fikcji doręczenia", nie może być uznana za skuteczną (wyrok NSA z 11 maja 2012 r. I FSK 1134/11). Zasadą jest doręczenie osobiste (do rąk adresata lub ustanowionego przez niego pełnomocnika – art. 145 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej), pod adresem miejsca zamieszkania osoby fizycznej, albo pod adresem do doręczeń w kraju (art. 148 § 1 Ordynacji podatkowej). Zgodnie z art. 149 Ordynacji podatkowej, w przypadku nieobecności adresata w miejscu zamieszkania albo pod adresem do doręczeń w kraju, pisma doręcza się za pokwitowaniem pełnoletniemu domownikowi, a gdyby go nie było lub odmówił przyjęcia pisma – sąsiadowi, zarządcy domu lub dozorcy – gdy osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Dopiero w razie niemożności doręczenia pisma we wskazany sposób, organ ma prawo do zastosowania tzw. doręczenia zastępczego. Instytucję doręczenia zastępczego uregulowano w art. 150 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z tym przepisem, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 148 § 1 lub art. 149, operator pocztowy przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego (art. 150 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej). W takiej sytuacji adresata zawiadamia się o pozostawaniu pisma w miejscu określonym w § 1 wraz z informacją o możliwości odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia. Powtórne zawiadomienie następuje w razie niepodjęcia pisma w terminie 7 dni, przy czym możliwość odbioru pisma istnieje w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia pierwszego zawiadomienia o złożeniu pisma w placówce pocztowej (art. 150 § 3 Ordynacji podatkowej). Zawiadomienie o pozostawaniu pisma w miejscu określonym w § 1 (tzw. awizo) umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, lub miejsca wskazanego jako adres do doręczeń w kraju, na drzwiach jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia pisma, doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 150 § 4 Ordynacji podatkowej). W ocenie Sądu, zastosowana w niniejszej sprawie przez organ podatkowy procedura zastępczego doręczenia decyzji Prezydenta Miasta oraz upomnień nastąpiła w zgodzie z wymogami zawartymi w art. 150 Ordynacji podatkowej. W szczególności nie sposób uznać, że doręczeń dokonano na niewłaściwy adres zamieszkania adresata, o czym świadczy zgodność tych danych z danymi wynikającymi z pisma skarżącego. Oceniając prawidłowość doręczenia zastępczego, zastosowanego przez organ, podkreślenia wymaga, że w wypełnionym przez podmiot doręczający potwierdzeniu doręczenia pisma (odpisu decyzji i upomnień) oraz na kopercie zamieszczono wszystkie wymagane ustawą informacje, wobec czego dokumenty te w ocenie Sądu nie budzą wątpliwości i spełniają wszystkie wymogi formalne niezbędne dla przyjęcia skuteczności doręczeń. Z dołączonych do akt kopert wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru przesyłek wynika przyczyna ich niedoręczenia adresatowi osobiście, a także to, że adresat został dwukrotnie zawiadomiony o pozostawieniu przesyłek do jego dyspozycji w Urzędzie Miasta w B. P. Te dokumenty potwierdzają, że doręczyciel nie zastał adresata w dniu dokonania doręczenia w miejscu zamieszkania, nie miał również możliwości doręczenia przesyłek pełnoletniemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, tj. w sposób wskazany w art. 148 § 1 lub art. 149 Ordynacji podatkowej. W tych okolicznościach zawiadomienie o pozostawieniu pisma na okres 14 dni do dyspozycji adresata w Urzędzie Miasta doręczyciel umieścił każdorazowo w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Na druku potwierdzenia odbioru i kopercie wskazano daty pierwszego i powtórnego zawiadomienia adresata o pozostawaniu pisma we wskazanym miejscu. Złożenie przesyłek bez wątpliwości trwało każdorazowo 14 dni, a skarżący nie podnosił w sprawie, iżby dokonywał próby ich podjęcia. Dokumenty zawierają też adnotację o dacie ich zwrotu do nadawcy (co następowało każdorazowo po upływie 14 dni od pierwszego zawiadomienia), z uwagi na niepodjęcie jej przez adresata. Obalenie fikcji doręczenia zastępczego tylko na podstawie gołosłownego twierdzenia strony, że nie pozostawiono informacji o przesyłce (awizo), prowadziłoby do nieuzasadnionego podważenia instytucji z art. 150 Ordynacji podatkowej. Zobowiązany nie podnosił zresztą takich twierdzeń, pomimo że miał świadomość zastosowania wobec niego trybu doręczenia zastępczego (ta okoliczność wynikała z treści postanowienia wierzyciela). Obalenie domniemania doręczenia przesyłki w trybie awizo wymaga ze strony zobowiązanego określonej inicjatywy dowodowej, której w sprawie nie poczyniono (wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r. I GSK 1454/13). W świetle powyższego należy uznać, że decyzja organu pierwszej instancji, stanowiąca podstawę wystawienia tytułu wykonawczego oraz upomnienia do zapłaty należności, zostały skutecznie doręczone zobowiązanemu, bowiem spełnione zostały wszystkie wymogi formalnoprawne określone w art. 150 Ordynacji podatkowej przewidziane dla tego trybu doręczenia. Przyjąć zatem należy, że decyzja organu pierwszej instancji została skutecznie doręczona w dniu 3 kwietnia 2015 r., zaś upomnienia w dniach: 3 lipca 2015 r., 6 listopada 2015 r., 29 grudnia 2015 r. We wniesionym na podstawie art. 33 pkt 1 u.p.e.a. zarzucie zobowiązany wskazał na nieistnienie wskazanego w tytule obowiązku, bowiem - w jego ocenie – podlegał zwolnieniu podatkowemu z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. We wnioskach skargi domagał się m.in. stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]. Zgodnie jednak z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jest ograniczony wyłącznie do badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej. To zatem w postępowaniu rozpoznawczym (jurysdykcyjnym) rozstrzygana jest kwestia prawa wierzyciela i obowiązku dłużnika. Są one określane autorytatywnie w treści wydanego w tym postępowaniu aktu administracyjnego. Zatem podnoszona przez skarżącego podstawa do zwolnienia go od podatku mogła być rozstrzygana wyłącznie w postępowaniu rozpoznawczym, zaś na etapie postępowania egzekucyjnego nie może odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku procesowego. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 21 lutego 2014 r. w sprawie sygn. akt II FSK 315/12, zarzut nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym zobowiązany może podnosić jedynie wówczas, gdy nieistnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, które miały miejsce po wydaniu tytułu wykonawczego. Takich okoliczności jednak skarżący nie podniósł. Nadto organ i Sąd jest związany granicami zarzutów. Oznacza to, że rozpoznaje sprawę w zakresie zarzutów w rozumieniu art. 33 u.p.e.a., które zgłoszone zostały w ustawowym terminie. Późniejsze uzupełnienie zarzutów (jak w piśmie z dnia 20 czerwca 2017 r.) nie może zatem wywołać skutków prawnych. Stanowisko skarżącego co do cywilistycznego charakteru czynności egzekucyjnych podejmowanych w sprawie i zastosowania do ich oceny powołanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania cywilnego także pozostaje nieprawidłowe. Postępowanie egzekucyjne w administracji reguluje odrębna, przywoływana w sprawie ustawa, a czynności egzekucyjne nie są podejmowane przez komornika sądowego. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.