II OSK 2764/17

Dnia 15 maja 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. U. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 3113/16 w sprawie ze skargi V.B. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. U. [...] na rzecz V. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 6 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3113/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2017 r. sprawy ze skargi V. B. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] września 2016 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2016, znak: [...]; 2. zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego V. B. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: skarżący kasacyjnie organ) reprezentowany przez r.pr. A. P. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Skarga kasacyjna została oparta na podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego oraz postępowania administracyjnego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 61 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 i 15 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) polegające na błędnym przyjęciu, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się naruszenia art. 7, 61 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 15 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, do czego doszło skutkiem: - nieuwzględnienia przez Sąd I instancji, że sprawa o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z tytułu nauki (art. 187 pkt 1 lit. a ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1990 ze zm., dalej: ustawa o cudzoziemcach) nie jest tożsama przedmiotowo ze sprawą o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach), z którego udzieleniem wiąże się nie tylko uprawnienie do okresowego pobytu w Polsce ale także uprawnienie do wykonywania pracy u konkretnego pracodawcy na warunkach określonych w decyzji o udzieleniu tego zezwolenia i w konsekwencji, - błędnego przyjęcia przez Sąd, że na etapie postępowania odwoławczego dopuszczalna była zmiana żądania skarżącego wyrażonego we wniosku z dnia 10.11.2015 r. który dotyczył udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy z uwagi na zamiar kontynuowania nauki, na żądanie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, na podstawie art. 114 ustawy o cudzoziemcach. Z ostrożności procesowej zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono również: II. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 114 ust. 1 w zw. z art. 117 ustawy o cudzoziemcach poprzez jego błędną wykładnię polegającą na: - nieuwzględnieniu rzeczywistego zakresu uprawnień wynikających z wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, które nie tylko uprawnia do czasowego pobytu w Polsce ale także do wykonywania pracy u konkretnego pracodawcy na warunkach określonych w decyzji, a zatem obejmuje swoim zakresem szerszy zakres uprawnień niż decyzja orzekająca jedynie o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy z tytułu podjęcia w Polsce nauki, - nieuwzględnieniu, że w przypadku zezwolenia na pobyt czasowy i pracę materialnoprawne przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest udzielenie zezwolenia oraz przesłanki negatywne wykluczające jego udzielenie różnią się w znacznym stopniu od przesłanek występujących w przypadku zezwolenia na pobyt czasowy z tytułu podjęcia w Polsce nauki, co wymaga od organu administracji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zupełnie innym rodzajowo zakresie niż to ma miejsce w przypadku drugiego z ww. zezwoleń. Wskazując na powyższe wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] września 2016 r., znak: [...], względnie o: 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowa Administracyjnemu w Warszawie, 3) zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, 4) rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił zakresu modyfikacji żądania skarżącego. Modyfikacja żądania wyrażonego we wniosku inicjującym postępowanie nie może mieć bowiem charakteru nieograniczonego, a przywołane przez Sąd orzeczenia nie wskazują wcale na dopuszczalność całkowitej zmiany żądania strony, która prowadziłaby do zupełnej zmiany materialnoprawnej podstawy żądania i tym samym konieczności przeprowadzenia od nowa postępowania wyjaśniającego. Według skarżącego kasacyjnie organu, w niniejszej sprawne kwestii spornej nie stanowiło błędne odczytanie treści żądania strony przez organ I instancji, ani samowolne wykroczenie organów administracji poza zakres wyznaczony jej żądaniem. W świetle akt sprawy nie budzi wątpliwości, że zarówno we wniosku inicjującym postępowanie w sprawne, jak i jeszcze w złożonym odwołaniu strona domagała się udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy z tytułu podjęcia nauki w Policealnej Szkole Zawodowej [...] w W. Powyższa podstawa faktyczna żądania skarżącego odpowiadała przesłance udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy określonej w art. 187 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z wnioskiem strony. Jeszcze w odwołaniu podtrzymane zostało wyrażone pierwotnie żądanie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy z tytułu kontynuowania nauki. Skutkiem tego organ odwoławczy wezwał skarżącego do uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie wynikającym ze wskazanej przez stronę podstawy faktycznej żądania. Skarżący kasacyjnie organ przypomniał, że dopiero w dniu 3 sierpnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego zakomunikował organowi odwoławczemu, że modyfikuje żądanie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w ten sposób, że wnosi o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, w niniejszej sprawie wystąpiła sytuacja rodzajowo inna od tych, które miały miejsce w przywołanych przez Sąd orzeczeniach. Skarżący w toku postępowania odwoławczego zmienił materialnoprawną podstawę swojego żądania, jak również rozszerzył jego zakres - w porównaniu do zakresu, w jakim orzekał organ I instancji. Skarżący kasacyjnie organ wyjaśnił, że zezwolenie na pobyt czasowy i pracę stanowi nową w polskim porządku prawnym instytucję wprowadzoną z dniem 1 maja 2014 r. przepisami obecnie obowiązującej ustawy o cudzoziemcach. Regulacja ta nie miała swojego odpowiednika w przepisach obowiązujących uprzednio i stanowi wdrożenie przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. Urz. UE L 343 z 23.12.2011, str. 1, ze zm.). Według skarżącego kasacyjnie organu, skarżący wnosząc w toku postępowania odwoławczego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę domagał się w istocie rozszerzenia zakresu sprawy o dodatkowe uprawnienie, którego przyznanie nie stanowiło przedmiotu postępowania przed organem I instancji. Dodatkowe nowe żądanie strony było oparte o inne przepisy prawa materialnego. Udzielenie zezwolenia w oparciu o nowy podstawy żądania skarżącego wymagałoby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na nowo, co z pewnością byłoby niezgodne z art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy może wprawdzie przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, jednak nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znaczącym rozmiarze, zaś z takowym wiązałoby się ewentualne wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o całkowicie zmienione żądanie skarżącego. Na takie rozumienie art. 136 k.p.a. wskazuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, nie można zgodzić się ze skarżącym i Sądem I instancji, że w niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana przedmiotowa rodzaju sprawy. Zakres żądania wyrażonego przed organem I instancji i w odwołaniu w sposób zasadniczy różni się od żądania sformułowanego w piśmie złożonym w toku postępowania odwoławczego z 3 sierpnia 2016 r., w którym sformułowano żądanie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, a nie tylko zezwolenia na pobyt czasowy. Rozpoznanie tak sformułowanego wniosku nastąpiłoby w oparciu o przepisy prawa materialnego, które w postępowaniu przed organem I instancji nie były w ogóle brane pod uwagę. Rozpatrując sprawy skarżącego zgodnie z żądaniem wyrażonym w ww. piśmie z 3 sierpnia 2016 r. organ odwoławczy rozpoznałby sprawy w zupełnie innym zakresie niż uczynił to wcześniej organ I instancji. Domaganie się w postępowaniu odwoławczym nowych uprawnień (prawo do wykonywania pracy), w stosunku do pierwotnie zgłoszonego żądania, czy oparcie zmienionego żądania o zupełnie inną, niż pierwotna podstawy prawa materialnego (art. 114 i nast. zamiast art. 187 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach) - w świetle przytoczonego orzecznictwa - wskazuje na zmianę przedmiotu sprawy, która to zmiana w postępowaniu odwoławczym nie była dopuszczalna. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, na etapie postępowania odwoławczego w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie art. 187 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach nie było dopuszczalne zgłoszenie żądania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na podstawie art. 114 ust. 1 ww. ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjnej unormowane w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskazać należy, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt I skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nietrafnie powołuje się na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów wskazanych w pkt I. Prawidłowo wskazał Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie spór sprowadza się do tego czy możliwe było w trakcie toczącego się postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy dokonać zmiany wniosku i w miejsce żądania udzielania tej zgody z uwagi na naukę żądać udzielenia tej zgody z powodu wykonywania pracy. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w przypadku postępowań wszczynanych na wniosek, wnioskodawca ma prawo zmodyfikować poprzedni wniosek, do czasu zakończenia tego postępowania wydaniem decyzji ostatecznej. Obowiązkiem organu administracji w postępowaniu wszczynanym na wniosek jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ bowiem, jest tym żądaniem związany. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania (art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a.). Natomiast, jeśli powstają jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądania. Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że skarżący, który ubiegał się o wydanie decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy zmodyfikował swój pierwotny wniosek działając jednak w granicach tej samej ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1650), a więc podstawy materialnej zmieniając jedynie podstawę faktyczną żądania, co oznacza że organ II instancji rozpoznał sprawę z wniosku, który nie był już przez skarżącego popierany. W myśl art. 7 k.p.a., to organ administracji ma obowiązek podejmować wszelkie czynności niezbędne m.in. do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywateli. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego, która będzie miała zastosowanie w danej sprawie i która określa zakres postępowania dowodowego. W razie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek organ powinien ustalić dokładnie treść żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest także żądaniem określonym w zmienionym wniosku. W przypadku wątpliwości co do treści zmienionego wniosku organ obowiązany jest z urzędu podjąć czynności mające na celu wyjaśnienie treści zmienionego żądania strony. Organ administracji obowiązany jest przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania w danej sprawie. Wymóg przestrzegania zasady dyspozycyjności nakłada na organ obowiązek prowadzenia postępowania zgodnie z aktualnym wnioskiem strony. Organ ma zatem obowiązek ustalenia treści żądania strony. Treść pisma z 3 sierpnia 2016 r. nie powinna budzić zasadniczych wątpliwości odnośnie do intencji skarżącego, wnoszącego o udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie podjął żadnych działań w celu wyjaśnienia intencji skarżącego. Przy braku pewności co do rzeczywistej woli strony w zakresie zgłoszonego żądania obowiązkiem organu było doprowadzenie do jego sprecyzowania. Jeżeli organ odwoławczy miał wątpliwości co do treści żądania skarżącego po otrzymaniu pisma z 3 sierpnia 2016 r. organ powinien bezpośrednio z wnioskodawcą ustalić jaka jest treść jego żądania po modyfikacji pierwotnego wniosku dokonanej w piśmie z 3 sierpnia 2016 r. i w zależności od wyników tego postępowania wyjaśniającego toczyć dalsze postępowanie w sprawie. Zarzucenie dokonania tych czynności i kontynuowanie postępowania na podstawie pierwotnie złożonego wniosku, niezgodne zresztą z wyrażoną intencją wnoszącej podanie, stanowiło naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a., a także zasady praworządności wywodzonej z art. 7 Konstytucji. Sąd I instancji prawidłowo zauważył powyższe uchybienia (naruszenia prawa). Z treści skargi kasacyjnej wyraźnie wynika, że organ zrozumiał modyfikację wniosku skarżącego dokonaną w piśmie z 3 sierpnia 2016 r. Na str. 12 skargi kasacyjnej organ wyjaśnił, że rozpatrując sprawę skarżącego zgodnie z żądaniem wyrażonym w piśmie z 3 sierpnia 2016 r. organ odwoławczy rozpoznałby sprawę w zupełnie innym zakresie niż uczynił to wcześniej organ I instancji. W ocenie skarżącego kasacyjnie domaganie się w postępowaniu odwoławczym nowych uprawnień (prawo wykonywania pracy), w stosunku do pierwotnie zgłoszonego żądania czy oparcie zmienionego żądania o zupełnie inną, niż pierwotna podstawa prawa materialnego wskazuje na zmianę przedmiotu sprawy, która to zmiana w postępowaniu odwoławczym nie była dopuszczalna. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, zgodnie z którym wniosek strony wiąże organ co do treści żądania, natomiast podstawy prawne podejmowanej decyzji administracyjnej ustalane są przez ten organ na podstawie własnej oceny (zob. wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 1812/11). Podkreślenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła potrzeba rozważenia jaka była rzeczywista treść wniosku strony po jego modyfikacji dokonanej w piśmie z 3 sierpnia 2016 r. Jest to spowodowane tym, że sformułowane przez skarżącego w piśmie z 3 sierpnia 2016 r. żądanie jednoznacznie wskazywało przedmiot sprawy podlegającej rozpoznaniu przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Wraz z pismem z 3 sierpnia 2016 r. skarżący złożył: 1. Kopię polisy ubezpieczeniowej seria [...] nr [...], 2. Umowę zlecenia z 20 kwietnia 2016 r., 3. Aneks do umowy zlecenia z 1 czerwca 2016 r., 4. Kopię zezwolenia na pracę typ A nr [...], 5. Wydruk z CEIDG pracodawcy, 6 Kopię dowodu osobistego pracodawcy, 7. Pełnomocnictwo od pracodawcy, 8. Potwierdzenie opłaty skarbowej od wniosku, 9. Kopię informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych, 10 Trzy załączniki do wniosku o pobyt czasowy i pracę. Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że pełnomocnik skarżącego nie złożył wprost oświadczenia w zakresie złożonego wcześniej odwołania. W trafnej ocenie Sądu I instancji, wobec modyfikacji żądania, organ w sposób nieuprawniony, rozpoznał sprawę, która nie była już objęta pierwotnym wnioskiem. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że jeżeli organ miał wątpliwości co do skuteczności odwołania i podstawy żądania mógł te wątpliwości rozwiać poprzez wezwanie pełnomocnika skarżącego do wypowiedzenia się w tej kwestii. Prawidłowo Sąd I instancji nie podzielił wywodów zawartych w decyzji organu II instancji, że skarżący powinien złożyć kolejny wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Obie sprawy dotyczą udzielenia zgody na pobyt czasowy, prowadzone są na podstawie przepisów tej samej ustawy o cudzoziemcach, w obu do rozpoznania wniosku był właściwy ten sam podmiot. W piśmie z 3 sierpnia 2016 r. pełnomocnik wnioskodawcy w odpowiedzi na wezwanie z 14 lipca 2016 r. stwierdził, że modyfikuje wniosek V. B. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w ten sposób, że wniósł o udzielenie wnioskodawcy zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W piśmie tym pełnomocnik wnioskodawcy wystąpił z prośbą o przyspieszenie rozpoznania sprawy poprzez udzielenie zezwolenia na pobyt i pracę dla V.B. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji ujawnił i wykazał naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedstawione przez Sąd I instancji rozważania co do prawidłowości podjętego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 135 p.p.s.a., rozstrzygnięcia w pełni odpowiadają prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza akt przedmiotowej sprawy w powiązaniu z motywami zaskarżonego wyroku prowadzi do jednoznacznych wniosków, że Sąd I instancji, przeprowadzając właściwą kontrolę legalności zaskarżonego aktu, w sposób prawidłowy ocenił zgromadzony materiał dowodowy, w tym trafnie wypowiedział się w zakresie zgłoszonych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów obejmujących art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz 107 § 3 oraz 15 k.p.a., które w słusznej ocenie Sądu I instancji, były uzasadnione. Skarżący kasacyjnie organ błędnie interpretuje treść art. 15 k.p.a. Zgodnie z art. 15 k.p.a. (według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji) postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W postępowaniu odwoławczym organ II instancji nie tylko dokonuje kontroli zasadności argumentów podniesionych odwołaniu, lecz ponownie rozpoznaje i rozstrzyga merytorycznie sprawę administracyjną. Rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje w związku z tym zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym obowiązujący w dacie wydania decyzji przez organ II instancji (zob. wyrok NSA z 7 listopada 2017 r., sygn. II OSK 425/16, LEX nr 2407739). Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek organu odwoławczego do merytorycznego rozpoznania sprawy, a nie wyłącznie kontroli zasadności argumentów podniesionych w środku zaskarżenia od decyzji organu pierwszej instancji. Zarówno elementy faktyczne, jak i prawne, które tworzą sprawę i wyznaczają jej tożsamość mogą ulegać w trakcie trwania postępowania zmianom. Do pełnego ukształtowania się granic sprawy administracyjnej dochodzi przed wydaniem decyzji, a po zamknięciu postępowania wyjaśniającego (zob. wyrok NSA z 11 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2283/15, LEX 2303846). W drugiej kolejności wskazać należy, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt II skargi kasacyjnej. Prawidłowo wskazał Sąd I instancji, że ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazanego w skardze wobec nie rozpoznania ostatecznego wniosku była przedwczesna. Brak jest bowiem rozstrzygnięcia zmodyfikowanego żądania skarżącego przez dwa różne organy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.