I OSK 226/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lipca 2017 r. sygn. akt III SAB/Kr 36/17 w sprawie ze skargi R. M. na bezczynność Prezydenta Miasta N. w przedmiocie skierowania do pracy 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) zobowiązuje Prezydenta Miasta N. do rozpoznania wniosków R. M. o skierowanie do pracy inwalidy wojskowego w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza od Prezydenta Miasta N. na rzecz R. M. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 26 lipca 2017 r. sygn. akt III SAB/Kr 36/17 oddalił skargę R. M. na bezczynność Prezydenta Miasta N. w sprawie skierowania do pracy. Wyrok powyższy wydany został w oparciu o następujący faktyczny i prawny sprawy: R. M. wniósł skargę z [...] marca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność ewentualnie przewlekłe prowadzenie postępowania Prezydenta Miasta N. w sprawie wydania decyzji o skierowaniu do pracy inwalidy wojskowego. W skardze wskazał, że w pismach z [...] stycznia 2010 r., [...] listopada 2015 r. oraz [...] sierpnia 2016 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta N. o skierowanie do pracy w związku z posiadaniem statusu inwalidy wojskowego i wynikającymi z tego uprawnieniami określonymi w art. 18 i art. 41 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 871 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych". Do dnia wniesienia skargi nie została wydana decyzja w sprawie. Prezydent Miasta N. udzielił jedynie odpowiedzi w pismach z [...] stycznia 2011 r. i [...] września 2016 r. W ocenie skarżącego pisma te nie załatwiają sprawy. Skierowanie do pracy w związku z uprawnieniami inwalidy wojskowego winno nastąpić w formie decyzji, gdyż sprawa ta należy do spraw indywidualnie rozstrzyganych w drodze decyzji, a organ decyduje o jego uprawnieniach materialnoprawnych. Skierowanie do pracy powinno być poprzedzone ustaleniem kwalifikacji zawodowych oraz stanu zdrowia. Tego rodzaju czynności w sprawie nie przeprowadzono R. M. wniósł zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta N. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. postanowieniem z [...] lutego 2017 r. nr [...] uznało zażalenie za nieuzasadnione wskazując, że sprawa dotycząca skierowania do pracy inwalidy wojskowego nie jest sprawą indywidualną rozstrzyganą w drodze decyzji W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta N. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że niewydanie decyzji o odmowie skierowania skarżącego do pracy nie oznacza braku działań organu, gdyż ze skarżącym stale prowadzono korespondencję, rozmowy oraz wyjaśniano sprawę. Skarżący otrzymywał skierowania do pracy, jednak w związku z niespełnieniem warunków rekrutacji nie został zatrudniony. Trudność realizacji obowiązku wynikającego z art. 18 ust. 1 ww. ustawy polega na niemożności przymuszenia pracodawcy do zatrudnienia pracownika, który w jego ocenie nie spełnia oczekiwań zawodowych. Zdaniem Prezydenta forma decyzji administracyjnej jest wymagana wyłącznie dla działania organu w razie odmowy skierowania do pracy. Do odpowiedzi na skargę załączone zostały dokumenty: świadectwo pracy skarżącego z [...] grudnia 2013 r. wystawione przez [...] Sp. z o.o. w N. za okres pracy od [...] stycznia 2013 r. do [...] grudnia 2013 r., orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w N. z [...] grudnia 2013 r. stwierdzające, że skarżący posiada lekki stopień niepełnosprawności, świadectwo pracy z [...] grudnia 2012 r. wystawione przez [...] w N. za okres pracy od [...] października 2011 r. do [...] grudnia 2012 r., świadectwo kwalifikacyjne nr [...] uprawniające skarżącego do zajmowania się eksploatacją urządzeń instalacji i sieci na stanowisku eksploatacji oraz świadectwo nr [...] ukończenia nauki praktycznej zawodu w specjalności elektromonter. Organ wskazał, że akta administracyjne sprawy oraz wyjaśnienia organu zawarte w piśmie z [...] czerwca 2017 r. potwierdzają, że Prezydent Miasta N. w piśmie z [...] lutego 2010 r. nr [...] odpowiedział skarżącemu na wniosek o skierowanie do pracy jako inwalidy wojskowego. W piśmie tym bowiem organ wyjaśnił, że skarżący nie jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy i może zarejestrować się jako osoba poszukująca pracy. Wówczas w przypadku posiadania przez urząd oferty pracy odpowiadającej sprawności fizycznej i kwalifikacjom zawodowym otrzyma skierowanie do pracy, bądź skierowanie na staż lub szkolenie. Starosta wyraził też stanowisko, że nie ma obowiązku zapewnienia pracy inwalidzie wojskowemu. Do pisma organu z [...] czerwca 2017 r. załączone zostały ponadto dokumenty: 1) skierowanie skarżącego przez urząd pracy do [...] z S.A. z planowaną datą zatrudnienia: [...] kwietnia 2003 r., z adnotacją "inwalida"; 2) skierowanie skarżącego z [...] lipca 2015 r. przez urząd pracy do [...] z o.o. S.K.A na stanowisko pracy elektryk z adnotacją : przyczyna niepodjęcia pracy osoby kierowanej: brak kwalifikacji; 3) skierowanie skarżącego z [...] września 2016 r. przez urząd pracy do [...] S.A. w N. na stanowisko elektromechanik z adnotacją przyczyna niepodjęcia pracy: kandydat nie spełnia kryteriów rekrutacji; 4) informacja o obowiązkach osoby kierowanej do pracodawcy z [...] lipca 2015 r. i [...] września 2016 r.; 5) raport dotyczący wizyt skarżącego u doradcy klienta oraz przedstawionych mu propozycji pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 26 lipca 2017 r. sygn. akt III SAB/Kr 36/17 oddalił skargę R. M. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym inwalidów wojennych i wojskowych nakłada na starostę, w przypadku złożenia wniosku przez inwalidę wojennego, obowiązek skierowania go do pracy stosownej do jego sprawności fizycznej i kwalifikacji zawodowych. Wstępną czynnością zmierzającą do wydania takiego skierowania winno być ustalenie kwalifikacji zawodowych, jak i stanu zdrowia (sprawności fizycznej) wnioskodawcy do wykonywania zatrudnienia. Dopiero po ustaleniu tych wstępnych kwestii, w szczególności ustalenia czy stan zdrowia skarżącego pozwala mu i w jakim zakresie (na pełnym etacie, czy cząstce etatu) na podjęcie pracy zgodnej z kwalifikacjami, organ winien był przystąpić do dalszych czynności zmierzających do wykonania nałożonego przez ustawę o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych obowiązku skierowania inwalidy wojennego do pracy. Sąd uznał, że ustawa o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych w żadnym z przepisów nie statuuje obowiązku wydania przez starostę decyzji kierującej do pracy inwalidę wojskowego. Skierowanie następuje w trybie czynności administracyjnej, która podlega kontroli sądowo administracyjnej. Sąd powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 29 września 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 3315/03 (cbois.nsa.gov.pl), w którym przyjęto, że jedynie odmowa skierowania inwalidy wojskowego do pracy następuje w formie decyzji. Sąd wskazał, że Prezydent Miasta N. kilkakrotnie wydawał skierowania skarżącego do pracy w oparciu o złożone przez skarżącego wnioski w tym zakresie, bazujące na uprawnieniach inwalidy wojskowego. Mianowicie, w roku 2003 skierował go do [...] SA z planowaną datą zatrudnienia: [...] marca 2003 r., w dniu [...] lipca 2015 r. skierował go do [...] Spółka z o.o. S.K.A na stanowisko pracy elektryka a w dniu [...] września 2016 r. skierował go do [...] SA w N. na stanowisko elektromechanik. Niepodjęcie zatrudnienia wynikało bądź z niespełnienia przez skarżącego warunków rekrutacji, bądź niepodjęcia przez skarżącego pracy. W ocenie Sądu taki stan rzeczy oznacza, że Prezydent Miasta N. nie pozostawał bezczynny w sprawie kierowania skarżącego jako inwalidy wojskowego do pracy, gdyż skierowania wydawał. Kwestia, z jakich powodów do zatrudnienia faktycznie nie doszło, nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu. Sąd zauważył przy tym, że organ wydając skierowanie na gruncie ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych, nie posiada żadnych instrumentów prawnych przymuszenia pracodawcy do zatrudnienia inwalidy wojskowego. R. M., reprezentowany przez adwokata K. L., wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 i 2 w związku z art. 41 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych poprzez błędną ich wykładnię przez Sąd I instancji polegającą na przyjęciu, że o skierowaniu inwalidy wojskowego do pracy na podstawie powyższych przepisów nie rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnej, lecz skierowanie to stanowi inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przez Sąd art. 18 ust. 1 i 2 w związku z art. 41 ww. ustawy poprzez przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ kilkakrotnie skierował skarżącego do pracy w rozumieniu powyższych przepisów, co wyklucza bezczynność organu, gdy tymczasem wobec niewydania w przepisanym terminie decyzji administracyjnej o skierowaniu skarżącego do pracy organ pozostaje bezczynny w załatwieniu sprawy; 2) z ostrożności procesowej w razie nieuwzględnienia zarzutu powyższego, zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 i 2 w związku z art. 41 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ kilkakrotnie skierował go do pracy w rozumieniu powyższych przepisów, co wyklucza bezczynność organu w sprawie, gdy tymczasem, ze względu na brak w treści rzekomych skierowań do pracy jakiejkolwiek informacji wskazującej na inwalidztwo skarżącego czy też podstawę prawną skierowania i związane z tym obowiązki pracodawcy, nie można pism tych uznać za inne niż decyzje administracyjne czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – skierowania do pracy, a zatem wobec niewydania skierowania skarżącego do pracy organ pozostaje bezczynny w załatwieniu sprawy; 3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", przez oddalenie skargi oraz niezobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie oraz brak stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, w sytuacji w której nie przeprowadził postępowania ustalającego przesłanki istnienia uprawnienia skarżącego w zakresie badań lekarskich i nie zapewnił pracy skarżącemu pomimo oczywistego obowiązku wyartykułowanego w art. 18 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji. W piśmie z [...] marca 2018 r., sporządzonym przez skarżącego osobiście, przedstawił wyjaśnienia dotyczące stanu faktycznego oraz przedłożył kserokopie dodatkowych dokumentów: pisma Urzędu pracy z [...] września 2002 r., świadectwo pracy z okresu [...] - [...] kwietnia 2003 r., pisma do Prezydenta Miasta i do Starosty N. z prośbą o skierowanie do pracy oraz pismo Powiatowego Urzędu Pracy z [...] lutego 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 §2 wskazanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są usprawiedliwione. Zasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych przez błędną wykładnię. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. Zaś prawidłowe odczytanie normy prawnej zawartej w tym przepisie, mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie dotyczącej bezczynności organu administracyjnego sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skierowanie do pracy inwalidy wojskowego następuje w formie decyzji czy też czynności materialno-technicznej, która podlega kontroli sądu administracyjnego. Uzyskanie odpowiedzi na to pytanie pozwoli na ustalenie, czy Prezydent Miasta N. był bezczynny w rozpoznaniu wniosków R. M. o skierowanie do pracy inwalidy wojskowego i co za tym idzie, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo przyjął, że podjęcie przez organ czynności polegających na wydaniu skarżącemu skierowań do pracy oznacza, że organ nie był bezczynny w sprawie. Zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych inwalidzie wojennemu zapewnia się pracę odpowiadającą jego sprawności fizycznej i kwalifikacjom zawodowym. Starosta na wniosek inwalidy wojennego kieruje go do pracy. Pracodawca, do którego inwalida został skierowany, jest obowiązany zatrudnić go stosownie do sprawności fizycznej i kwalifikacji zawodowych. W myśl art. 41 cytowanej ustawy inwalidom wojskowym przysługują uprawnienia określone w art. 13 - 18 oraz 21-23c. Ani w art. 18, ani żadnych innych ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych nie określono, jaki charakter prawny ma skierowanie do pracy inwalidy wojskowego. Nie wskazano też wprost na obowiązek wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej. Z zagadnieniem wyboru przez starostę właściwej formy działania w sprawie skierowania do pracy inwalidy wojennego wiąże się kwestia roli, jaką pełni starosta w nawiązaniu stosunku pracy z inwalidą wojskowym. W prawie pracy zasadą jest, że nawiązanie stosunku pracy następuje na skutek zgodnego oświadczenia woli pracodawcy i pracownika (art. 11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy; Dz. U. z 2018 poz. 917 ze zm.). Niemniej jednak powyższa zasada doznaje ograniczenia, gdy przepis szczególny w określonych w nim sytuacjach zobowiązuje pracodawcę do nawiązania z daną osobą stosunku pracy. Wówczas po stronie tej osoby powstaje podmiotowe uprawnienie do żądania nawiązania stosunku pracy. Ustawodawca wprowadza nie tylko zakazy zatrudnienia, ale również nakazy, które ograniczają swobodę pracodawcy w doborze pracowników. W artykule pt. "Kontrowersje wokół nawiązania i ustania stosunku pracy z inwalidą wojennym i wojskowym" (Gdańskie Studia Prawnicze, Tom XXXVII, 2017) A. Wypych-Żywicka dzieli nakazy zatrudnienia na trzy kategorie – na te, którym można przypisać charakter bezwzględny, które można uznać za względne i na te, które statuują pierwszeństwo w zatrudnieniu. Pierwsza kategoria charakteryzuje się tym, że nakaz zatrudnienia nie jest obarczony żadnymi dodatkowymi zastrzeżeniami. Przykładem jest art. 66 § 2 Kodeksu pracy nakładający na pracodawcę obowiązek ponownego zatrudnienia pracownika, mimo wygaśnięcia umowy o pracę z upływem 3-miesięczej nieobecności spowodowanej jego tymczasowym aresztowaniem. Z kolei nakazy względne uzależniają zatrudnienie pracownika od warunków, jakie ten musi spełnić. Taki charakter dostrzeżono np. w art. 53 § 5 Kodeksu pracy, w którym prawo do ponownego zatrudnienia podmiotu uwarunkowano od "możliwości pracodawcy". Wreszcie nakaz zatrudnienia określany mianem "pierwszeństwa w zatrudnieniu", którego podstawą w obecnym stanie prawnym jest np. art. 9 ustawy z dnia 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników (Dz. U. z 2016 r. poz. 1474 ze zm.). Wskazane nakazy dotyczą sytuacji ponownego zatrudnienia pracownika. Sytuacja zaś inwalidy wojskowego dotyczy zatrudnienia po raz pierwszy. We wspomnianym artykule autorka postawiła tezę, że nakazy te nie różnią się od siebie z racji tego, że dotyczą pierwotnego lub ponownego zatrudnienia. Ich charakter został z góry przesądzony przez ustawodawcę. Tytułem przykładu wskazać można jeszcze, że w obowiązującym stanie prawnym nakaz zatrudnienia przewiduje się w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2018 r. poz. 151). W art. 47 ust. 1 przewiduje się, że określone osoby mogą być skierowane do pracy przy zwalczaniu epidemii. Przy czym ustawa ta wprost określiła formę takiego skierowania i wiążące się z nim skutki prawne dla osoby skierowanej oraz pracodawców. W art. 47 ust. 2 tej ustawy wskazano bowiem, że skierowanie do pracy przy zwalczaniu epidemii następuje w drodze decyzji. Decyzja o skierowaniu do pracy przy zwalczaniu epidemii stwarza obowiązek pracy przez okres do 3 miesięcy w podmiocie leczniczym lub w innej jednostce organizacyjnej wskazanych w decyzji (ust. 7). Osobie skierowanej do pracy przy zwalczaniu epidemii dotychczasowy pracodawca jest obowiązany udzielić urlopu bezpłatnego na czas określony w decyzji, o której mowa w ust. 2. Okres urlopu bezpłatnego zalicza się do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze u tego pracodawcy. (ust. 8). Podmiot leczniczy lub jednostka organizacyjna, o której mowa w ust. 7, nawiązują z osobą skierowaną do pracy stosunek pracy na czas wykonywania określonej pracy, na okres nie dłuższy niż wskazany w decyzji (ust. 9). Ustawa o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych nie precyzuje podobnych warunków skierowania inwalidy do pracy i zatrudnienia go. Z brzmienia art. 18 ust. 2 tej ustawy wynika wyłącznie, że skierowanie do pracy wydawane przez starostę jest tym, co inicjuje obowiązek zatrudnienia. Nie zastępuje jednak oświadczenia woli podmiotu zatrudniającego. Oświadczenie przy nawiązaniu stosunku pracy składa bowiem inwalida i pracodawca, a nie inwalida i starosta, gdzie rola pracodawcy sprowadzałaby się do formalnego dopuszczenia pracownika do pracy. Warto też zwrócić uwagę, że nakaz zatrudnienia inwalidy wojskowego, o którym mowa w art. 18 ust. 2 powyższej ustawy, sformułowany jest jako obowiązek pracodawcy. Nie uzależniono jednak tego zatrudnienia od warunków leżących po stronie podmiotu zatrudniającego w postaci "miary możliwości", czy "wolnego miejsca pracy". Przepisy wprowadzające takie warunki zatrudnienia inwalidy wojennego i wojskowego przewidziane były we wcześniejszych nieobowiązujących już aktach prawnych. Przepisy przedwojennego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 maja 1935 r. o obowiązku zatrudniania inwalidów wojennych i wojskowych w przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. Nr 44, poz. 298) nakazywały zarządowi przedsiębiorstwa państwowego lub miejscowemu kierownictwu zakładu pracy tego przedsiębiorstwa przesyłać właściwej publicznej instytucji pośrednictwa pracy wykaz zawierający m. in. liczbę miejsc wolnych dla inwalidów tudzież wyszczególnienie rodzajów pracy, jakie mogłyby być poruczone inwalidom (§ 3 pkt 4). W § 4 wskazano, że po otrzymaniu wykazu miejsc wolnych dla inwalidów, publiczna instytucja pośrednictwa pracy przesyła zarządowi przedsiębiorstwa państwowego lub miejscowemu kierownictwu zakładu pracy listę kandydatów z pośród zarejestrowanych bezrobotnych inwalidów o ogólnej utracie zdolności zarobkowej w granicach od 15% do 65% (ust. 1). Zarząd przedsiębiorstwa lub miejscowe kierownictwo zakładu pracy zatrudni najpóźniej w terminie 30 dni od otrzymania listy odpowiednią liczbę inwalidów (§ 1), bądź z pośród zarejestrowanych, umieszczonych lub nieumieszczonych na liście, bądź z pośród niezarejestrowanych, i zawiadomi o tem publiczną instytucję pośrednictwa pracy, dołączając spis imienny zatrudnionych inwalidów. Inwalidzie zarejestrowanemu służy pierwszeństwo do zatrudnienia jedynie wówczas, jeżeli posiada on wyższe kwalifikacje zawodowe do wykonywania danej pracy, niż inwalida niezarejestrowany, przy równych zaś kwalifikacjach zawodowych, lub gdy nie są one wymagane - jeżeli za pierwszeństwem przyjęcia takiego inwalidy przemawiają jego stan majątkowy i stan rodzinny (ust. 2). Przepisy § 3 ust. 2 później obowiązującego zarządzenia Ministra Pracy i Opieki Społecznej z dnia 6 grudnia 1955 r. w sprawie zatrudnienia inwalidów wojskowych (M.P. Nr 23, poz.1605) przewidywały, że jeżeli stanowisko pracy nadające się dla inwalidy jest obsadzone przez pracownika zdrowego, zakład pracy obowiązany jest w ramach planów zatrudnienia przenieść tego pracownika na inne stanowisko, a na jego miejsce zatrudnić skierowanego przez prezydium powiatowej (miejskiej, dzielnicowej) rady narodowej inwalidę stosownie do jego sprawności fizycznej i kwalifikacji zawodowych zgodnie ze wskazaniami i przeciwwskazaniami KIZ. Zgodnie zaś z § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 sierpnia 1983 r. w sprawie obowiązkowego pośrednictwa pracy na niektórych terenach oraz obowiązku zatrudniania na całym terytorium kraju określonych kategorii osób ze względów społecznych (Dz.U. poz. 215) zakłady pracy na terenie całego kraju – w ramach zgłoszonych wolnych miejsc pracy – były obowiązane na podstawie skierowań organu zatrudnienia zatrudniać osoby wskazane w tych przepisach. W uchwale z 13 stycznia 1984 r. sygn. akt III PZP 60/83 Sąd Najwyższy wskazał, że stwierdzenie, iż takich wolnych miejsc brak, zwalnia zakład pracy od obowiązku zatrudnienia osoby legitymującej się skierowaniem organu zatrudnienia, o którym mowa we wspomnianym § 5 ust. 1. W uchwale tej Sąd Najwyższy wyraził również pogląd, że skierowanie pracownika przez urząd zatrudnienia (właściwy terenowy organy administracji państwowej do spraw zatrudnienia) ma charakter decyzji administracyjnej. Odwołał się w tym zakresie do uzasadnienia uchwały połączonych Izb: Cywilnej i Administracyjnej oraz Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 1 marca 1983 r. sygn. akt III AZP 11/82 (OSNCP 1983 r. z. 10, poz. 147), gdzie wyjaśniono, że organy administracji państwowej do spraw zatrudnienia wydają w zakresie swoich kompetencji decyzje administracyjne, do których należą w szczególności decyzje dotyczące pośrednictwa pracy i werbunku pracowników. Tym samym – jak wskazano dalej w uchwale z 1983 r. - skierowanie pracownika przez urząd zatrudnienia ma charakter decyzji administracyjnej, wobec tego zaś spór w sprawie takiej decyzji podlega rozpatrzeniu w drodze postępowania administracyjnego. Na gruncie obowiązującej od 1974 r. ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych za załatwieniem sprawy skierowania do pracy inwalidy wojennego w formie decyzji opowiedział się A. Świątkowski w "Uprawnieniach inwalidów wojennych, wojskowych, kombatantów, osób represjonowanych, inwalidów z wypadków przy pracy i chorób zawodowych oraz ich rodzin" (Dom Wydawniczy ABC 1997, s. 37 i n.). Wiąże on obowiązek nawiązania stosunku pracy z inwalidą wojennym z chwilą wydania decyzji przez właściwy rejonowy organ administracji rządowej o skierowaniu inwalidy do pracy w określonym zakładzie pracy. Wskazuje dalej, że prawo do pracy inwalidy wojennego ma charakter uprawnienia podmiotowego, które jest zabezpieczone roszczeniem o nawiązanie stosunku pracy. Adresatem obowiązku nawiązania stosunku pracy z inwalida jest zakład pracy określony w decyzji administracyjnej. Uprawnionym do domagania się zatrudnienia jest inwalida wojenny, na rzecz którego została wydana decyzja administracyjna. Swoboda kierownika zakładu pracy, do którego rejonowy organ administracji rządowej skierował inwalidę wojennego, jest ograniczona do spraw związanych z ustaleniem rodzaju pracy, którą będzie wykonywał inwalida wojenny. Z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. jednoznacznie wypływa obowiązek zatrudnienia skierowanego do pracy inwalidy stosownie do jego sprawności fizycznej i kwalifikacji zawodowych. W opracowaniu tym wskazano także, że dopóki decyzja administracyjna o skierowaniu do pracy nie zostanie uchylona, wiąże zakład pracy, który ma obowiązek nawiązać ze skierowanym do pracy inwalidą umowę o pracę. W razie odmowy nawiązania umowy o pracę inwalidzie służy prawo wystąpienia na drogę sądową z żądaniem, aby sąd pracy nakazał zakładowi pracy zatrudnienie skierowanego do pracy inwalidy zgodnie z jego kwalifikacjami zawodowymi i stosownie do posiadanej przez niego sprawności fizycznej. Należałoby przyjąć, że powyższe stanowisko co do wydawania skierowania inwalidy do pracy w formie decyzji administracyjnej zachowało aktualność do dziś. Treść przepisów art. 18 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych (w tekście pierwotnym ustawy - art. 17) w zasadniczym zakresie nie zmieniła się od 1974 r. Zmiany dotyczyły wyłącznie określenia właściwych organów do spraw zatrudnienia i były skutkiem przeprowadzonych reform administracji publicznej. Powyższe stanowisko wpisuje się w tendencję do wymagania formy decyzji w szerokim zakresie ujawniającą się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w początkowych latach działalności, co było podyktowane dążeniem do otwarcia szerokiego dostępu do kontroli sądowej działania administracji, bo tylko decyzje mogły być kontrolowane przez sąd administracyjny. W obecnym stanie prawnym zaś niezbędna staje się ścisła ocena dopuszczalności władczej ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki przez administrację publiczną. Jednocześnie jednak należy mieć na uwadze zakres procesowych gwarancji służących jednostce w trybie postępowania obowiązującym przy konkretyzacji prawa. Zakres tych gwarancji jest najpełniejszy w przypadku wydawania aktu administracyjnego indywidualnego w procesowej formie decyzji administracyjnej (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 8, Wydawnictwo C.H.Beck., Warszawa 2006, s. 465). Koreluje z tym stanowiskiem pogląd w myśl, którego co do zasady możliwość działania w formie decyzji powinna wynikać z przepisu prawa powszechnie obowiązującego w sposób wyraźny albo przynajmniej dorozumiany. Niemniej jednak, mimo pewnych głosów krytycznych w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd o domniemaniu działania w formie decyzji administracyjnej, jeżeli ustawodawca nie sprecyzował pewnej formy działania administracji w danej sprawie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie 5, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 26). Stanowisko odnośnie do tego domniemania wyraził także A. Wróbel stwierdzając, że ma ono sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia sprawy, co nie jest rzadkim zjawiskiem w polskim systemie prawnym. Jeżeli zatem istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że powinna być ona załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, jednakże koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000). Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy przyjdzie więc powtórzyć, że skoro art. 18 ust. 2 zdanie drugie ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych nakłada na pracodawcę obowiązek zatrudnienia osób legitymujących się skierowaniami starosty, stosownie do sprawności fizycznej i kwalifikacji zawodowych, wynika stąd, że z mocy tego przepisu nawiązanie stosunku pracy z inwalidą wojennym albo wojskowym, nie zależy od swobodnej woli pracodawcy, gdyż po stronie pracodawcy powstaje obowiązek zatrudnienia skierowanej osoby. Przepis art. 18 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych, mając na względzie interes społeczny, stanowi zatem ograniczenie ogólnej zasady kodeksowej dotyczącej swobody stron w zakresie nawiązania stosunku pracy. Jest to przepis powszechnie obowiązujący, stanowiący podstawę prawną do władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach indywidualnie wskazanych podmiotów w konkretnie oznaczonej sprawie, których to podmiotów nie łączy z organem administracyjnym, ani zależność organizacyjna, ani podległość służbowa. W konsekwencji uznać należy, że rozstrzygnięcie to jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Za takim znaczeniem art. 18 przemawiają również względy wykładni celowościowej. Skierowanie inwalidy wojennego do pracy ze względu na swój gwarancyjny charakter powinno bowiem następować w takiej prawnej formie działania administracji, która jest w stanie zapewnić zarówno prawidłowe, jak i skuteczne stosowanie instytucji uregulowanej w art. 18 ust. 2 tej ustawy. Takie gwarancje procesowe najpełniej daje rozstrzyganie tego rodzaju sprawy administracyjnej w drodze decyzji. Jeszcze raz należy podkreślić, że w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości pogląd, że o charakterze danego aktu administracyjnego decyduje jego treść, a nie nazwa. Przez pojęcie "decyzja administracyjna" rozumie się każdy, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, władczy i jednostronny akt organu administracji, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do imiennie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem administracyjnym ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej. Definicja ta ma istotne znaczenie, ponieważ przepisy prawa pozytywnego posługują się różnymi określeniami na oznaczenie decyzji administracyjnej (np. nakaz, zakaz, pozwolenie, zezwolenie, koncesje, rozkaz, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu lub zgoda) albo wcale nie określają formy, w jakiej ma nastąpić rozstrzygniecie sprawy (J. P. Tarno, op. cit., s. 26). Jak już wcześniej zauważono, skierowanie do pracy inwalidy wojennego i wojskowego spełnia powyżej wskazane wymogi, ponieważ jest wydanym na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, władczym i jednostronnym aktem organu administracji, rozstrzygającym konkretną sprawę i skierowanym do imiennie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem administracyjnym ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej. Nie chodzi przy tym o to, aby prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych domniemanie decyzji służyło wypieraniu innych prawnych form działania administracji w sprawach indywidualnych, lecz o naprawianie błędów i niedopatrzeń prawodawczych, o zabieg wykładni korygującej, który otwiera drogę nie tylko do samej konkretyzacji prawa lub obowiązku jednostki przez organ administracyjny, lecz również zapewnia jej prawo do sprawiedliwego procesu. Decyzja - jako akt administracyjny w formie procesowej – wydawana jest bowiem w prawnie unormowanym postępowaniu, z zespołem gwarancji procesowych i zawarowaniem drogi weryfikacji rozstrzygnięcia sprawy w trybie administracyjnym i kontroli sądowej (B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 466). Z powyżej wskazanych względów nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że ustawa o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych w żadnym z przepisów nie statuuje obowiązku wydania przez starostę decyzji kierującej inwalidę wojskowego oraz że skierowanie następuje w trybie czynności administracyjnej, która podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Stanowisko takie nie zostało również wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 29 września 2005 r., II SA/Ka 3315/03, jak utrzymuje Sąd I instancji. Cytowane przez Sąd Wojewódzki stanowisko, że skierowanie do pracy odbywa się w drodze czynności materialno-technicznej, a jedynie odmowa skierowania inwalidy wojskowego do pracy następuje w formie decyzji zostało wyrażone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w opisie stanu faktycznego sprawy. Sąd Wojewódzki w wyroku tym - można powiedzieć, że w sposób dorozumiany - uznał za prawidłowe wydanie decyzji odmownej, skoro przeprowadził jej kontrolę, jednakże nie wypowiedział się co do formy działania organów administracji w sprawie skierowania do pracy inwalidy wojennego i wojskowego. Wskazał jedynie w zaleceniach dla organów administracyjnych ponownie rozpoznających sprawę, że organy są obowiązane wydać skarżącemu skierowanie do pracy lub należycie uzasadnione rozstrzygnięcie odmowne. Dodać trzeba, że problematyka skierowania inwalidy wojennego do pracy, poza wymienionym wyrokiem, nie była przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Nie można też zgodzić się z Sądem I instancji, że organ wydając R. M. skierowania do pracy wypełnił spoczywające na nim obowiązki wynikające z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych. Jedyne skierowanie do pracy, które wskazywało posiadanie przez skarżącego statusu inwalidy wojskowego zostało wydane w 2003 r. (skierowanie skarżącego do pracy przez urząd pracy do [...] S.A. z planowaną datą zatrudnienia: [...] kwietnia 2003 r., z adnotacją "inwalida"). Skoro wnioski skarżącego o skierowanie do pracy pochodzą z 2010 r., 2015 r. i 2016 r., to dokument ten nie może być brany pod uwagę w sprawie dotyczącej bezczynności organu polegającej na niewydaniu decyzji na skutek złożonych później wniosków. Jeśli chodzi zaś o skierowanie skarżącego z [...] lipca 2015 r. przez urząd pracy do [...] Sp. z o.o. S.K.A na stanowisko pracy elektryk, czy skierowanie z [...] września 2016 r. przez urząd pracy do [...] S.A. w N. na stanowisko elektromechanik, nie można ich uznać za skierowania w rozumieniu ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych. Z akt sprawy jasno wynika, że skierowania te zostały wydane w trybie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674 ze zm.). Wydanie tych skierowań przez Prezydenta Miasta N. nie może zatem oznaczać, ze organ spełnił obowiązek załatwienia sprawy o skierowanie inwalidy do pracy zainicjowane wnioskami skarżącego złożonymi w trybie ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych. Udzielenie zatem odpowiedzi na pytanie, czy skierowanie do pracy inwalidy wojskowego następuje w formie decyzji czy też czynności administracyjnej, ze wskazaniem decyzji jako formy właściwej do załatwienia tej sprawy, pozwala na ustalenie, że Prezydent Miasta N. był bezczynny w rozpoznaniu wniosków R. M. o skierowanie do pracy inwalidy wojskowego, a co za tym idzie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nieprawidłowo przyjął, że podjęcie przez organ czynności polegających na wydaniu skarżącemu skierowań do pracy świadczy o braku bezczynności organu w sprawie. Oznacza to w konsekwencji, że zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 149 §1 pkt 1 i 3 w związku z art. 151 P.p.s.a. jest zasadny, gdyż naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 149 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i zobowiązał Prezydenta Miasta N. do rozpoznania wniosków R. M. o skierowanie do pracy inwalidy wojskowego w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w sytuacji, gdy przepis prawa nie jest wystarczająco jasny i stwarza możliwość wielu interpretacji, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).