II OSK 2450/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 724/16 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] sierpnia 2016 r. nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 724/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] sierpnia 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną decyzją z dnia [..] sierpnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..], po rozpatrzeniu odwołania E. P. i K. P., uchyliło decyzję Wójta Gminy [..] z dnia [..] czerwca 2016 r., ustalającą dla K. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie turbiny wiatrowej o mocy do 2 MW włącznie wraz infrastrukturą towarzyszącą, w tym: fundamentem, stacją kontenerową elektroenergetyczną, placem manewrowym, drogą dojazdową, linią energetyczną SN wraz ze światłowodem na działkach nr [..] i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że w dniu 16 lipca 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961). Zgodnie z jej art. 14 ust. 5 postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, dotyczące elektrowni wiatrowych, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy umarza się. Dalej Kolegium wskazało, że decyzja Wójta Gminy [..] z dnia [..] czerwca 2016 r., na skutek wniesionych przez strony postępowania odwołań, nie stała się ostateczna do dnia wejścia w życie ustawy, tj. 16 lipca 2016 r. SKO, rozpoznając przedmiotową sprawę w toku postępowania odwoławczego, jest zatem zobowiązane do uwzględnienia nowego stanu prawnego istniejącego w dacie orzekania. Skoro z treści art. 14 ust. 5 ustawy wynika obowiązek umorzenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy w sytuacji, kiedy postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, to zaistniała konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji. W świetle okoliczności niniejszej sprawy Kolegium nie mogło uwzględnić faktu cofnięcia odwołania od zaskarżonej decyzji przez S. A. Uwzględnienie cofnięcia odwołania skutkowałoby pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji, której istnienie byłoby sprzeczne z dyspozycją art. 14 ust. 5 ustawy. Powyższą decyzję K. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wniósł ponadto o przeprowadzenie dowodu z zawiadomienia Starostwa Powiatowego w [..] z dnia [..] lipca 2016 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jednej turbiny wiatrowej o mocy do 1 MW w celu udowodnienia, że zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 14 ust. 6 in fine ustawy, w myśl którego zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] decyzja o warunkach zabudowy nie utraciła mocy pomimo jej wydania przed wejściem w życie tej ustawy. W ocenie skarżącego decyzja organu odwoławczego narusza jego interes prawny oraz prawo do uzyskania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie turbiny wiatrowej. Ponadto jest sprzeczna z art. 14 ust. 6 in fine ustawy, ponieważ Kolegium powinno rozpatrzyć odwołanie merytorycznie. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że z dniem 16 lipca 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni. Zatem, w świetle przywołanego wyżej art. 14 ust. 5 ustawy, postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wszczęte i niezakończone do dnia 16 lipca 2016 r. ulega umorzeniu. Z taką sytuacją mieliśmy bez wątpienia do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy. Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek inwestora w dniu 6 czerwca 2016 r., (a nie 23 lipca 2016 r., jak podał Sąd I instancji), zaś decyzja organu I instancji z dnia [..] czerwca 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy, wobec wniesienia od niej odwołań przez strony postępowania, nie uzyskała przymiotu ostateczności. Wobec tego sprawa dotycząca warunków zabudowy nie została zakończona przed dniem 16 lipca 2016 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Decyzje ostateczne w rozumieniu art. 16 § 1 K.p.a. to takie, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zgodnie z zasadą unormowaną w art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza w świetle art. 127 § 1 i 2 K.p.a., że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zasadą również jest, że na każdym etapie postępowania organy administracyjne zobligowane są działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.). Naturalną konsekwencją stosowania zasady praworządności w toku postępowania administracyjnego jest obowiązek organu odwoławczego ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji z uwzględnieniem ewentualnych zmian stanu prawnego zachodzących pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji a wydaniem decyzji w toku postępowania II - instancyjnego. Dlatego też wobec jednoznacznego brzmienia art. 14 ust. 5 ustawy, Kolegium zobligowane było orzec jak w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji w celu udowodnienia, że spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 14 ust. 6 in fine ustawy, Sąd podkreślił, że wbrew stanowisku autora skargi nie można mówić o utracie mocy w przypadku nieostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Samo złożenie przez inwestora wniosku o wszczęcie postępowania rodzi po stronie właściwego organu obowiązek jego uruchomienia jako, że jest to postępowanie stricte skargowe, zaś zupełnie inną kwestią pozostaje jego ewentualne zakończenie, które nie byłoby możliwie, dopóki inwestor nie dysponowałby ostateczną decyzją o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Idąc tokiem rozumowania skarżącego dla zastosowania art. 14 ust. 6 in fine ustawy wystarczające byłoby samo formalne wszczęcie postępowania o pozwolenie na budowę przed dniem 16 lipca 2016 r., nawet wówczas, gdy organ nie zdążył jeszcze wydać decyzji o warunkach zabudowy. Taka argumentacja nie zasługuje na aprobatę w świetle obowiązujących norm prawa. Nietrafny jest także zarzut pełnomocnika skarżącego dotyczący niezdefiniowania w rozważanej ustawie pojęcia "decyzja WZ". W tym zakresie wypowiada się art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł K. S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 14 czerwca 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż ma on zastosowanie do wszelkich postępowań w sprawie wydania decyzji WZ, które nie zostały zakończone ostatecznie pomimo wydania w nich decyzji przez organ stopnia podstawowego i pomimo, iż w stosunku do inwestycji objętych takimi decyzjami WZ zostało przed wejściem w życie ustawy wszczęte postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, a w rezultacie przez niewłaściwe jego zastosowanie, nie uwzględniające art. 14 ust. 6 tej ustawy odnoszącego się do wszystkich decyzji WZ a nie tylko ostatecznych dotyczących inwestycji, co do których przed wejściem w życie tej ustawy zostało wszczęte postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 6 ustawy poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż ma on zastosowanie jedynie do decyzji ostatecznych, a w rezultacie na błędnym niezastosowaniu tego przepisu do stanu faktycznego odpowiadającego dyspozycji tego przepisu, tj. w sytuacji, gdy w stosunku do inwestycji objętej decyzją WZ zostało przed wejściem w życie tej ustawy wszczęte postępowanie o pozwolenie na budowę. Na tych podstawach wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie okazał się zasadny. Stosownie do tego przepisu, postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wszczęte i niezakończone do dnia 16 lipca 2016 r. (data wejście w życie cyt. ustawy) ulega umorzeniu. W aktualnym stanie prawnym decyzja o warunkach zabudowy nie może być bowiem podstawą lokalizacji elektrowni wiatrowej (M. Przybylska, Prawne uwarunkowania lokalizacji elektrowni wiatrowych - uwagi de lege lata po wejściu w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, Samorząd Terytorialny, 2017 r., nr 11, s. 23). Komentowany przepis analizowany był już przez Naczelny Sąd Administracyjny, który m.in. w wyroku z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2305/17 orzekł, że użyty przez ustawodawcę zwrot "umarza się" w art. 14 ust. 5 w/w ustawy, wiąże organ orzekający, albowiem ma charakter imperatywny, a zatem wydanie decyzji o umorzeniu postępowania nie zostało pozostawione uznaniu organu administracji publicznej. Skoro sprawa dotycząca warunków zabudowy nie została zakończona przed wejściem w życie cyt. ustawy, organ II instancji obowiązany był uwzględnić aktualny stan prawny i orzec o umorzeniu postępowania. Stanowisko Sądu I instancji w tym przedmiocie odpowiada przepisom prawa. Jednocześnie niezasadny bowiem okazał się zarzut naruszenia art. 14 ust. 6 cyt. ustawy. Przepis ten stwierdza, że decyzje WZ dotyczące elektrowni wiatrowych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy tracą moc, chyba że przed dniem wejścia w życie ustawy wobec inwestycji nimi objętych wszczęto postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę jest związany decyzją o warunkach zabudowy (art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem inwestora jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy przed podjęciem działań polegających na zmianie zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy. Wymóg dołączenia do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę decyzji o warunkach zabudowy nie jest tylko wymogiem o charakterze formalnym. Wprawdzie dołączenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu warunkuje formalną poprawność wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane), jednak uprzednie wydanie omawianej decyzji jest materialno- prawną przesłanką ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy określa bowiem dopuszczalność danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia ładu przestrzennego przyjętego na terenie, na którym realizowana ma być inwestycja. Decyzja ta rozstrzyga o zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami prawa w zakresie oceny dopuszczalności konkretnego zagospodarowania terenu, który jest przygotowywany pod konkretne zamierzenie inwestycyjne. Opisana konstrukcja procesu inwestycyjnego, w której wydanie pozwolenia na budowę musi być poprzedzone ustaleniem warunków zagospodarowania przeznaczonego pod daną inwestycję terenu przesądza o tym, że w chwili wydawania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę decyzja ustalająca warunki zagospodarowania terenu musi być ostateczna. Tylko decyzja posiadająca taki walor wywołuje bowiem trwałe skutki prawne w zakresie rozstrzyganych tą decyzją zagadnień. To dopiero decyzja ostateczna w przedmiocie warunków zabudowy, a więc w przypadku wywiedzenia odwołania decyzja utrzymująca w mocy decyzję ustalająca warunki zabudowy, jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego, daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego o pozwolenie na budowę (por. wyr. WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2011 r., sygn. II SA/Kr 328/11, post. NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt II OZ 606/08, dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że przez sformułowanie użyte w art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. "decyzje WZ dotyczące elektrowni wiatrowych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy" należy rozumieć ostateczne decyzje w przedmiocie warunków zabudowy, które to decyzje wydane przed dniem wejścia w życie ustawy nie tracą mocy, o ile przed dniem wejścia w życie ustawy wszczęto postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę. Użycie przez ustawodawcę w art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. sformułowania, iż decyzje tracą moc wyraźnie wskazuje, iż odnosi się ono co do zasady do decyzji ostatecznych, albowiem tylko takie decyzje definitywnie kształtują sytuację prawną stron postępowania administracyjnego, a na tym właśnie polega moc decyzji administracyjnej. Jest to sytuacja oczywiście odmienna niż dotycząca decyzji nieostatecznych, które wiążą jedynie organ, który je wydał (art. 110 § 1 K.p.a.) i co za tym idzie nie posiadają w ogóle mocy ostatecznego ukształtowania sytuacji prawnej, którą mogłyby utracić. Z taką sytuacją nie mamy zaś do czynienia w niniejszej sprawie skoro decyzja organu I instancji z dnia [..] czerwca 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy nie uzyskała przymiotu ostateczności z uwagi na wniesienie wobec niej odwołań. Oznacza to, że w sprawie nie znajdował zastosowania art. 14 ust. 6 cyt. ustawy, lecz art. 14 ust. 5 tej ustawy, w oparciu o który organ II instancji zasadnie umorzył postępowanie w sprawie. Niejako na marginesie powyższych rozważań zauważyć w tym miejscu trzeba, iż Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega potencjalne trudności w wykładni i stosowaniu przepisów art. 14 ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. do decyzji nieostatecznych w dniu wejścia w życie tej ustawy, którym jednakże nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, to jednak nie może się na ten temat wypowiadać, albowiem zagadnienie to wykracza poza granice kontrolowanej sprawy. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na postawie art. 184 P.p.s.a.