I OSK 2640/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Po 288/17 w sprawie ze skargi M. E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1. prostuje sentencję wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Po 288/17 w ten sposób, że w miejsce słów "sprawy ze skargi M. E." wpisuje "sprawy ze skargi M. E.", 2. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 288/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., Nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego, oddalił skargę. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z [...] października 2016 r., nr [...] wydaną po rozpoznaniu wniosku M.E., odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko – A.E. ur. [...] r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż we wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego na córkę, wnioskodawca wskazał jako członka rodziny córkę P., nad którą zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w [...], sygn. akt [...], nie sprawuje opieki. Z powoływanego wyroku nie wynika, aby córka P. pozostawała pod opieką naprzemienną obojga rodziców dlatego też, zgodnie z definicją rodziny, określoną w art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "p.p.w.d", nie może zostać uznana za członka rodziny wnioskodawcy. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M.E., zarzucając nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Strona podniosła, iż co prawda zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w [...], wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnią P.E. urodzoną [...] r. powierzono matce M.B., pozostawiając ojcu M.E. prawo do współdecydowania o najważniejszych sprawach dotyczących dziecka oraz zasądzono stosowne alimenty od ojca na rzecz córki, jednak stan faktyczny w zakresie opieki i pieczy nad P.E. uległ zmianie od sierpnia 2016 r. - na mocy ustnego porozumienia rodziców dziecka, bowiem od tego czasu małoletnia P.E. pozostaje pod wyłączną i stałą pieczą wnioskodawcy, zamieszkuje wraz z nim oraz jego rodziną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją wydaną [...] stycznia 2016 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma pojęcie rodziny zawarte w art. 2 pkt. 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Następnie Kolegium zauważyło, iż gdy rodzice dziecka nie mieszkają razem, dla określenia miejsca zamieszkania dziecka decydujące znaczenie ma orzeczenie sądu dotyczące miejsca pobytu dziecka. Organ odwoławczy również wskazał na wyrok z dnia [...] listopada 2004 r. Sądu Okręgowego w [...] w sprawie [...]. Jednakże z oświadczenia wnioskodawcy załączonego do wniosku wynika, że P.E. od sierpnia 2016 r. faktycznie u niego mieszka i pozostaje pod jego wyłączną opieką. Okoliczność ta została potwierdzona podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w miejscu zamieszkania skarżącego. Kolegium podniosło, iż choć istnieją przesłanki do przyjęcia, że P.E. rzeczywiście zamieszkuje u ojca, to jednak organy administracji są związane wyrokami sądów powszechnych w zakresie określenia miejsca zamieszkania dzieci i nie mają możliwości samodzielnego czynienia ustaleń w tym zakresie. Skargę na powyższą decyzję M.E. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 2 ust. 16 w zw. z art. 13 ust. 4 p.p.w.d. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wyrok rozwodowy jest wyłącznym i jedynym dowodem mającym rozstrzygać o tym pod czyją opieką pozostaje dziecko i w konsekwencji do czyjej rodziny należy je zaliczyć. Strona skarżąca podniosła, iż definicja "rodziny" zawarta w art. 2 pkt 16 p.p.w.d. odwołuje się do stanu faktycznego - zamieszkiwania - a nie do stanu prawnego uregulowanego ewentualnym wyrokiem. Ponadto zgodnie z treścią art. 13 ust. 4 pkt 4 p.p.w.d. do wniosku załącza się również inne dokumenty potwierdzające spełnianie warunków do przyznania lub ustalania wysokości świadczenia wychowawczego będącego przedmiotem wniosku. Wnioskodawca przedłożył oświadczenie z dnia 26 września 2016 r., z którego wynikało, że P.E. pozostaje pod jego opieką i w związku z tym należy zaliczyć ją do tworzonej rodziny. M.E. jest faktycznym opiekunem P.E. Ponowiono zarzut, iż organy nie wzięły pod uwagę przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, oraz, iż zmiana wyroku rozwodowego w zakresie władzy rodzicielskiej trwałaby określony czas, a odpowiednie postanowienie stanowiłoby stan prawny na przyszłość - od dnia jego wydania, a zatem nie byłoby możliwości uzyskania na drodze sądowej postanowienia sankcjonującego stan faktyczny od sierpnia 2016 r. tymczasem rodzice P. sami doszli do porozumienia w zakresie opieki nad córką. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że skarżący jako ojciec niepełnoletniej A.E. jest w myśl art. 4 ust. 2 p.p.w.d. uprawniony do ubiegania się o świadczenie wychowawcze. Natomiast istotą sporu pozostawała ocena, czy z uwagi na wyrok rozwiązujący małżeństwo rodziców P.E. tj. M.E. i M.B dziecko to może zostać zaliczone do członków rodziny M.E. w skład której wchodzą ponadto P.E. (2) i A.E., a w konsekwencji czy A.E. jest, w świetle powołanej ustawy, pierwszym czy drugim dzieckiem w rodzinie M.E. Powyższa okoliczność istotna, ponieważ uprawnienie do uzyskania świadczenia wychowawczego na drugie i kolejne dziecko w rodzinie nie jest uwarunkowane spełnieniem kryterium dochodowego. WSA zauważył, że pojęcie rodziny na potrzeby ustalania prawa do świadczenia wychowawczego zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 16 p.p.w.d. W świetle wskazanego przepisu co do zasady do rodziny zalicza się dzieci wspólnie zamieszkujące z małżonkami, rodzicami, opiekunami faktycznymi. Ustawodawca nie definiuje przy tym pojęcia "zamieszkiwania". "Miejsce zamieszkania" normują natomiast przepisy kodeksu cywilnego i tak w myśl art. 28 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 1964.16.93 ze zm.), dalej jako "k.c." można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. Ponadto zgodnie z art. 26 k.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (§1). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (§2). Zważywszy jednak na złożony przez ustawodawcę cel jaki spełniać ma świadczenie wychowawcze tj. częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb bytowych, jak też możliwość jednoczesnego przynależenia dziecka do rodzin obydwojga rozwiedzionych czy pozostających w separacji lub rozłączeniu rodziców WSA podniósł, iż o zaliczeniu dziecka do rodziny na potrzeby ustalania prawa do ww. świadczenia nie może decydować jego miejsce zamieszkania w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. W tym ujęciu każda osoba, a również dziecko może mieć wyłącznie jedno miejsce zamieszkania. W konsekwencji także nie może determinować oceny tej okoliczności ukształtowana w ww. aspekcie sytuacja dziecka w orzeczeniu rozwodowym. Istotne pozostaje bowiem rzeczywiste (faktyczne) wspólne jego zamieszkiwanie z rodzicem lub opiekunem faktycznym bądź prawnym i pozostawanie na jego utrzymaniu. Sąd I instancji podniósł również, iż w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z nich, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem a ustawodawca przyznał w tej mierze organowi kompetencje weryfikowania tej okoliczności. WSA podkreślił również, iż pojęcie naprzemiennej opieki nad dzieckiem w związku ze sformułowaniem zawartym w art. 2 pkt 16 p.p.w.d. pojawiło się dopiero w przepisach tejże ustawy, która weszła w życie w 2016 r. po krótkim tj. dwumiesięcznym okresie vacatio legis. Ustawa nie zawiera definicji legalnej tego pojęcia, brak go również w unormowaniach kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (k.r.i.o.) czy innych ustawach. W momencie gdy zapadł wyrok rozwodowy M.B i M.E., w wówczas obowiązującym stanie prawnym art. 58 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. 1964.9.59 ze zm.), dalej jako "k.r.i.o." przewidywał, że w wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków obowiązany jest do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Sąd może powierzyć wykonywanie władzy jednemu z rodziców ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka. Brak było natomiast pojęcia "opieki naprzemiennej". Sąd I instancji podkreślił, że jak wynika z pkt 2 powołanego wyżej wyroku z [...] listopada 2004 r. sąd wykonywanie władzy rodzicielskiej nad P.E. powierzył matce lecz jednocześnie zapewnił ojcu prawo do współdecydowania o wszystkich istotnych sprawach dotyczących osób dzieci. Z wyroku tego wynika, iż miejsce zamieszkania P.E. zostało określone przy matce (art. 26 § 1 k.c.) niemniej Sąd nie pozbawił ojca możliwości współdecydowania o wszelkich istotnych kwestiach dotyczących jego córki. Zdaniem Sądu ww. wyrok rozwodowy nie pozbawił ojca możliwości kontaktowania się z córką oraz nie uniemożliwiał rodzicom P.E., bez zgody sadu opiekuńczego, wspólnego podejmowania decyzji dotyczących sprawowania faktycznej opieki nad ich wspólna córką, w tym określenia miejsca jej zamieszkiwania. Nie bez znaczenia pozostaje, iż sąd w wyroku rozwodowym określił, iż oboje rodzice P.E. zobowiązani są ponosić koszty wychowania i utrzymania córki. Pojęcie "opieki naprzemiennej" Sąd I instancji zdefiniował, zgodnie z orzecznictwem, jako faktyczne sprawowanie opieki nad dzieckiem przez oboje żyjących w rozłączeniu rodziców. Opieka ta charakteryzuje się podobną intensywnością tj. zbliżonym zaangażowaniem czasowym, materialnym i emocjonalnym (jakościowym) każdego z rodziców w sprawy dziecka. Przy czym jeżeli opieka sprawowana jest w porównywalnych zakresach można mówić o opiece naprzemiennej. Z uwagi na powyższe Sąd I instancji doszedł do przekonania, że wskazany wyrok rozwodowy z [...] listopada 2004 r., wbrew stanowisku organów, nie wyklucza sprawowania przez oboje rodziców P.E. opieki naprzemiennej nad córką, jednakże zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala uznać, iż taka opieka była sprawowana nad ww. dzieckiem. Z akt sprawy wynika bowiem, iż P.E. do miesiąca sierpnia 2016 r. zamieszkiwała ze swoja matką. Następnie do 5 listopada 2016 r. zamieszkiwała wraz z skarżącym (ojcem) i jego rodziną. W tym też okresie M.E. wystąpił o przyznanie świadczenia wychowawczego na A.E. jako drugie dziecko w rodzinie. W listopadzie P.E. powróciła do miejsca zamieszkania swojej matki i jak wynika z oświadczenia złożonego przez M.B. w dniu 9 listopada 2016 r., nie zamierza już wrócić do rodziny ojca, a jej dwumiesięczny pobyt u ojca spowodowany był jego wyraźną prośbą. Obecna na rozprawie w dniu 12 lipca 2017 r. pełnomocnik skarżącego potwierdziła, iż P.E. mieszkała z rodziną ojca do końca października 2016 r. jednak nie wskazała, aby po tej dacie ponownie przebywała w miejscu zamieszkiwania ojca. Dlatego też nie można jednoznacznie stwierdzić, że opieka sprawowana przez M.E. nad P.E. ma charakter naprzemienny, z uwagi na brak jej systematyczności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M.E., zaskarżając go w całości. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Poznaniu. W skardze kasacyjnej zarzucono, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "P.p.s.a.", w zw. z art. 136 k.p.a., poprzez dokonanie ustaleń faktycznych wyłącznie w oparciu o oświadczenie M.B. pomijając przy tym oświadczenie pisemne P.E. (2), a także akceptując nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (o co skarżący wyprost wnosił), co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż skarżący M.E. w chwili składania wniosku nie sprawował stałej, systematycznej opieki nad córka P.E., co z kolei doprowadziło do przyjęcia, iż nie może zostać ona uznana za pierwsze dziecko w rodzinie skarżącego, a tym samym nie spełnia on przesłanek do otrzymania świadczenia wychowawczego na córkę A.E., a uchybienie to bez wątpienia miało wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut skargi podnosi naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 136 k.p.a. Odnosząc się do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., to wskazać należy, że przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi on, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć kontrolowanemu uzasadnieniu. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Ponadto zarzut kasacji wiąże naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 136 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy. W dacie orzekania przez SKO w [...] art. 136 k.p.a. stanowił, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postepowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Odnosząc się do tego argumentu wskazać należy, że zakres i granice postępowania dowodowego są uzależnione od przepisów prawa materialnego. To norma prawa materialnego stanowi punkt wyjścia dla przedmiotu postępowania, bowiem procedura ma doprowadzić do urzeczywistnienia normy prawa materialnego. Zgodnie z treścią art. 2 pkt 16 p.p.w.d., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kwestionowanej decyzji, ilekroć w tej ustawie jest mowa o rodzinie oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 roku o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r., poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Z powyższej regulacji wynika, że na gruncie p.p.w.d., w dacie orzekania przez organ, zasadą było uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a tylko wyjątkowo można zaliczyć dziecko jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Wyjątek ten następuje w przypadku, gdy zgodnie z orzeczeniem sądu dziecko jest pod opieką naprzemienną rodziców rozwiedzionych, co jednak – jak wyżej wskazano – w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Skoro zatem o uznaniu dziecka za członka rodziny przesądzał wyrok rozwodowy sądu powszechnego, to prowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanym przez skarżącego kasacyjnie było zbędne. Tym samym zarzut naruszenia art. 136 k.p.a. należało uznać za chybiony. Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.