I OSK 2632/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie NSA Grzegorz Jankowski NSA Rafał Stasikowski Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Op 220/17 w sprawie ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy I. z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...] w przedmiocie utworzenia Zespołu Szkół Gminy I. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 25 lipca 2017 r., II SA/Op 220/17 stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej przez Wojewodę Opolskiego uchwały Rady Gminy I. z [...] stycznia 2010 r., Nr [...] w przedmiocie utworzenia Zespołu Szkół Gminy I. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Takim przepisem szczególnym jest art. 94 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), zwanej dalej u.s.g., według którego nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust. 2). Dokonując analizy zaskarżonej uchwały według kryterium zgodności z prawem Sąd doszedł do przekonania, że skarga Wojewody zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony akt narusza przepisy ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.), zwanej dalej u.s.o., regulujące m.in. zagadnienie połączenia jednostek oświatowych w zespół. W rozpatrywanej sprawie spór pomiędzy stronami dotyczył kwestii, czy podejmując przedmiotową uchwałę Rada Gminy I. naruszyła art. 62 ust. u.s.o. Wojewoda Opolski zarzucił, że powołany przepis nie przewiduje możliwości łączenia w zespół szkół tego samego rodzaju, a tak uczyniła Rada w kwestionowanej uchwale. Ponadto Wojewoda zarzucił niezgodność uchwały i aktu założycielskiego Zespołu Szkół ze Statutem stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały. Z kolei Rada dowodziła, że zaskarżoną uchwałę podjęła po uzyskaniu pozytywnej opinii Kuratorium Oświaty, które wyraziło zgodę na połączenie wszystkich placówek w jeden zespół. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu nadzoru o konieczności stwierdzenia, że zaskarżona uchwała narusza prawo. W pierwszej kolejności odnotował, że art. 62 u.s.o. stanowi regulację dotyczą tworzenia zespołu szkół lub placówek oraz przekształceń, jakim zespół ten może podlegać. W ust. 1 tego przepisu przewidziano, że organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół lub placówek, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej. Z kolei, po myśli ust. 3 tego artykułu, utworzenie zespołu następuje w trybie art. 58, z tym że akt założycielski wymaga zaopiniowania przez rady pedagogiczne. Zgodnie z art. 58 u.s.o., szkołę lub placówkę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę. Akt założycielski szkoły publicznej, w której jest realizowany obowiązek szkolny, oprócz danych wymienionych w ust. 1, określa także jej zasięg terytorialny (obwód), w szczególności nazwy miejscowości (w miastach nazwy ulic lub ich części) należących do jej obwodu, a w przypadku szkoły podstawowej także podporządkowane jej organizacyjnie szkoły filialne. Szkole publicznej prowadzonej przez osobę fizyczną lub osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego nie ustala się obwodu, chyba że osoba prowadząca wystąpi z takim wnioskiem (ust. 2). W kolejnych ustępach art. 62 postanowiono, że w zakresie uregulowanym odmiennie w statucie zespołu tracą moc postanowienia zawarte w statutach połączonych szkół lub placówek (ust. 4), a także, iż organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także może rozwiązać zespół. W przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu przepisów art. 58 i 59 nie stosuje się (ust. 5). Stosownie natomiast do art. 62 ust. 1 pkt 5b ustawy, połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. Zgodnie z art. 3 pkt 1 u.s.o. przez szkołę należy rozumieć także przedszkole. Przewidziane w art. 62 ust. 5 u.s.o. włączenie musi uwzględniać regulacje prawne dotyczące zasad tworzenia zespołów szkół wskazane w art. 62 ust. 1 tej ustawy. Użyte w ustawie określenie "różnych typów" wyklucza możliwość połączenia w zespół szkół tego samego typu rozumianych w kontekście art. 9 ust. 1 u.s.o. (por. wyroki NSA z 14 lutego 2012 r., I OSK 2212/11 oraz I OSK 2219/11; wyrok WSA w Opolu z 7 grudnia 2007 r., II SA/Op 427/07, wyroki WSA we Wrocławiu z 18 sierpnia 2011 r., IV SA/Wr 308/11 i IV SA/Wr 458/11). Akcentuje się również, że sformułowanie zawarte w art. 62 ust. 1 zd. 1 ustawy "szkoły różnych typów" nie daje podstaw do przyjęcia, że przepis ten zawęża zakres jego stosowania tylko do wymienionych w art. 9 ust. 1 pkt 1-3 typów szkół, nie obejmując przedszkoli. Podkreśla się, że przedszkola stanowią swego rodzaju typ szkoły w ogólnym tego słowa znaczeniu. Natomiast art. 9 ust. 1 pkt 1-3 dotyczy typów szkół sensu stricte, a więc odnoszących się do szkół w rozumieniu art. 2 pkt 2 u.s.o. (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2013 r., I OSK 1797/13). Odnosząc się zatem do wykładni pojęcia "typ szkoły" należy odwołać się do art. 9 ust. 1 u.s.o. Zgodnie z tym przepisem szkoły publiczne i niepubliczne dzielą się na: 1) sześcioletnią szkołę podstawową, w której w ostatnim roku nauki przeprowadza się sprawdzian; 2) trzyletnie gimnazjum, w którym w ostatnim roku nauki przeprowadza się egzamin, dające możliwość dalszego kształcenia w szkołach, o których mowa w pkt 3 lit. a-d oraz h; 3) szkoły ponadgimnazjalne: a) zasadnicze szkoły zawodowe o okresie nauczania nie krótszym niż 2 lata i nie dłuższym niż 3 lata, których ukończenie umożliwia uzyskanie dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe po zdaniu egzaminu, a także dalsze kształcenie w szkołach wymienionych w lit. e i f, b) trzyletnie licea ogólnokształcące, których ukończenie umożliwia uzyskanie świadectwa dojrzałości po zdaniu egzaminu maturalnego, c) trzyletnie licea profilowane kształcące w profilach kształcenia ogólnozawodowego, których ukończenie umożliwia uzyskanie świadectwa dojrzałości po zdaniu egzaminu maturalnego, d) czteroletnie technika, których ukończenie umożliwia uzyskanie dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe po zdaniu egzaminu, a także umożliwiające uzyskanie świadectwa dojrzałości po zdaniu egzaminu maturalnego, e) dwuletnie uzupełniające licea ogólnokształcące dla absolwentów szkół wymienionych w lit. a, których ukończenie umożliwia uzyskanie świadectwa dojrzałości po zdaniu egzaminu maturalnego, f) trzyletnie technika uzupełniające dla absolwentów szkół wymienionych w lit. a, których ukończenie umożliwia uzyskanie dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe po zdaniu egzaminu, a także umożliwiające uzyskanie świadectwa dojrzałości po zdaniu egzaminu maturalnego, g) szkoły policealne o okresie nauczania nie dłuższym niż 2,5 roku, których ukończenie umożliwia osobom posiadającym wykształcenie średnie uzyskanie dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe po zdaniu egzaminu, h) trzyletnie szkoły specjalne przysposabiające do pracy dla uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym oraz dla uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, których ukończenie umożliwia uzyskanie świadectwa potwierdzającego przysposobienie do pracy. Z treści tych przepisów wynika, że nie jest dopuszczalne łączenie w jeden zespół szkół tego samego typu. Skoro bowiem zespół szkół utworzyć mogą jedynie szkoły różnych typów (tj.: szkoła podstawowa, gimnazjum, a także poszczególne "podtypy" szkół ponadgimnazjalnych) oraz przedszkola, to utworzenie zespołu, w skład którego będą wchodził szkoły tego samego typu, prowadziłoby niewątpliwie do obejścia art. 62 ust. 1 u.s.o. Stosownie do § 1 zaskarżonej uchwały Rada postanowiła o utworzeniu z dniem 1 września 2010 r. Zespołu Szkół Gminy I., w skład którego weszły: 1) Publiczne Gimnazjum w I. im. O., 2) Publiczna Szkoła Podstawowa w I. im. M., 3) Publiczna Szkoła Podstawowa w K. im. E., 4) Publiczna Szkoła Podstawowa w O. im. K., 5) Publiczne Przedszkole w I., 6) Publiczne Przedszkole w S., 7) Publiczne Przedszkole w O. oraz 8) Publiczne Przedszkole w K. Zaś akt założycielski Zespołu Szkół Gminy I. – stanowiący załącznik nr 1 do tej uchwały, przewidywał, że w skład tego Zespołu Szkół będą wchodziły Publiczne Gimnazjum w I. im. O., Publiczna Szkoła Podstawowa w I. im. M., Publiczna Szkoła Podstawowa w K. im. E., Publiczna Szkoła Podstawowa w O. im. K., Publiczne Przedszkole w I., Publiczne Przedszkole w S., Publiczne Przedszkole w O. oraz Publiczne Przedszkole w K. (§ 1 aktu). Natomiast w § 3 pkt 4 Statutu stanowiącego załącznik nr 2 do skarżonej uchwały wskazano, że w skład zespołu będą wchodziły Publiczne Przedszkole w I. wraz z oddziałami zamiejscowymi w K., T. i S. Dokonując analizy treści postanowień zaskarżonej uchwały należało się zgodzić z Wojewodą, że wydając zaskarżoną uchwałę Rada Gminy I. w sposób istotny naruszyła art. 62 ust. 5 w związku z art. 62 ust. 1 u.s.o., albowiem w sposób nieuprawniony dokonała połączenia w jeden zespół gimnazjum, trzech szkół podstawowych oraz czterech przedszkoli. Jak wskazano wyżej, art. 62 ust. 1 u.s.o. dopuszcza możliwość połączenia w zespół tylko szkół różnych typów. Dokonując zatem połączenia w jednym akcie 3 szkół podstawowych i 4 przedszkoli, Rada Gminy I. naruszyła ww. art. 62 ust. 1 u.s.o. Niezależnie od tego, Sąd stwierdził ponadto sprzeczność uchwały i aktu założycielskiego ze Statutem zespołu. Z zestawienia treści tych aktów wynika, że w § 1 uchwały, jak i aktu założycielskiego, w skład utworzonego zespołu weszły m.in. Publiczne Przedszkole w I., Publiczne Przedszkole w S., Publiczne Przedszkole w O. oraz Publiczne Przedszkole w K. Tymczasem w Statucie stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały wskazano, że w skład zespołu weszło tylko jedno przedszkole, tj. Publiczne Przedszkole w I. z oddziałami zamiejscowymi w K., O. i S. Tą okoliczność potwierdził również pełnomocnik Gminy na rozprawie sądowej, oświadczając do protokołu, że na terenie gminy, w poszczególnych wioskach funkcjonują przedszkola stanowiące odrębne placówki, dlatego zapisy Statutu pełnomocnik uznał za nieprawidłowe. Te rozbieżności należało zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa, bowiem na podstawie sprzecznych zapisów trudno określić, jakie placówki funkcjonują na terenie gminy I., tj. czy są to cztery przedszkola publiczne, czy też jedno przedszkole z oddziałami zamiejscowymi. Z kolei, opinia kuratora poprzedzająca podjęcie zaskarżonej uchwały stanowi wymóg formalny, stawiany art. 62 ust. 5b u.s.o., zgodnie z którym połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora. Ten przepis, jak słusznie podnosiła Wójt Gminy I. w odpowiedzi na skargę, przyznaje kuratorowi kompetencję do działania, a więc stanowi dla kuratora uprawnienie i jednocześnie obowiązek działania. Wprawdzie, opinia kuratora w sprawie połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum ma charakter bezwzględnie wiążący, jednakże opinia ta i stanowisko kuratora nie wyłącza uprawnień organu nadzoru, w tym przypadku wojewody. Kurator sprawuje nadzór pedagogiczny nad szkołami, z kolei wojewoda jest organem nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, zatem wojewoda jest uprawniony do zastosowania przysługujących mu uprawnień nadzorczych w stosunku do uchwał z zakresu działalności gminnej (art. 86 u.s.g.). W świetle tych ustaleń przyjąć należało, iż uchwała Rady Gminy I. z [...] stycznia 2010 r., Nr [...], w sprawie utworzenia Zespołu Szkół Gminy I., istotnie narusza art. 62 ust. 5 w związku z art. 62 ust. 1 u.s.o., co uzasadniało uwzględnienie skargi organu nadzoru przez stwierdzenie niezgodności tej uchwały z prawem. Przy czym, zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, jednak według art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od daty jej podjęcia. Taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, bo zaskarżona w 2017 r. uchwała, została podjęta przez Radę w 2010 r. Od tego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Gmina I., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 62 ust. 1 u.s.o. przez przyjęcie, iż stanowi on, że można połączyć w zespół tylko po jednej szkole różnego typu i że przepis ten nie dopuszcza możliwości połączenia w zespół po kilka szkół różnych typów – w Zespole Szkół Gminy I. są różne typy szkół (gimnazjum, szkoła podstawowa, przedszkole), przy czym jest różna liczba tych szkół; 2. art. 9 u.s.o. przez przyjęcie, że artykuł ten określa typy szkół, o których mowa w art. 62 u.s.o. i może zostać rozszerzony o przedszkole zgodnie z art. 3 u.s.o. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że użyte w art. 62 u.s.o. określenie "różnych typów" nie wyklucza możliwości połączenia w zespół szkół tego samego typu rozumianych w kontekście art. 9 ust. 1 ww. ustawy, w sposób przez nią dokonany. Wykluczone jest połączenie dwóch lub więcej szkół tego samego typu np. kilku szkół podstawowych – wówczas gdy wszystkie szkoły w zespole są tego samego typu. Natomiast połączenie szkół dokonane przez skarżącego mieści się w formule szkół różnego typu. Ponadto, w dacie sporządzania skargi kasacyjnej obowiązuje art. 91 Prawa oświatowego, który m.in. pozwala na łączenie w zespół kilku przedszkoli z jednego obwodu (art. 91 ust. 3 Prawa oświatowego) lub połączenie szkoły podstawowej z kilkoma przedszkolami (art. 91 ust. 2 Prawa oświatowego), co w świetle stanowiska WSA dot. uznania, iż szkołą w rozumieniu art. 62 u.s.o. jest także przedszkole stoi w sprzeczności, iż w skład zespołu szkół nie może wchodzić kilka szkół tego samego typu, o ile w jego skład wchodzą jeszcze szkoły innego typu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ nadzoru podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu nie są trafne, ponieważ brzmienie art. 62 ust. 1 zd. 1 u.s.o. (Organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół) jest jednoznaczne. Stwierdzenie, że organ prowadzący szkoły różnych typów może je połączyć w zespół oznacza, że w zespół mogą być połączone szkoły różnych typów. Nie ma natomiast w tym przepisie upoważnienia dla organu do połączenia w zespół szkół tego samego typu. W konsekwencji trafnie uznał Sąd I instancji, że zaskarżona przez Wojewodę Opolskiego uchwała Rady Gminy I. z [...] stycznia 2010 r., Nr [...] w przedmiocie utworzenia Zespołu Szkół Gminy I. nie ma podstawy prawnej w zakresie, w jakim doszło do połączenia w ramach Zespołu Szkół Gminy I. szkół tego samego typu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.