IV SA/Gl 125/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska-Bil, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Związku A Oddziału w K. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyznaczenia Zespołu Obsługi Jednostek Oświatowych w K. jako jednostki obsługującej postanawia: odrzucić skargę. Rada Miasta K. w dniu [...]podjęła uchwałę nr [...] na mocy której wyznaczono Zespół Obsługi Jednostek Oświatowych w K., jako jednostkę obsługującą do zapewnienia prowadzenia wspólnej obsługi dla jednostek organizacyjnych Miasta K. zaliczanych do sektora finansów publicznych, w zakresie obsługi finansowo – księgowej, rachunkowej, sprawozdawczości oraz obsługi administracyjnej, organizacyjno – prawnej i technicznej. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h, art. 10b ust. 2 pkt 1, 2, 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm. - dalej w skrócie "u.s.g."), art. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), w związku z art. 11 i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r. poz. 1045). Pismem z 26 stycznia 2017 r. Związek A w K., po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą uchwałę zarzucając jej podjęcie z rażącym naruszeniem art. 10 a i b u.s.g. Zdaniem skarżącego Związku jedynie normy art. 10a i b u.s.g. stanowiły podstawę prawną zapewnienia wspólnej obsługi. Skoro nie zostały one wskazane w podstawie wydania zaskarżonej uchwały, to uchwała została wydana bez podstawy prawnej, a co najmniej z rażącym naruszeniem art. 10a i b u.s.g. Jednocześnie, wbrew treści art. 10b ust. 2 u.s.g., w uchwale wskazano jedynie ogólnie zadania przejęte przez jednostkę obsługującą natomiast nie sprecyzowano zakresu obowiązków powierzonych tej jednostce w ramach wspólnej obsługi. W ocenie skarżącego nieokreślenie w uchwale szczegółowego zakresu wspólnej obsługi stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące uchyleniem tej uchwały. Dodatkowo skarżący zarzucił brak uzasadnienia uchwały m.in. w zakresie zasad na jakich pracownicy mają przechodzić do nowej jednostki, gwarancji zatrudnienia dla pracowników , programów osłonowych dla pracowników, którzy nie zdecydują się na zmianę pracodawcy w związku z powierzeniem jednostce obsługującej wskazanych wyżej zadań. Ponadto w piśmie z 18 kwietnia 2017 r. skarżący podał, że kwestionowana uchwała odnosi się wprost do działalności związków zawodowych - reprezentowania i obrony praw i interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy - pracowników jednostek, które obsługiwane są przez Zespół Obsługi Jednostek Oświatowych (obecnie Centrum Usług Wspólnych) w K., jak również pracowników samego Centrum Usług Wspólnych. Wejście w życie tej uchwały powoduje bezpośrednie negatywne skutki prawne w stosunkach pracy pracowników tych jednostek, związane z wypowiedzeniami stosunków pracy, wypowiedzeniami warunków pracy i płacy, zmianami regulaminów pracy i wynagradzania. Kwestie te pozostają w bezpośrednim związku z działalnością strony skarżącej, co powoduje, że wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały, naruszony został interes prawny Związku. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie uznając zarzuty skargi za bezzasadne. Podniesiono, że uchwała zawiera właściwą podstawę prawną, a jej treść ściśle odpowiada delegacji ustawowej zawartej w art. 10 b ust. 2 pkt 1-3 u.s.g. Ponadto podkreślono, że uchwała została poddana konsultacji związkowej zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, podczas której przedstawiono skarżącemu przewidywane następstwa podjętej uchwały w zakresie dotyczącym zatrudnienia pracowników jednostek obsługiwanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2017, poz. 1369, zwana dalej: "P.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów lub ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontrola Sądu w niniejszej sprawie została zainicjowana skargą wniesioną w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Dokonując oceny dopuszczalności tej skargi Sąd uznał, że została ona wniesiona w wymaganym terminie, z zachowaniem poprzedzających jej wniesienie wymogów proceduralnych w postaci wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Natomiast w ocenie Sądu skarżący nie wykazał legitymacji do wniesienia skargi. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA z 2005 r. Nr 1, poz. 2; wyrok TK z dnia 16 września 2008 r., SK 76/06, Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1053). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały (bądź jej części), ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia. Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny wyprowadzony z normy prawa materialnego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia go konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 84/08 publik w Internecie w CBOSA). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie w żaden sposób nie wskazano jaki konkretnie interes prawny lub uprawnienie skarżącego Związku zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Skarżący w zakresie interesu prawnego wskazywał, że kwestionowana uchwała odnosi się wprost do działalności związków zawodowych - reprezentowania i obrony praw i interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy - pracowników jednostek, które obsługiwane są przez Zespół Obsługi Jednostek Oświatowych (obecnie Centrum Usług Wspólnych) w K., jak również pracowników samego Centrum Usług Wspólnych. Wejście w życie tej uchwały powoduje bowiem bezpośrednie negatywne skutki prawne w stosunkach pracy pracowników tych jednostek, związane z wypowiedzeniami stosunków pracy, wypowiedzeniami warunków pracy i płacy, zmianami regulaminów pracy i wynagradzania. Zdaniem Sądu ustawowe i statutowe zadania związków zawodowych nie mogą być same przez się brane pod uwagę przy ocenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 u.s.g. Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela stanowisko wynikające z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2012 r. (sygn. akt II OSK 2334/11, publ. w CBOSA), że podobnie jak w przypadku organizacji społecznych zadania i kompetencje związków zawodowych, choć są celami własnymi tej organizacji, to jednak są one ukierunkowane na ochronę wskazanych w nich interesów publicznych, a nie własnej sytuacji prawnej danej organizacji. Z tego względu przepisy art. 1 ust. 1, art. 4 i art. 6 i 7 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych nie mogą być źródłem własnego interesu prawnego danego związku zawodowego, bo określono w nich zadania związków zawodowych wobec wskazanych w nich interesów ludzi pracy. Nie odnoszą się one natomiast do własnych interesów danego związku zawodowego. Natomiast art. 19 tej ustawy, określający prawo związków zawodowych do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych, stanowi źródło interesu prawnego danej organizacji związkowej jednakże tylko w granicach naruszenia jej prawa do opiniowania danego projektu aktu prawnego - por. np. wyrok NSA z 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2597/10). Na mocy przywołanego przepisu ustawodawca uczynił związki zawodowe podmiotem biorącym udział w procesie legislacyjnym w zakresie objętym ich zadaniami. Naruszenie tego prawa związków zawodowych do kształtowania aktów prawnych uprawnia daną organizację związkową do wniesienia skargi do sądu administracyjnego z powodu naruszenia art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Tymczasem w skardze, ani w piśmie procesowym z dnia 18 kwietnia 2017 r., nie podniesiono zarzutu naruszenia uprawnienia skarżącego wynikającego z art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, nadto skarżący nie kwestionował zawartych w odpowiedzi na skargę twierdzeń o poddaniu konsultacji związkowej projektu zaskarżonej uchwały, w procesie której skarżący uczestniczył. Jednakowoż wymaga podkreślenia, że w świetle poglądów wyrażonych w orzecznictwie, które Sąd w składzie orzekającym podziela, pojęcie "aktu prawnego" użyte w przepisach art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych oznacza akt zewnętrzny o charakterze generalnym, a więc przepisy powszechnie obowiązujące (np. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 333/05 - CBOSA). Zatem w tym pojęciu nie mieszczą się akty o charakterze indywidualnym jak również akty normatywne o charakterze wewnętrznym, organizacyjnym (por. wyrok WSA w Gliwicach z 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 97/09). Akty prawa wewnętrznego, choć generalne, mają inny krąg adresatów – są nimi jednostki organizacyjnie podległe, podporządkowane lub nadzorowane lub ich pracownicy a nie podmioty zewnętrzne. Także te akty muszą być wydawane w oparciu o podstawę ustawową z uwagi na przepis art. 7 Konstytucji RP konstytuujący zasadę legalności działania władzy publicznej, nie zmienia to jednak ich charakteru. Zaskarżona uchwała wyznacza jednostkę budżetową do obsługi innych jednostek budżetowych gminy w określonym w niej zakresie, a zatem, w ocenie Sądu, jest to akt o charakterze wewnętrznym, organizacyjnoprawnym, co oznacza, że nie podlega obowiązkowi konsultacji. Zatem nawet w przypadku braku przedstawienia skarżącemu do zaopiniowania projektu zaskarżonej uchwały nie doszłoby do naruszenia uprawnienia skarżącego, skoro realnie ono nie istniało. Natomiast, jak już wyżej wskazano, skarga wywodząca się z przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. musi opierać się o naruszenie realnego i bezpośredniego prawa. Wobec powyższego skoro w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. zostały spełnione przez skarżącego tylko przesłanki formalne wniesienia skargi, zaś brak było wypełnienia przesłanek materialnych, świadczących o legitymacji skarżącego, skarga podlegała odrzuceniu zgodnie z dyspozycją art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.