II OSK 764/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Michał Ruszyński /spr./ Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Po 623/17 w sprawie ze skargi R.C. na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Po 623/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA), na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę R.C. na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: WPWIS) z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], którą to decyzją WPWIS utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Koninie (dalej: PPIS) z [...] stycznia 2017 r., nr [...], orzekającą o braku podstaw do stwierdzenia u R.C. choroby zawodowej w postaci obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonym podwyższeniem progu słuchu o wielkości 45dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2, 3 KHz, wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R.C., zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1. art. 6 K.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, w zakresie w jakim Sąd uznał, iż organ prawidłowo zastosował przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz Kodeksu Pracy, mimo, iż okoliczności faktyczne za tym nie przemawiały; 2. art. 7 K.p.a. mówiącego, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w zakresie w jakim Sąd podtrzymał decyzję organu drugiej instancji, pomimo, iż decyzja została wydana na podstawie błędnych ustaleń faktycznych i godziła w słuszny interes skarżącego; 3. art. 8 K.p.a. zawierającego zasadę, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, w zakresie w jakim naruszenia i nadinterpretacja organów wydających decyzję w przedmiotowej sprawie nie wypełniają dyspozycji powyższego przepisu, 4. art. 77 § 1 i 2 K.p.a. stanowiącego, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu, w zakresie w jakim Sąd podtrzymał decyzję organu, mimo iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie uzasadniał wydania przedmiotowej decyzji; 5. art. 80 K.p.a. stanowiącego, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona, w zakresie w jakim Sąd oddalając skargę podtrzymał decyzję organu, pomimo, że istniały podstawy do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej; 6. art. 140 w zw. z art. 6 K.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, w zakresie w jakim organ wydał decyzję odmowną, mimo braku przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia; 7. art. 140 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z § 4 ust. 1 oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, przez niedostateczne zebranie materiału dowodowego, w szczególności nieskierowanie na badania pulmonologiczne, całkowicie pomijając współwystępujące schorzenie pulmonologiczne ujawnione w toku postępowania, które wystąpiło w 2008 r., tj. w roku zakończenia pracy przez skarżącego, jeszcze przed zakończeniem stosunku pracy; 8. § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, przez przyjęcie, że organ jest związany wnioskami wynikającymi z orzeczeń lekarskich. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie od WPWIS zwrotu kosztów postępowania z kosztami zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez WSA przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek stwierdzenia nieważności postępowania sądowego, określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej wskazano jako naruszone przez Sąd I instancji przepisy K.p.a., tj. art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 2, 80 oraz art. 140. Należy w związku z tym zauważyć, że są to przepisy normujące postępowanie przed organem administracji, natomiast sąd nie stosuje tych przepisów, a więc nie może dopuścić się ich naruszenia. Sąd oceniając zastosowanie przepisów K.p.a. przez organ administracji stosuje przepisy p.p.s.a. W istocie zatem zarzuty naruszenia wskazanych przepisów K.p.a. miały dotyczyć naruszenia przez Sąd I instancji nie powołanego w skardze kasacyjnej art. 151 p.p.s.a., który stosował Sąd oddalając skargę, podczas gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie, organ naruszył przepisy K.p.a., a w związku z tym Sąd powinien uchylić decyzję stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który to przepis również w skardze kasacyjnej nie został wskazany. Również zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, nie został powiązany z naruszeniem przepisów p.p.s.a. W istocie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania zmierzają do podważenia orzeczeń lekarskich wydanych w niniejszej sprawie przez uprawnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki organizacyjne. W związku z tym przypomnienia wymaga, że orzeczenia lekarskie uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostek organizacyjnych są dowodami w sprawie, albowiem zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1367; dalej: rozporządzenie), decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Takiej oceny dokumentacji lekarskiej dokonują wyspecjalizowane lekarskie jednostki orzecznicze określone w ust. 2 i 3 § 8 rozporządzenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że wydane w sprawie orzeczenie lekarskie jednostki właściwej do rozpoznania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego, a organ prowadzący postępowanie jest nim związany. Organ nie jest zatem upoważniony do dokonywania samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, która mogłaby prowadzić do odmiennego rozpoznania czy zaklasyfikowania schorzenia. Związanie to wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Organy administracji są związane ustaleniami orzeczeń diagnostycznych i nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie mają w tym zakresie podstaw do przyjęcia, iż rzeczywisty stan zdrowia skarżącego kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących postawę orzeczeń lekarskich (por. np. wyroki NSA: z 5 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1078/06, z 3 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1872/13; z 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1567/13 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd administracyjny kontrolując pod względem zgodności z prawem decyzję państwowego inspektora sanitarnego, może zakwestionować ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ, co może prowadzić do zakwestionowania pod względem formalnym orzeczenia lekarskiego, np. że zostało wydane w niewłaściwej formie, bez uzasadnienia lub przez nieuprawnioną jednostkę organizacyjną, jednak nie może to dotyczyć merytorycznej treści orzeczenia lekarskiego. Jednak i w takiej sytuacji ani organ, ani sąd administracyjny nie są uprawnione do weryfikacji treści merytorycznej orzeczeń lekarskich, co najwyżej można żądać wydania kolejnych orzeczeń przez inne uprawnione jednostki. W rozpoznawanej sprawie obydwie jednostki orzecznicze (Wielkopolskie Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu - Ośrodek w Koninie - orzeczenie z [...] czerwca 2016 r., nr [...], pisma wyjaśniające z [...] listopada 2016 r. i [...] grudnia 2016 r. oraz Instytut Medycyny Pracy im. Prof. J. Nofera w Łodzi - orzeczenie z [...] października 2016 r., nr [....]) zgodnie stwierdziły, że uszkodzenie słuchu skarżącego kasacyjnie nie posiada cech charakterystycznych dla rozwoju uszkodzenia słuchu spowodowanego przewlekłym działaniem hałasu na narząd słuchu, a zatem warunki wykonywania pracy przez skarżącego kasacyjnie nie mogły mieć wpływu na rozwój choroby zawodowej pod postacią obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem. Orzeczenie lekarskie Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy i orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi w sposób rzeczowy i logiczny wyjaśniły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy kwestie wymagające wiedzy specjalistycznej. Lekarze orzecznicy, dysponując opisem wykonywanych przez skarżącego czynności, zgodnie doszli do wniosku, że ich charakter nie mógł doprowadzić do rozwoju schorzenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, prawidłowo Sąd I instancji uznał, iż organy nie miały podstaw do poddania w wątpliwość orzeczeń lekarskich wydanych przez uprawnione jednostki orzecznicze i nie naruszyły przy tym wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Jeżeli natomiast chodzi o zgłaszane przez skarżącego kasacyjnie w toku postępowania inne schorzenia, które stanowić mogą podstawę do stwierdzenia choroby zawodowej jaką jest astma oskrzelowa oraz przewlekłe obturacyjne zapalenie oskrzeli, Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni stanowisko Sądu I instancji, iż w sytuacji zgłoszenia w toku postępowania innej choroby zawodowej, nie prowadzi to do rozszerzenia przedmiotu postępowania, lecz do wszczęcia odrębnego postępowania w nowej sprawie, której przedmiotem jest inna choroba. To zgłoszenie podejrzenia chory zawodowej - jak słusznie uznał Sąd I instancji - zakreśla przedmiot określonej sprawy administracyjnej. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, ponieważ zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.