II SA/Lu 540/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. K. 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 czerwca 2015 r., znak: [...], po rozpoznaniu wniosku A. K. (dalej także: skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 25 marca 2015 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza L. z dnia 19 listopada 2001 r., nr [...] W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że we wniosku z dnia 9 grudnia 2014 r. skarżąca zwróciła się do organu o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza L. z dnia 19 listopada 2001 r. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonych w L. w obrębie [...], oznaczonych jako działki nr [...] o pow. 0,1296 ha i nr [...] o pow. 0,0564 ha (stanowiące jej własność), z działką nr [...] o pow. 0,1874 ha (stanowiącą współwłasność J. W. w ˝ części oraz A. W., E. W. i K. W. po [...] części). Dla rozgraniczanych nieruchomości prowadzone były księgi wieczyste KW Nr [...] i KW Nr [...]. Rozpatrując wniosek Kolegium podniosło, że z akt sprawy nie wynika, aby kwestionowana decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości naruszała przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2001 r. nr 100, poz. 1086 ze zm., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia 19 listopada 2001 r.). Decyzja ta wydana została z uwagi na istniejący pomiędzy stronami spór co do przebiegu granic. W toku postępowania zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów (dokumentów z pomiaru granic nieruchomości z lat 1963-1968 oraz operatu ewidencji gruntów m. L. z 1968 r.). Wydanie decyzji poprzedzone zostało dokonaniem przez organ oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami (protokół z dnia 9 października 2001 r.) oraz włączeniem dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (informacja Starosty [...] z dnia 16 marca 2015 r.; kopia kart dziennika robót geodezyjnych z 2001 r. oraz kopia kart księgi ewidencji robót geodezyjnych m. L. nr [...]). Przebieg postępowania rozgraniczeniowego, jak też podjęte w jego toku czynności – wbrew zarzutom skarżącej – nie budzą wątpliwości organu. Kolegium nie stwierdziło naruszenia art. 37 wskazanej ustawy, gdyż przepis ten jakkolwiek obliguje organ administracji do przesłania ostatecznej decyzji o rozgraniczeniu do sądu rejonowego właściwego do prowadzenia ksiąg wieczystych i do właściwego starosty w celu ujawnienia ich w księgach wieczystych oraz w ewidencji gruntów i budynków, jednakże wykonanie, bądź niewykonanie tego obowiązku – nie wpływa na ważność samej decyzji rozgraniczeniowej. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. nr 45, poz. 453), Kolegium także nie dopatrzyło się ich naruszenia. W skardze do Sądu strona zarzuciła Kolegium naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji własnej, pomimo naruszenia przez ten organ przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności: 1) art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "k.p.a."), poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, a w szczególności skali i zakresu uchybień popełnionych w toku postępowania rozgraniczeniowego, zakończonego decyzją Burmistrza L. z dnia 19 listopada 2001 r., które winny skutkować stwierdzeniem nieważności tej decyzji; 2) art. 75 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie wniosku dowodowego w przedmiocie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność rażących uchybień popełnionych w toku postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją Burmistrza L. dnia 19 listopada 2001 r. Wyrokiem z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 1129/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił opisaną skargę, uznając za prawidłowo stanowisko organu administracji. Sąd podkreślił przy tym, że kwestionowanie obecnie, po wielu latach, położenia punktów granicznych określonych w protokole granicznym, nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej. Zdaniem Sądu, ewentualne wady w ustaleniu przebiegu granic, mogłyby stanowić podstawę żądania przekazania sprawy sądowi w trybie art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w terminie 14 dni od doręczenia decyzji, w sytuacji, gdyby strony postępowania były nawet z subiektywnie pojmowanych przyczyn niezadowolone z ustalenia przebiegu granic rozgraniczanych nieruchomości. Wyrokiem z dnia 10 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2063/16, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej złożonej od powyższego wyroku przez skarżącą, uchylił omawiany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpatrzenia. NSA wskazał, że WSA w Lublinie nie odniósł się do należycie faktów wynikających ze złożonych przez skarżącą na rozprawie dokumentów. Zdaniem NSA, sam upływ czasu od daty wydania decyzji nie zwalnia organu od obowiązku zbadania przesłanki rażącego naruszenia prawa określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Upływ 10 lat od dnia doręczenia decyzji może jedynie w przypadku wywołania przez nią nieodwracalnych skutków prawnych skutkować orzeczeniem o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa zamiast decyzji o stwierdzeniu jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; dalej: p.p.s.a.) Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę, związany jest wykładnią prawa dokonaną w powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2063/16. W uzasadnieniu tego wyroku NSA stwierdził w pierwszej kolejności, że podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym szczególnie istotne wady pracy geodezyjnej (np. rozgraniczenie działek dokonane z pominięciem istniejących dokumentów, wyłącznie na podstawie oświadczeń stron) może stanowić podstawę dla stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej (por. wyrok NSA z 1 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1505/10). Ponadto NSA zauważył, że brak było w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 25 lutego 2016 r. (sygn. akt III SA/Lu 1129/15) jakiegokolwiek konkretnego odniesienia się do faktów wynikających ze złożonych temu sądowi na rozprawie dokumentów, w tym pisma L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 28 stycznia 2016 r. zawierającego szczegółową ocenę pracy geodezyjnej, na rezultatach której oparto dokonane rozgraniczenie nieruchomości, jak też operatu technicznego geodety P. S., wskazującego na inny przebieg granicy między nieruchomościami niż określony decyzją, której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca. NSA podkreślił przy tym, że treść dokumentów złożonych przez stronę skarżącą na rozprawie odnosiła się do faktów istotnych z punktu widzenia oceny, czy decyzja rozgraniczeniowa rażąco naruszała prawo, czy też nie, a mianowicie do pracy geodezyjnej, na podstawie której do rozgraniczenia doszło, co oznacza, że w ramach wyjaśnienia wymaganej powołanym przepisem podstawy prawnej wyroku konieczne było odniesienie się do treści tych dokumentów, przy uwzględnieniu przesłanki nieważności decyzji administracyjnej określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając na uwadze wyżej przedstawioną ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w szczególności sformułowany w niej zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę ponownie dopuścił jako dowody w sprawie dokumenty złożone przez skarżącą na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. (k. 65-134). Na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 tego przepisu, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (ustawa z dnia 17 listopada 1964 r.; Dz.U. z 2016 r., poz. 1822 ze zm.; dalej jako: k.p.c.). W myśl art. 244 § 1 k.p.c. dokumenty urzędowe, sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy władzy publicznej i inne organy państwowe w zakresie ich działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone. Zgodnie zaś z art. 252 k.p.c. strona, która zaprzecza prawdziwości dokumentu urzędowego albo twierdzi, że zawarte w nim oświadczenia organu, od którego dokument ten pochodzi, są niezgodne z prawdą, powinna okoliczności te udowodnić. Odnosząc powyższe reguły dowodowe do dowodów z dokumentów złożonych przez skarżącą należy zauważyć, że przedstawiony przez skarżącą dowód z dokumentu - pismo L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 28 stycznia 2016 r. (k. 65-71 akt sprawy) sporządzony został przez organ wykonujący zadania niezastrzeżone na rzecz organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, w tym kontrolę przestrzeganie i stosowanie przepisów ustawy, m.in. w zakresie zgodności wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych z przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.). Jest to okoliczność istotna w sprawie, bowiem z treści pisma L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 28 stycznia 2016 r. wynika wprost, że dokonana przez ten organ analiza dokumentacji technicznej z rozgraniczenia z 2001 r. ujawniła szereg nieprawidłowości mogących mieć wpływ na prawidłowość ustalenia przebiegu granicy. W szczególności geodeta A.. K. nie zgromadził dostępnych dokumentów, w tym wskazujących na przebieg granicy w 1922 r., pomijając materiał archiwalny z lat 1922-1964, a opierając się jedynie na dokumentacji z lat 1968-1980 (k. 70 akt sprawy). Wnioski te, w ocenie Sądu, zostały co najmniej uprawdopodobnione w treści kolejnego dowodu - operatu technicznego z 17 sierpnia 2014 r. sporządzonego przez geodetę P. S. (k. 72-124 akt sprawy), a w toku postepowania administracyjnego skarżąca eksponowała znaczenie przebiegu granicy według dokumentów z 1922 r., składając w tym zakresie wniosek dowodowy z 13 marca 2015 r. (k. 35 akt postepowania administracyjnego), który nie został rozstrzygnięty. Ocena dowodów dokonywana jest przez organy administracyjne, co wynika wprost z art. 80 k.p.a. Norma ta wyłącza więc co do zasady możliwość dokonywania własnych ustaleń przez sądy administracyjne, które w tym zakresie uprawnione są jedynie do kontroli organów administracji. Oznacza to, że dopiero prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym umożliwi dokonanie oceny rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny, także w kontekście granic swobodnej oceny dowodów i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów zgłoszonych przez stronę. Obowiązkiem więc Kolegium będzie rozpoznanie wniosku dowodowego z 13 marca 2015 r., a nadto dokonanie oceny znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy operatu technicznego z 17 sierpnia 2014 r., sporządzonego przez geodetę P. S. oraz odniesienie się do innych dowodów przedstawionych przez skarżącą. Ocena ta powinna uwzględniać wady dokumentacji technicznej z rozgraniczenia z 2001 r. opisane w piśmie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 28 stycznia 2016 r. Podkreślić należy, że w świetle cyt. wyżej wyroku NSA treść tych dokumentów odnosi się do faktów istotnych z punktu widzenia oceny, czy decyzja rozgraniczeniowa rażąco naruszała prawo, czy też nie, co nie pozwala na ich pominięcie przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 marca 2015 r., znak: [...] Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku. Obowiązkiem organu będzie również wyczerpujące odniesienie się do wszystkich zarzutów strony skarżącej podnoszonych w postępowaniu. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 205 § 2 w związku z art. 200 p.p.s.a.