II FSK 1619/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jan Rudowski, Sędzia NSA Tomasz Kolanowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Jerzy Płusa, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 23 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2017 r. sygn. akt III SA/Wa 849/16 w sprawie ze skargi P. K. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 22 stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 marca 2017 r., III SA/Wa 849/16, oddalił skargę P. K. (strona, skarżący) na postanowienie Ministra Finansów z 22 stycznia 2016 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w G. (dalej: organ) na podstawie tytułów wykonawczych nr: [...] do nr [...], obejmujących zaległości z tytułu podatku od towarów i usług, prowadzi egzekucję do majątku skarżącego. W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego organ, zawiadomieniem z 21 października 2013 r., dokonał zajęcia prawa majątkowego Skarżącego z tytułu świadczenia z ubezpieczenia społecznego w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. (dalej ZUS). Pismem z 29 października 2013 r. ZUS poinformował organ o wprowadzeniu potrącenia z wypłacanych świadczeń począwszy od należności za grudzień 2013 r. Pismem z 9 października 2014 r. skarżący wniósł do Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku (dalej jako: DIS) na podstawie art. 54 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619, ze zm., dalej: "u.p.e.a.") skargę na czynność egzekucyjną - zajęcie świadczenia wypłacanego przez ZUS. W ocenie skarżącego organ nie zawiadomił ani skarżącego, ani pełnomocnika o zajęciu. Podkreślił, że zawiadomienie o zajęciu świadczenia nie zostało skutecznie doręczone. DIS postanowieniem z 3 grudnia 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynność egzekucyjną - zajęcia świadczenia z ubezpieczenia społecznego w ZUS dokonaną zawiadomieniem z 21 października 2013 r. W zażaleniu skarżący zarzucił, że zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem: - art. 61a § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r, poz. 267 ze zm., dalej jako "k.p.a." w związku z art. 18 i art. 54 § 1 u.p.e.a. poprzez bezzasadną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynności egzekucyjne, - art. 54 § 4 u.p.e.a. w zw. z art. 44 § 1 - § 4 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym uznaniu przez DIS, iż zawiadomienie z 21 października 2013 r. zostało doręczone skarżącemu 6 listopada 2013 r., - art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 i art. 54 § 6 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uzasadnieniu przyczyn odmowy wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynności egzekucyjne. Minister Finansów postanowieniem z 22 stycznia 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie wskazując, iż skarżący, w związku z potrąceniem świadczenia z ZUS (jak wskazała strona - w dniu 06.10.2014 r. otrzymała świadczenie z ZUS w wysokości niższej od należnej, prawdopodobnie na skutek nowego zajęcia w postępowaniu egzekucyjnym), stanowiącym realizację uprzednio dokonanego zajęcia świadczenia z ubezpieczenia społecznego w ZUS, wniósł na podstawie art. 54 u.p.e.a. skargę na czynności egzekucyjne. Organ wyjaśnił, iż art. 54 § 1 u.p.e.a. stanowi swoistą ochronę zobowiązanego przed naruszeniami przepisów postępowania. W ramach tego środka zaskarżenia można jednak wnosić wyłącznie zarzuty odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego bądź egzekutora przez pryzmat przepisów regulujących sposób i formę dokonywania czynności egzekucyjnych w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Nie jest czynnością egzekucyjną przekazywanie środków przez dłużnika zajętej wierzytelności, tj. ZUS, dokonywane w ramach wcześniejszego zajęcia. Przekazanie środków przez dłużnika zajętej wierzytelności jest czynnością materialno-techniczną, podejmowaną w ramach zastosowanego środka egzekucyjnego, dokonanego zawiadomieniem z 21 października 2013 r. o zajęciu prawa majątkowego skarżącego stanowiącego świadczenie z zaopatrzenia emerytalnego oraz z ubezpieczenia społecznego w ZUS. Z uwagi na fakt, że przekazanie środków pieniężnych przez dłużnika zajętej wierzytelności nie stanowi czynności egzekucyjnej w rozumieniu u.p.e.a. brak było podstaw do wszczęcia postępowania w trybie przepisu art. 54 ww. ustawy. W związku z powyższym należało skorzystać z art. 61a k.p.a. i odmówić wszczęcia postępowania w sprawie skargi z 9 października 2014 r. na czynność egzekucyjną. W skardze na powyższe postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem DIS oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., a także art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Zdaniem Skarżącego nie istnieje odrębna sprawa ze skargi na czynności egzekucyjne, do rozstrzygnięcia której, w oparciu o przepis art. 18 u.p.e.a., stosuje się przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 k.p.a.) i odmowy jego wszczęcia (art. 61a k.p.a.). Ponadto zarzucił naruszenie art. 124 § 1 i § 2 w zw. z art. 61a § 1 w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uzasadnieniu przyczyn odmowy wszczęcia postępowania. Minister Finansów w odpowiedzi na skargę, podtrzymując swoje stanowisko, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podzielił stanowisko organu co do tego, że realizowanie przez dłużnika zajętej wierzytelności zajęcia, dokonanego w trybie przepisów u.p.e.a., nie jest czynnością egzekucyjną. Czynnością egzekucyjną było zajęcie wierzytelności, dokonane przez organ egzekucyjny zawiadomieniem z 21 października 2013 r. Na zajęcie to skarżący mógł wnieść skargę w trybie art. 54 u.p.e.a. Skarżący taką skargę na czynność egzekucyjną złożył w dniu 14 stycznia 2014 r. Rozpoznana została ona postanowieniem DIS z dnia 14 kwietnia 2014 r. Skarżący wniósł skargę nie na zajęcie wierzytelności (które dokonane zostało kilka miesięcy przed wniesieniem przez niego pisma z 9 października 2014 r.), ale na dokonane przez ZUS w wyniku owego zajęcia potrącenie zajętej wierzytelności. Sąd wskazał, że z urzędu znana jest mu okoliczność, iż skarżący już po wniesieniu pisma z 9 października 2014 r. składał kolejne wnioski kwestionujące realizowanie przez ZUS zajęcia wierzytelności dokonanego przez organ egzekucyjny zawiadomieniem z 21 października 2013 r. Sąd uznał następnie, że z uwagi na odesłanie zawarte w art. 18 u.p.e.a. organy postąpiły prawidłowo odmawiając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie, a zarzuty dotyczące nieprawidłowości przy doręczeniu zawiadomienia o zajęciu wierzytelności nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., w zw. z art. 18 i art. 54 § 1 i 5 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi, w sytuacji gdy Skarżący wykazał, iż organy administracji bezzasadnie odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynności egzekucyjne ze względu na jej niedopuszczalność, podczas gdy skarga powinna być rozpatrzona na podstawie art. 54 § 5 u.p.e.a., to jest oddalona lub uwzględniona; w przypadku niedopuszczalności wniesienia skargi na czynności egzekucyjne właściwym rozstrzygnięciem – zdaniem strony skarżącej – również powinno być oddalenie skargi w oparciu o art. 54 § 5 u.p.e.a., a nie odmowa wszczęcia postępowania na podstawie odpowiednio stosowanych przepisów k.p.a.; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 124 § 1 i 2 k.p.a., w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., w zw. z art. 18 i art. 54 § 1 i 5 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi, w sytuacji gdy Skarżący wykazał, iż organy administracji bezzasadnie odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie, podczas gdy skarga powinna być rozpatrzona na podstawie art. 54 § 5 u.p.e.a., to jest oddalona lub uwzględniona; w przypadku niedopuszczalności wniesienia skargi na czynności egzekucyjne właściwym rozstrzygnięciem – zdaniem strony skarżącej – również powinno być oddalenie skargi w oparciu o art. 54 § 5 u.p.e.a., a nie odmowa wszczęcia postępowania na podstawie odpowiednio stosowanych przepisów k.p.a.; 3. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., w zw. z art. 18 i art. 54 § 1 i 5 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu wadliwego uzasadnienia wyroku, w którym Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił, iż organy administracji obu instancji zasadnie odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie. W konsekwencji wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na swoją rzecz od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Istotą postępowania wywołanego skargą kasacyjną jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. np. wyroki NSA: z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04 oraz z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej zwana: "CBOSA"). Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być przeprowadzona w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący na poparcie zarzutów przedstawił argumentację zawartą w nieprawomocnych wyrokach sądów wojewódzkich. W sprawach tych, po rozpatrzeniu skarg kasacyjnych, orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny. I tak w wyroku z 18 stycznia 2018 r., II FSK 3503/15 (publ. CBOSA), NSA zawarł rozważania dotyczące możliwości zastosowania art. 61a K.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. Dalsze rozważania Naczelny Sąd Administracyjny oparł o argumenty zawarte w uzasadnieniu cytowanego orzeczenia. Istotnym jest przypomnienie, że zgodnie z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy tejże ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z jego treści wynika zatem, że przepisy k.p.a. mają zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym tylko w sprawach, które nie są uregulowane "inaczej" w u.p.e.a., a ponadto, że nawet wówczas, gdy zachodzi potrzeba ich stosowania, należy czynić to "odpowiednio". Sposób, w jaki winno nastąpić odpowiednie zastosowanie przepisu, uzależniony jest bowiem od oceny charakteru instytucji prawnych regulowanych zarówno przez przepis odsyłający do odpowiedniego stosowania danej normy, jak i przez przepis, który ma być odpowiednio zastosowany. Odpowiednie stosowanie określonych przepisów w zależności od przedmiotu regulacji prowadzić może do stosowania tych przepisów wprost (w ich bezpośrednim brzmieniu), zastosowania ich z odpowiednimi modyfikacjami w stosunku do regulacji, która ma być odpowiednio zastosowana lub do odmowy zastosowania przepisu z uwagi na określone różnice. Odpowiednie stosowanie prawa może zatem prowadzić do wniosku, że pewne unormowania przepisu, do którego nastąpiło odesłanie, znajdują zastosowanie do instytucji regulowanej przez przepis odsyłający, inne natomiast nie mogą znaleźć takiego zastosowania. To oznacza, że "odpowiednie" zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym może mieć miejsce tylko w takim zakresie i w taki sposób, żeby uzupełniać, a nie modyfikować przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym co do zasady można wyróżnić trzy stadia: stadium poprzedzające wszczęcie egzekucji administracyjnej, stadium stosowania egzekucji oraz stadium następujące po przeprowadzeniu egzekucji. Należy przy tym zaznaczyć, że nie zawsze postępowanie egzekucyjne przebiega przez wszystkie wymienione stadia. Może ono bowiem zakończyć się na etapie poprzedzającym wszczęcie egzekucji albo też może przebiegać tylko przez dwa pierwsze stadia i zakończyć się wraz z zakończeniem egzekucji administracyjnej. U.p.e.a. rozróżnia postępowanie egzekucyjne oraz egzekucję administracyjną. Administracyjne postępowanie egzekucyjne obejmuje, oprócz stosowania środków egzekucyjnych, także inne czynności procesowe, podejmowane przez podmioty inne niż organ egzekucyjny, np. przez wierzyciela, zobowiązanego czy też osoby trzecie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Po 1453/07, publ. CBOSA). Datą wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest dzień doręczenia organowi egzekucyjnemu przez wierzyciela wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wraz z tytułem wykonawczym (art. 61 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.). Stosownie natomiast do treści art. 26 § 5 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeśli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 137/14, publ. CBOSA). Przypomnieć także trzeba, że postępowanie egzekucyjne w administracji to zorganizowany ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy egzekucyjne oraz inne podmioty w celu przymusowego wykonania obowiązków objętych egzekucją administracyjną. Egzekucja administracyjna oznacza zaś stosowanie przez powołane do tego organy egzekucyjne konkretnych środków przymusu służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych obowiązków o charakterze pieniężnym bądź niepieniężnym. W cytowanym wyroku z 18 stycznia 2018 r., II FSK 3503/15, Sąd stwierdził, że rozpatrywanie żądania zobowiązanego o wstrzymanie czynności egzekucyjnych w toku prowadzonego wobec niego postępowania egzekucyjnego nie jest odrębną od prowadzonego postępowania egzekucyjnego sprawą administracyjną, do rozstrzygnięcia której w oparciu o art. 18 u.p.e.a. stosować należy przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 k.p.a.) i odmowy jego wszczęcia (art. 61a k.p.a.), które w tym zakresie nie mają tu odpowiedniego zastosowania. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie występuje. Skarżący wniósł środek prawny, który nazwał skargą - tak jak środek prawny przewidziany w u.p.e.a., jednak w istocie tym środkiem prawnym nie był. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku uznał, że możliwe jest odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji art. 61a k.p.a. w sytuacji, gdy dochodzi do wniesienia przez zobowiązanego wniosku nieprzewidzianego przepisami u.p.e.a., jak również żadnymi innymi przepisami prawa, czyli gdy jest wiadomym, że brak w tym przedmiocie jakiejkolwiek regulacji, co powoduje, że wniosek taki już na etapie jego wnoszenia jest bezprzedmiotowy. Ponadto w orzecznictwie wskazano na możliwość stosowania art. 61a § 1 k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku, gdy dana kwestia została już prawomocnie rozstrzygnięta i ponowne postępowanie nie mogło być wszczęte ze względu na obowiązujący zakaz ponownego orzekania w tej samej sprawie z uwagi na powagę rzeczy osądzonej (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 137/14, publ. CBOSA). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że wystąpiła sytuacja, w której wniosek skarżącego już na etapie jego wnoszenia był bezprzedmiotowy. Brak jest bowiem w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji środka prawnego w postaci skargi na czynność dłużnika zajętej wierzytelności polegającej na realizowaniu dokonanego zajęcia wierzytelności. Przekazanie środków przez dłużnika zajętej wierzytelności jest czynnością materialno-techniczną. W rozpoznawanej sprawie czynność ta została podjęta w ramach zastosowanego środka egzekucyjnego dokonanego zawiadomieniem z 21 października 2013 r. o zajęciu prawa majątkowego skarżącego stanowiącego świadczenie z zaopatrzenia emerytalnego oraz z ubezpieczenia społecznego w ZUS. Rację mają organy oraz Sąd pierwszej instancji wskazując, że skarga w trybie art. 54 u.p.e.a. może być złożona na czynność egzekutora lub organu egzekucyjnego. Zgodnie z art. 1a pkt 2 u.p.e.a. przez czynność egzekucyjną rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Z przepisu tego wynika, że nie jest czynnością egzekucyjną realizowanie wcześniejszego zajęcia wierzytelności. Tym samym w sprawie doszło do wniesienia przez zobowiązanego wniosku nieprzewidzianego przepisami u.p.e.a. Brak jest w przedmiocie złożonego przez zobowiązanego wniosku (skargi) jakiejkolwiek regulacji, co powoduje, że wniosek taki już na etapie jego wnoszenia był bezprzedmiotowy. Nie jest nią bowiem instytucja skargi na czynności egzekucyjne uregulowana w art. 54 u.p.e.a. W konsekwencji za niezasadne uznać należało zarzuty wskazane w punkcie 1 i 2 skargi kasacyjnej. Za niezasadny należy uznać także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 61a § 1 K.p.a., w zw. z art. 18 i art. 54 § 1 i 5 u.p.e.a. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi formalne, jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Wśród elementów, jakie muszą się w nim znaleźć, wymieniono m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji spełnia te wymogi. Wyjaśniono w nim znaczenie i rozumienie przepisów normujących wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego i egzekucji administracyjnej, a także podejmowanych w jego toku rozstrzygnięć. To, że skarżący nie zgadza się z argumentacją Sądu pierwszej instancji, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.