II OSK 2841/15

Dnia 11 lipca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 578/15 w sprawie ze skargi P.C. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia linii brzegowej potoku 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 4 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi P.C. (dalej jako "skarżący") stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z [...] marca 2015 r. w przedmiocie ustalenia linii brzegowej potoku. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] września 2014 r. Starosta Nowatorski, po rozpoznaniu wniosku skarżącego, ustalił linię lewego brzegu potoku Jaszcze w obrębie Ochotnica Górna, jednostki ewidencyjnej Ochotnica Dolna na części działki ewid. nr [...] (odcinek graniczący z działką ewid. nr [...]). Odwołanie od tej decyzji wniósł Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie. Decyzją z [...] marca 2015 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący. Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Sąd I instancji wskazał, że dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej jest organem administracji rządowej niezespolonej właściwym w sprawach gospodarowania wodami, podlegającym Prezesowi Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Pełni ponadto funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do starostów realizujących zadania z zakresu administracji rządowej. Sąd I instancji wskazał, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania i decyzja organu I instancji doręczone zostały Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w Krakowie. Nie oznacza to jednak, że organ ten stał się stroną postępowania. Nie jest bowiem odrębnym podmiotem praw i obowiązków, a jedynie urzędem, przy pomocy którego dyrektor wykonuje swoje zadania. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie nie był więc stroną postępowania administracyjnego i nie mógł skutecznie wnieść odwołania od decyzji organu I instancji. W tej sprawie nie ma wątpliwości, że podmiotem wnoszącym odwołanie jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie w Krakowie o czym świadczy jednoznacznie nagłówek pisma z 22 września 2014 r. zatytułowanego "odwołanie od decyzji", jak i dalsza treść tego pisma. W ocenie Sądu I instancji, bez znaczenia jest, że odwołanie i decyzja organu odwoławczego podpisane zostały przez różne osoby, ponieważ podpisany pod odwołaniem zastępca dyrektora działał tylko jako osoba upoważniona przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie i w jego imieniu. Zdaniem Sądu I instancji, odwołanie od decyzji organu I instancji, wniesione przez organ odwoławczy rozpoznał ten sam organ. Stanowi to rażące naruszenie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 16 k.p.a. W tej sytuacji Sąd I instancji nie odnosił się do pozostałych zarzutów skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako "p.p.s.a.") przez brak wystarczającego uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w odniesieniu do stwierdzonej kwalifikowanej wady zaskarżonej decyzji. W ocenie organu, nie ulegało wątpliwości, że w postępowaniu nie brał udziału Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie, który posiadał w tym postępowaniu przymiot strony w rozumieniu art. 29 k.p.a. w związku z art. 15 i art. 217 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz. 469 ze zm. – dalej jako "Prawo wodne"). Ponadto Sąd I instancji pominął ocenę legalności decyzji organu I instancji. Po drugie, art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 16, art. 29, art. 40 § 1, art. 127 § 1 i 2 k.p.a. oraz w związku z art. 4, art. 10 ust. 1 i 3, art. 11 ust. 1, art. 14 ust. 3 i 4, art. 15 i art. 217 ust. 1 ustawy Prawo wodne. W ocenie organu, Sąd I instancji błędnie ustalił, że organ przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności błędnie przyjął, że odwołanie od decyzji organu I instancji wniesione zostało przez organ II instancji, a nie państwową jednostkę organizacyjną jaką jest regionalny zarząd gospodarki wodnej co uzasadniało stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności decyzji organu odwoławczego. Po trzecie, art. 134 § 1 w związku z art. 135 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i pominięcie, że w sprawie objętej skargą znajduje zastosowania art. 29 k.p.a. w związku z art. 217 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz przez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie art. 16, art. 127 § 1 i 2 w związku z art. 4, art. 10 ust. 1 i 3, art. 11 ust. 1, art. 14 ust. 3 i 4, art. 15 oraz art. 92 ust. 4 i 5, art. 217 ust. 1 ustawy Prawo wodne. W ocenie organu, Sąd I instancji pominął szczególny podział zadań i kompetencji określony w ustawie Prawo wodne oraz nie uznał za stronę postępowania Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 151 p.p.s.a., przez uznanie, że nastąpiło naruszenie prawa, w tym istotne naruszenie przepisów postępowania. Doprowadziło to do niezastosowania art. 151 p.p.s.a. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego zgodnie z właściwymi normami. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma stwierdzenie, czy okoliczność, że właściwy miejscowo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej jest organem odwoławczym w stosunku do starosty, posiadającego kompetencje do wydania – na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego – decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia linii brzegu naturalnego cieku, wyłącza uprawnienia regionalnego zarządu gospodarki wodnej, reprezentowanego przez tego dyrektora, do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony i tym samym do wniesienia odwołania od decyzji starosty do dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie podziela pogląd wyrażony w tym zakresie w wyroku tego Sądu z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 968/15. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i zostało wyrażone także w wyrokach tego Sądu z 3 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1650/15 oraz z 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1210/14. Na gruncie obowiązujących przepisów Prawa wodnego, regionalny zarząd gospodarki wodnej może być podmiotem prawa trwałego zarządu wód, których właścicielem jest Skarb Państwa oraz gruntów pod tymi wodami. Wynika to z powołanych w ramach zarzutów kasacyjnych art. 14 ust. 3 w związku z art. 11 ust. 1 oraz art. 92 ust. 4 i 5, a także art. 217 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Oznacza to, że podmiot ten może być stroną postępowania w sprawie ustalenia linii brzegu naturalnego cieku. Z art. 15 Prawa wodnego wynika bowiem, że tego rodzaju sprawa dotyczy rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, czyli jest to sprawa, w której rozstrzyga się o tym, jak daleko sięga prawo własności takich gruntów. Jeżeli zatem w takiej sprawie dochodzi do ustalenia linii brzegu dla wód stanowiących własność Skarbu Państwa, to powoduje to także ustalenie "terytorialnego" zakresu trwałego prawa zarządu takich wód i gruntów pod tymi wodami. Oznacza to, że tego rodzaju sprawa dotyczy interesu prawnego podmiotu, któremu przysługuje to prawo. W związku z tym, stosownie do art. 28 k.p.a., podmiot ten powinien być stroną postępowania w sprawie ustalenia linii brzegu dla wód stanowiących własność Skarbu Państwa. Prawo trwałego zarządu przysługuje regionalnemu zarządowi gospodarki wodnej, a więc to ten podmiot może być stroną postępowania administracyjnego, pomimo że jest państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Norma z art. 29 k.p.a. przyznaje m.in. takim podmiotom zdolność administracyjnoprawną. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest natomiast okoliczność, że dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej jest organem odwoławczym w tego rodzaju sprawach. W sprawie dotyczącej ustalenia linii brzegu naturalnego cieku w postępowaniu przed organem I instancji nie dochodzi do skoncentrowania w jednym podmiocie uprawnień organu administracji z uprawnieniami strony postępowania, ponieważ na tym etapie postępowania organem administracji jest starosta. Nie można więc przyjąć, że ochrona interesu prawnego regionalnego zarządu gospodarki wodnej jest realizowana przez to, że organ tej jednostki jest organem administracji, posiadającym kompetencje do załatwienia sprawy. Interes prawny regionalnego zarządu gospodarki wodnej, wynikający z przysługującego temu podmiotowi prawa trwałego zarządu wód, stanowiących własność Skarbu Państwa i gruntów pod tymi wodami, nie byłby zatem należycie chroniony, gdyby przyjąć, że nie może on być stroną postępowania w sprawie ustalenia linii brzegowej naturalnego cieku. Tym samym regionalne zarządy gospodarki wodnej zostałyby pozbawione istotnego wpływu na powierzone im przez ustawodawcę sprawy z zakresu gospodarowania wodami. Jest to więc jeden ze szczególnych przypadków w polskim prawie administracyjnym, w którym organ administracji publicznej jednocześnie wykonuje funkcje w zakresie dominium (prawa właścicielskie wykonywane we własnym imieniu lub w imieniu Skarbu Państwa) oraz funkcje administracyjne (w zakresie imperium). W podobnej sytuacji wielokrotnie znajdują się gminy i powiaty jako jednostki samorządu terytorialnego, które posiadają określoną własność stanowiącą źródło ich interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, a jednocześnie ich organy wydają w tych postępowaniach decyzje administracyjne, ponieważ zostały do tego powołane na podstawie obowiązujących norm kompetencyjnych. Nie oznacza to jednak, że w każdym takim przypadku organy podlegają wyłączeniu, ponieważ tego rodzaju połączenie wykonywania funkcji w zakresie imperium i dominium wynika z woli ustawodawcy. Trudno zakładać, że organowi powierza się ochronę własności, w którą go wyposażono (w imieniu własnym bądź w imieniu Skarbu Państwa), a jednocześnie pozbawia się go możliwości dochodzenia ochrony prawnej tej własności Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że okoliczność, że dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej jest organem odwoławczym w stosunku do starosty posiadającego kompetencje do wydania decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia linii brzegu naturalnego cieku, nie wyłącza uprawnienia regionalnego zarządu gospodarki wodnej, reprezentowanego przez tego dyrektora, do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony i tym samym do wniesienia odwołania od decyzji starosty do dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie. Dotyczy to zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku art. 29 k.p.a. oraz w związku z art. 15 i art. 217 ust. 1 ustawy Prawo wodne, jak również art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 16, art. 29, art. 40 § 1, art. 127 § 1 i 2 k.p.a. oraz w związku z art. 4, art. 10 ust. 1 i 3, art. 11 ust. 1, art. 14 ust. 3 i 4, art. 15 i art. 217 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Sąd I instancji błędnie przyjął, że odwołanie od decyzji organu I instancji wniesione zostało przez organ odwoławczy, a nie państwową jednostkę organizacyjną jaką jest regionalny zarząd gospodarki wodnej. Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 135 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i pominięcie, że w sprawie objętej skargą znajduje zastosowanie art. 29 k.p.a. w związku z art. 217 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Z tych względów Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., co było wynikiem błędnej wykładni art. 16, art. 127 § 1 i 2 w związku z art. 4, art. 10 ust. 1 i 3, art. 11 ust. 1, art. 14 ust. 3 i 4, art. 15 oraz art. 92 ust. 4 i 5, art. 217 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Natomiast na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji stwierdzając, że w sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, trafnie odstąpił od oceny zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie. W związku z tym, że wyrok Sądu I instancji podlega uchyleniu, sprawa powinna być przez ten Sąd ponownie rozpoznana z uwzględnieniem stanowiska przyjętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku. Dopiero przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji będzie miał możliwość oceny, czy skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na obecnym etapie postępowania ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie zasadności zastosowania art. 151 p.p.s.a. byłaby więc przedwczesna. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w sprawie tej wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.