II SA/Wr 46/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lipca 2017 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją Wojewody D. z dnia [...] r. (nr [...]), przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpoznaniu odwołania J.P., utrzymano w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] orzekającą o niezbędności wejścia przez R.J. na teren sąsiedniej nieruchomości przy al. [...] we W., dz. nr 81/4 AM – 4, obręb Z., stanowiącej współwłasność J.P. i M.P.–C., w celu wykonania robót budowlanych nakazanych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. nr [...] z dnia [...] r. Na uzasadnienie organ wskazał, że w związku z wpływem w dniu 15 września 2016 r. do Prezydenta W. pisma R.J. z żądaniem wydania pozwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, celem wykonania robót nakazanych opisaną wcześniej decyzją organ pierwszej instancji, po przeprowadzeniu postępowania, uwzględnił wniosek. Organ ustalił, że decyzja organu nadzoru budowlanego, nakazująca wnioskodawcy usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku gospodarczego jest ostateczna, a sąd administracyjny w sprawie II SA/Wr 575/16 odmówił wstrzymania decyzji nakładającej opisany obowiązek. Ponadto organ pierwszej instancji ustalił, że inicjator postępowania wysłał do współwłaścicielek nieruchomości sąsiedniej pismo z wnioskiem o umożliwienie wejścia na ich działkę, celem wykonania robót budowlanych, nakazanych w ostatecznej decyzji. W piśmie tym strona wyznaczyła uczestniczkom postępowania 3 dniowy termin na ustosunkowanie się do treści pisma, a ponieważ termin ten upłynął 25 sierpnia 2016 r., zwróciła się do organu. Dalej organ w motywach zauważył, że budynek gospodarczy, którego dotyczy decyzja ostateczna znajduje się na granicy działek i wykonanie nakazanych robót nie jest możliwe bez wejścia na teren działki uczestniczek postepowania. Organ omówił przesłanki ustawowe jakimi winien kierować się prezydent przy rozpoznawaniu złożonego wniosku i doszedł do przekonania, że przesłanki normatywne po stronie wnioskodawcy zostały spełnione. Odnosząc się zaś do argumentów podniesionych w odwołaniu wojewoda wskazał, że z akt organu pierwszej instancji wynika, iż przed złożeniem wniosku skarżący próbował uzyskać zgodę na wejście na teren nieruchomości uczestniczek bezskutecznie, a okoliczności dotyczące zabezpieczenia naprawienia szkód należą do prawa cywilnego. W osnowie decyzji organu pierwszej instancji wskazano, jako podstawę prawną jej wydania art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego (t. j. Dz. U. z dnia 8 marca 2016 r. poz. 290, ze zm.); orzeczono o niezbędności wejścia na tren sąsiedni określając jednocześnie granice dotyczące uprawnień oraz warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości. Skargę na ostateczną decyzję do sądu administracyjnego złożyła uczestniczka postępowania – J.P.. W skardze podniesiono naruszenie prawa materialnego, a to art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez błędne jego zastosowanie, tj. przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania kwestionowanej decyzji oraz przepisów prawa procesowego, a to art. 7, 77 § i 80 kpa, poprzez brak podjęcia wszystkich czynności niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w zw. z art. 107 § 3 kpa, poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy i sporządzenie uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego przepisom prawa i niespełniającego podstawowej funkcji poprzez uzasadnienie decyzji w części pozytywnej i przekonanie strony, że jej stanowisko zostało rzeczywiście wzięte pod uwagę. Naruszenie przepisów art. 10, 61 § 4, 73, 78 i 81 kpa, poprzez nieprawidłowe stosowanie przepisów, dotyczących procesowych uprawnień uczestników postępowania. Wskazując na podane uchybienia strona skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji, za zasądzeniem na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarga podnosi zarzuty zbieżne z odwołaniem. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej (wbrew odmiennemu stanowisku organów) w sprawie nie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 47 § 2 Prawa budowlanego. Inwestor zwrócił się do uczestniczek w istocie z ultimatum, że daje im jedynie 3 dni na ewentualny sprzeciw na wejście na ich posesję, a jego brak uzna za zgodę. Pismo z informacją o podjęciu decyzji po zapoznaniu się w sposób szczegółowy z zakresem robót uczestniczki przesłały i przesyłka skierowana do inwestora została dwukrotnie awizowana i pozostawiona w placówce pocztowej do dnia 7 września 2016 r. W tej sytuacji - zdaniem autora skargi – podjęta decyzja jest co najmniej przedwczesna. Strona podnosi, że organ nie wypełnił obowiązków ustawowych w zakresie zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu począwszy od braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania, po informowaniu o przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, po budowanie zaufania obywateli do organów państwa, a także wprowadzanie do postępowania zasady przekonywania. Zdaniem skarżącej była ona pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu, co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, a już sama ta okoliczność prowadzi do nieważności kontrolowanego postępowania, w konsekwencji czego decyzja musi być wyeliminowana z obrotu prawnego. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew zarzutom skargi, zdaniem sądu, zaskarżona decyzja nie narusza ani prawa materialnego, ani też organy administracji nie uchybiły regułom postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), jedynie stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa, skutkuje uwzględnieniem skargi. W szczególności nie podzielił sąd zarzutu o obarczeniu skarżonych decyzji nieważnością, wynikającą z niemożności obrony swych praw przez uczestniczki postępowania. Dalej podkreślić należy, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności decyzji Wojewody D. w przedmiocie niezbędności wejścia na teren nieruchomości w celu prowadzenia robót budowlanych. Podstawę materialnoprawną kontrolowanych decyzji stanowi art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 47 ust. 1 tej ustawy jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Ustanowione w powołanych przepisach przesłanki to przede wszystkim potrzeba wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych i nieudzielenie zgody na wejście na sąsiednią nieruchomość, którą art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego uzależnia od niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Warunek niezbędności wejścia na teren sąsiedni występuje, gdy obiekty, na których mają być wykonane prace, znajdują się na granicy działki sąsiedniej; bądź lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość i nieruchomości wspólnej w takiej od niej odległości, że teren dostępny na nieruchomości inwestora nie wystarczy na ich przeprowadzenie. Chodzi więc wyłącznie o sytuację, w której nie ma innej możliwości przeprowadzenia przez inwestora prac przygotowawczych lub budowlanych jak tylko poprzez wejście na teren sąsiedniej posesji. Przepisy art. 47 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego ograniczają się zatem wyłącznie do kwestii związanej z niezbędnością wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości w celu umożliwienia inwestorowi wykonania zamierzonych na jego nieruchomości robót budowlanych. Roboty budowlane o jakich mowa w ostatecznej decyzji dotyczą wyłącznie budynku inwestora, a nie budynku lub lokalu znajdującego się na sąsiedniej nieruchomości. Rozpatrując wniosek na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego organ obowiązany jest ustalić spełnienie przesłanek dopuszczalności rozstrzygnięcia o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Przesłanki te precyzuje ust. 1 tego przepisu. Są to: po pierwsze potrzeba wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, do wykonania których niezbędne jest wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, po drugie konieczność uzyskania zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej na wejście na teren tej nieruchomości, a po trzecie uprzednie podjęcie próby uzyskania takiej zgody od właściciela nieruchomości sąsiedniej, zakończone niepowodzeniem. Tryb administracyjny rozstrzygnięcia o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości uzależniony jest bowiem od braku dobrowolnej zgody właściciela tej nieruchomości. Badając niezbędność wejścia na nieruchomość sąsiednią, o której mowa w art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nie jest uprawniony do kwestionowania ani rodzaju planowanych robót budowlanych, ani potrzeby ich przeprowadzenia. Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, że ustawowe przesłanki zostały spełnione. Decyzja organu nadzoru budowlanego, nakazująca wnioskodawcy usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku gospodarczego jest ostateczna, jej wykonanie nie zostało wstrzymane przez sąd administracyjny w sprawie II SA/Wr 575/16. Inwestor (współzobowiązany z decyzji wydanej w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 Prawa budowlanego. Decyzja dotyczy usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku gospodarczego usytuowanego na zapleczu nieruchomości przy al. Jana Kochanowskiego 74a we Wrocławiu. Sąd podziela ocenę orzekających organów, że wykonanie tych prac wymaga niezbędnego wejścia inwestora na teren nieruchomości sąsiedniej, a to wobec zlokalizowania budynku przy granicy nieruchomości. W takich okolicznościach nie ma innej możliwości wykonania prac remontowych, jak tylko przez wejście na nieruchomość sąsiednią. Wreszcie skarżący podjął próby ugodowego załatwienia sprawy i uzyskania dobrowolnej zgody właścicielek działki na wejście na teren ich posesji. Świadczy o tym pismo inwestora, doręczone (co jest niesporne) uczestniczkom postępowania. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, wysłanie listu do właściciela nieruchomości sąsiedniej z prośbą o wyrażenie zgody na czynności w ramach art. 47 prawa budowlanego, spełnia warunek podjęcia przez inwestora starań warunkujących wydanie przez organ pozytywnej decyzji w zakresie wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej na podst. art. 47 § 2 prawa budowlanego (vide: - wyrok NSA z 26.11.2010 r., sygn. akt II OSK 1819/09; - wyrok WSA w Warszawie z 6.04.2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 110/09). Jak wskazuje się też w orzecznictwie wystarczająca jest sama próba uzyskania takiej zgody (vide: wyrok WSA w Opolu z 11.10.2007 r., syn. akt II SA/Op 201/07). Nie należy do orzekających organów ocena treści, czy formy korespondencji między sąsiadami. Ciąży na nich jedynie obowiązek ustalenia, że do zgody w trybie cywilnoprawnym nie doszło. Uwzględniając zatem powyższe należy ocenić, iż organy orzekające prawidłowo zastosowały w sprawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Stan faktyczny sprawy przesądził bowiem o potrzebie wydania decyzji, zastępującej zgodę sąsiada na wejście na teren należącej do niego nieruchomości (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt II SA/Op 201/07, LEX nr 419005). Utrzymana w mocy decyzja organu pierwszej instancji określa w wystarczający sposób korzystanie z sąsiedniej nieruchomości. Mając na względzie dotychczasowe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez orzekające w sprawie organy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, orzekając jak w wyroku.