II SA/Wa 489/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m. W. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu postanawia odrzucić skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1549/16 odrzucił skargę P. S. (zwanej dalej skarżącą) na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m. W. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], wydaną w przedmiocie rozpatrzenia złożonego przez skarżącą wezwania do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem przez Zarząd Dzielnicy uchwały z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania wniosku skarżącej o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając naruszenia przepisów postępowania: art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 52 § 1 w związku z art. 52 § 4, art. 53 § 2 i art. 57 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., poprzez brak wezwania skarżącej do uściślenia, która uchwała organu jest przedmiotem skargi, mimo tego, że Sąd w pierwszej instancji mógł powziąć w tym zakresie wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 31 stycznia 2017 r. uchylił ww. postanowienie Sądu pierwszej instancji, przychylając się do argumentów zawartych w skardze kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie precyzyjnego wyjaśnienia przedmiotu zaskarżenia, stanowi uchybienie, który miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarżąca wniosła w przedmiotowej sprawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m. W. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania wniosku o zawarcie umowy najmu wskazanego lokalu. Ww. uchwałą z dnia [...] maja 2016 r. Zarząd Dzielnicy odmówił zakwalifikowania wniosku skarżącej o najem lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że najemcą lokalu od dnia [...] listopada 2014 r. był J. S. – wujek skarżącej, a skarżąca jest zameldowana w ww. lokalu od [...] lipca 2004 r. Z wnioskiem o zawarcie umowy najmu ww. lokalu skarżąca wystąpiła po śmierci J. S., na podstawie § 31 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 132, poz. 3937, z późn. zm.). Zarząd Dzielnicy wyjaśnił, że skarżąca, jako bratanica poprzedniego najemcy lokalu, nie należy do grona osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu na podstawie art. 691 Kodeksu cywilnego. Dalej Zarząd Dzielnicy uznał, że skarżąca nie spełnia również przesłanek określonych w § 31 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, tzn. nie należy do grona osób wymienionych w § 31 ust. 2 uchwały, nadto nie mieszkała z najemcą stale i nie prowadziła z nim wspólnego gospodarstwa domowego przez okres co najmniej ostatnich 7 lat. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy wniósł o jej odrzucenie z uwagi na ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w postanowieniach z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2072/12 i I OSK 2137/12, stwierdził, że w sprawach dotyczących uregulowania stosunku najmu osób pozostających w lokalu po śmierci najemcy na podstawie § 31 uchwały nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, ponieważ wniosek składany w takiej sprawie ma charakter oferty w rozumieniu Kodeksu cywilnego, zaś rozstrzygnięcia Zarządu Dzielnicy nie stanowią aktów z zakresu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Co do zasady, kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787, z późn. zm.) poddane są instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610), która jeszcze pełniej wspomnianą wyżej zasadę realizuje. Reguluje ona m.in. obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej, przewidując w art. 4 ust. 1 i 2, że tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. W związku z powyższym – na podstawie delegacji z art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy – Rada m. st. Warszawy podjęła w dniu 9 lipca 2009 r. uchwałę nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, która, jako prawo miejscowe, określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale znajdujące się w dyspozycji Miasta. Przy tym ich zasadniczą część stanowią lokale, o których wynajęcie ubiegają się osoby określone w § 4 cytowanej uchwały, a więc generalnie rzecz ujmując pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych. W tym też przypadku wspomniana uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, regulując również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego organ gminy (w tym wypadku dzielnicy miasta) realizuje zadanie wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania – zgodnie z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) – winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego. W opisanej wyżej sytuacji, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (ONSAiWSA 2008/6/90) przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji, a zatem nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. Przenosząc powyższe wywody na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że takie postępowanie, o jakim jest mowa w uzasadnieniu ww. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie występowało w rozpoznawanym przypadku. Wniosek skarżącej nie dotyczył bowiem zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, a dotyczył wstąpienia w stosunek najmu lokalu mieszkalnego po poprzednim najemcy – członku rodziny. Podstawą prawną zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do wniosku skarżącej jest § 31 uchwały z 9 lipca 2009 r., który stanowi, że z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 Kodeksu cywilnego lub pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, może zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki: 1) osoby te zamieszkiwały z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i prowadziły wraz z nim wspólne gospodarstwo domowe przez okres co najmniej ostatnich 7 lat; 2) zajmowana powierzchnia mieszkalna lokalu nie przekracza 15 m² na każdą osobę uprawnioną, a w przypadku gospodarstwa jednoosobowego 30 m² na każdą osobę uprawnioną; 3) osoby te nie zalegają z opłatami za korzystanie z lokalu, przy czym warunek ten uważa się za spełniony również w przypadku występowania zaległości, jeżeli zostało podpisane i jest realizowane porozumienie o spłacie zadłużenia; 4) osoby te osiągają dochód nieprzekraczający 160% minimum dochodowego. Powyższe uregulowanie nie odnosi się zatem do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej nie ma zatem jakichkolwiek elementów publicznoprawnych. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu. To, że uchwała w § 31 ust. 1 wymienia osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z jakich zaistnieniem powstaje po stronie tych osób prawo podmiotowe dające podstawę do domagania się od dysponenta będącego organem władzy publicznej zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy. Określenie w § 31 ust. 1 uchwały z 9 lipca 2009 r. kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu po opuszczeniu lokalu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy jest związane z odrębnym trybem najmu takich lokali w stosunku do ogólnych zasad (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 630/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, w ocenie Sądu, przepis § 31 uchwały nie stanowi podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu dzielnicy m. st. Warszawy, wyrażonego w stosownej uchwale jej Zarządu. Uchwała taka bowiem nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, z późn. zm.), a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Tego rodzaju uchwała zawiera jedynie stanowisko władz dzielnicy, będące odpowiedzią na propozycję (ofertę) lokatora konkretnego lokalu, dotyczącą zawarcia z nim umowy najmu ściśle określonego, zindywidualizowanego lokalu. Uznając zatem, że skarga do sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie jest dopuszczalna, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.