IV SA/Po 10/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. W., J. R. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia ...) r. nr (...) w przedmiocie sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania drogi wewnętrznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia (...) r. nr(...); 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. W. i J. R. solidarnie kwotę 1014 (jeden tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania. Decyzją z [...] lipca 2015 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej jako: "PINB" lub "organ I instancji) – wskazując w podstawie prawnej na: art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej w skrócie: "pr.bud.") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a.") – po rozpatrzeniu zawiadomienia o zakończeniu budowy wewnętrznej drogi osiedlowej zlokalizowanej na [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. wniesionego przez [...] (dalej jako: "Inwestorzy" lub "Skarżący"), zgłosił sprzeciw odnośnie przystąpienia do użytkowania wewnętrznej drogi osiedlowej [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że po przeanalizowaniu dokumentów złożonych do ww. zawiadomienia stwierdzono, iż Inwestorzy dokonali samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu wewnętrznej drogi osiedlowej. Inwestorzy uzyskali bowiem pozwolenie na budowę nr [...] z [...] kwietnia 2007 r. wydane przez Starostę [...] (dalej też jako: "Decyzja PnB") obejmujące budowę zespołu [...] szt. budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z wewnętrzną instalacją gazową i zbiornikami bezodpływowymi, zlokalizowanych na [...] Z zatwierdzonego projektu budowlanego i wydanej decyzji pozwolenia na budowę wynika, że projekt ten nie obejmował budowy ww. drogi. W związku z tym, zdaniem PINB, "należy uznać przedmiotową inwestycję jako samowolę budowlaną, która będzie prowadzona w odrębnym postępowaniu". Od opisanej decyzji PINB, Inwestorzy, reprezentowani przez [...], złożyli odwołanie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: (1) art. 54 pr.bud. przez niewłaściwe zastosowanie i wniesienie sprzeciwu odnośnie użytkowania prawidłowo i legalnie zrealizowanej budowli, zawierającej się w projekcie budowlanym - projekcie zagospodarowania działki zatwierdzonym Decyzją PnB stosownie do art. 33 ust. 1 zd. 1, art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym 12 kwietnia 2007 r.) oraz § 8 ust. 2 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.; również w brzmieniu obowiązującym 12 kwietnia 2007 r.); (2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie odpowiednio wnikliwego postępowania wyjaśniającego, które wskazywałoby, w oparciu o jakie przesłanki prawne, względnie okoliczności faktyczne, PINB uznał, że droga wewnętrzna zrealizowana na działkach nr [...], [...] jako budowla stanowiąca element zamierzenia budowlanego zrealizowanego przez Inwestorów, nie zawiera się w projekcie budowlanym - projekcie zagospodarowania terenu zatwierdzonym Decyzją PnB. Z powołaniem się na te zarzuty Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji PINB oraz umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że droga przebiegająca przez działki nr [...] i [...] jest niewątpliwie drogą wewnętrzną stanowiącą część układu komunikacyjnego, jednoznacznie przewidzianą i zaprojektowaną w projekcie budowlanym (w jego części obejmującej projekt zagospodarowania działki) dla całości zamierzenia budowlanego, autorstwa J. M., zatwierdzonego Decyzją PnB. Bez tej drogi zaprojektowane zamierzenie budowlane nie miałoby racji bytu. Projekt przewidywał szczegółowe parametry drogi, takie jak: jej wymiary, rodzaje materiałów budowlanych, w tym nawet ich kolory, oraz charakterystykę konstrukcyjną. Dodatkowo w części rysunkowej planu zagospodarowania działki znalazły się wymiary drogi, a jej całościowa powierzchnia zawiera się w granicach przygotowanego opracowania. W ocenie Skarżących, w świetle powyższego należy stwierdzić, że droga wewnętrzna zgłoszona w oparciu o zawiadomienie Inwestorów dokonane w dniu [...] czerwca 2015 r. na podstawie art. 57 pr.bud. jest budowlą wykonaną legalnie i w oparciu o zatwierdzony przez właściwy organ projekt budowlany. Decyzją z [...] października 2015 r., znak [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WWINB" lub "organ II instancji") – wskazując w podstawie prawnej na: art. 104 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i na podstawie art. 54 pr.bud. w zw. z art. 104 k.p.a. zgłosił sprzeciw odnośnie zawiadomienia o zakończeniu budowy wewnętrznej drogi osiedlowej [...] W uzasadnieniu WWINB podzielił stanowisko Skarżących, że Decyzja PnB obejmowała także układ komunikacyjny, w tym przedmiotowe drogi wewnętrzne. Dalej wyjaśnił, że zawiadomienie z [...] czerwca 2015 r. nie dotyczyło całej realizowanej inwestycji przewidzianej w zatwierdzonym projekcie budowlanym, a jedynie jej części – zrealizowanej wewnętrznej drogi osiedlowej. Zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 3 pr.bud. przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli przystąpienie do użytkowania ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Zdaniem WWINB, mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie Inwestorzy zamierzają przystąpić do użytkowania jedynie części realizowanej inwestycji (nie ulega wątpliwości, że zgłoszenie nie dotyczy budynków mieszkalnych jednorodzinnych), należy uznać, że są oni zobowiązani do uzyskania pozwolenia na użytkowanie zrealizowanej części inwestycji, a nie jedynie do zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu robót. Ponadto, jak zauważył WWINB, z analizy planu zagospodarowania terenu i załącznika do wniesionego zgłoszenia wynika, że zgłoszenie nie dotyczy całości dróg przewidzianych w planie zagospodarowania terenu. W ocenie WWINB, w świetle powyższych ustaleń, organ I instancji, pomimo wskazania niewłaściwej przesłanki, słusznie zgłosił sprzeciw odnośnie przystąpienia do użytkowania ww. drogi wewnętrznej. Mimo to, zdaniem WWINB, w przedmiotowej sprawie konieczne było uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu I instancji, gdyż wniesione przez Inwestora zgłoszenie z [...] czerwca 2015 r. dotyczyło drogi wewnętrznej na działkach nr [...], [...] i [...], natomiast PINB w zaskarżonej decyzji pominął działkę nr [...]. Zarazem jednak brak jest podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia – nie występuje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mogący mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wyeliminowanie wskazanego braku w zaskarżonej decyzji PINB jest natomiast możliwe dzięki posiadanej przez organ II instancji kompetencji reformatoryjnej oraz orzeczenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. W. i J. R., reprezentowani przez dotychczasowego pełnomocnika, wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji WWINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, a także o zasądzenie od organu na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego – a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia art. 54, art. 55 ust. 1 pkt 3 pr.bud. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na przyjęciu, iż w stanie faktycznym sprawy mogą one stanowić podstawę do wniesienia sprzeciwu. W ocenie Skarżących, do drogi osiedlowej, którą zrealizowali, nie można stosować art. 55 ust. 1 pkt 3 pr.bud., gdyż przepis ten dotyczy sytuacji, gdy konkretny obiekt budowlany ma być oddany do użytkowania w stanie nieskończonym. Droga osiedlowa objęta Decyzja PnB jest obiektem budowlanym zakończonym i żadne roboty budowlane nie będą już na niej, ani nawet na całym osiedlu, wykonywane. Nie ma więc podstaw, aby wymagać uzyskania przez Inwestorów pozwolenia na użytkowanie. Ponadto, zdaniem Skarżących, nie można zgodzić się ze stanowiskiem WWINB, że zgłoszenie nie dotyczyło całości dróg przewidzianych w planie zagospodarowania terenu, z czego organ zdaje się niezależnie wywodzić argument na poparcie twierdzenia o konieczności zastosowania art. 55 ust. 1 pkt 3 pr.bud. W sytuacji, gdy zawiadomienie o zakończeniu budowy budziło wątpliwości albo zastrzeżenia co do tego czy obejmuje obiekt budowlany definitywnie zrealizowany, czy jest to droga w budowie ("oddawana na zasadzie art. 55 ust. 1 pkt 4" pr.bud.), organ powinien wezwać Inwestorów do zajęcia stanowiska lub wyjaśnienia treści zawiadomienia. Tymczasem WWINB niejako zaskoczył Skarżących przyjmując całkowicie nowe okoliczności za podstawę sprzeciwu. Zdaniem autora skargi, z perspektywy procesowej mógł to zrobić, ale nie powinien bez stanowiska stron z góry wypowiadać tezy, że swym zgłoszeniem nie objęli oni całości obiektu budowlanego. To zagadnienie powinno być szerzej wyjaśnione przy współpracy z Inwestorami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji WWINB oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji PINB, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. Kluczową w rozpoznawanej sprawie okazała się bowiem kwestia dochowania przez organy nadzoru budowlanego, określonego w art. 54 pr.bud., terminu do wniesienia sprzeciwu wobec zawiadomienia przez inwestora o zakończeniu budowy. Zgodnie z tym przepisem – w brzmieniu obowiązującym w dniu doręczenia organowi zawiadomienia Inwestorów z [...] czerwca 2015 r. o zakończeniu budowy wewnętrznej drogi osiedlowej na działkach nr [...], [...] i [...] (tj. w dniu [...] czerwca 2015 r.; zob. prezentata na k. 5 akt adm. I inst.) – do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (pomimo wyrażanych niekiedy w doktrynie oraz w nielicznych orzeczeniach sądów administracyjnych, przede wszystkim pierwszej instancji, poglądów odmiennych) ostatecznie utrwaliło się jednolite stanowisko, zgodnie z którym ustanowiony w art. 54 pr.bud. (i odpowiednio: w art. 30 ust. 5 pr.bud., przewidującym analogiczną instytucję prawną "wniesienia sprzeciwu" wobec zgłoszenia zamiaru realizacji określonej budowy / robót budowlanych) termin do zgłoszenia sprzeciwu od momentu zawiadomienia o zakończeniu budowy ma charakter kompetencyjny, w tym sensie, że wyznacza organowi nadzoru budowlanego czas do skorzystania z przyznanych jemu kompetencji. Po upływie tego terminu – mającego charakter terminu prawa materialnego – właściwy organ traci kompetencje do wydania decyzji o sprzeciwie (por. wyroki NSA: z 04.03.2014 r., II OSK 2394/12; z 14.03.2012 r., II OSK 2471/10; z 18.10.2011 r., II OSK 1447/10; z 13.10.2011 r., II OSK 1439/10 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Co w okolicznościach rozpoznawanej sprawy szczególnie istotne – wskazane ograniczenie kompetencyjne dotyczy nie tylko organu pierwszej instancji, ale także organu odwoławczego, który w konsekwencji po upływie ww. terminu nie może już w szczególności wydać orzeczenia reformatoryjnego, co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a.), tj. uchyliwszy decyzję organu pierwszej instancji wnieść "swojego" sprzeciwu (por. odnoszące się wprost do analogicznie skonstruowanego art. 30 ust. 5 pr.bud.: wyrok WSA z 16.04.2014 r., II SA/Gl 1462/13, CBOSA; A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2014, uw. 22 do art. 30, s. 370). W rozpatrywanej sprawie Inwestor pismem z [...] czerwca 2015 r. zawiadomił PINB o zakończeniu budowy drogi osiedlowej [...]. Zawiadomienie to wpłynęło do siedziby organu w dniu [...] czerwca 2014 r. i w tym momencie rozpoczął bieg termin określony w art. 54 pr.bud. (wówczas: 21 dni). Decyzją z [...] lipca 2015 r. – a więc z zachowaniem ww. terminu – PINB na podstawie art. 54 pr.bud. wniósł sprzeciw odnośnie do przystąpienia do użytkowania zgłoszonej drogi osiedlowej. Decyzją wydaną [...] października 2015 r. – a więc bezspornie już po upływie ww. terminu – WWINB uchylił zaskarżoną przez Inwestorów decyzję PINB w całości i jednocześnie zgłosił ponowny sprzeciw, lecz z innych przyczyn niż organ I instancji. Mając na uwadze wcześniejsze rozważania odnośnie do utrwalonej w orzecznictwie NSA wykładni art. 54 pr.bud. należy stwierdzić, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, po upływie terminu określonego w tym przepisie, WWINB nie był już władny do wydania kolejnej ("własnej") decyzji o sprzeciwie wywołanym zawiadomieniem z [...] czerwca 2015 r. Gdy bowiem upłynął już termin, o którym mowa w art. 54 pr.bud., organy nadzoru budowlanego obu instancji bezpowrotnie utraciły kompetencje do zgłoszenia sprzeciwu w tej sprawie. Wobec tego WWINB, uchyliwszy w całości – w ocenie Sądu: w pełni zasadnie – decyzję PINB, zobowiązany był już jednak, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., umorzyć w całości postępowanie administracyjne (verba legis: "postępowanie pierwszej instancji") uruchomione wniesieniem sprzeciwu przez organ I instancji. Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona reformatoryjna decyzja WWINB narusza art. 138 § 1 pkt 2 (ab initio) k.p.a., na podstawie którego została wydana, choć główne źródło naruszenia tego przepisu prawa procesowego wynika z naruszenia normy prawa materialnego zakodowanej w art. 54 pr.bud. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję WWINB oraz poprzedzającą ją – a wadliwą z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji WWINB – decyzję PINB (pkt 1 sentencji wyroku). Ponadto na mocy art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie administracyjne (pkt 2 sentencji wyroku), które stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wobec bezpowrotnej, jak się przyjmuje w jednolitym orzecznictwie NSA, utraty przez organy nadzoru budowlanego kompetencji do zgłoszenia sprzeciwu w rozpoznawanej sprawie. O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżących koszt wpisu (500 zł), wynagrodzenie reprezentującego Skarżących radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), w wysokości 480 zł, oraz koszt opłat od pełnomocnictw (2 x 17 zł) – łącznie: 1014 zł.