I OSK 2619/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia del. WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 337/17 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. W. na opisaną w sentencji decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Przedstawiając w jego uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd I instancji wskazał, iż zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2016 r. o odmowie przyznania A. W. świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz syna P. W. za okres 2016/2017. Jak ustalono, wyżej wymienieni utrzymują się ze świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego w związku z niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą z uwagi na sprawowaną opiekę nad niepełnosprawnym synem. W roku 2015 małoletni uzyskał wyegzekwowaną przez komornika sądowego tytułem należnych mu alimentów kwotę 17.835,05 zł, co skutkowało przekroczeniem kryterium uprawniającego do uzyskania spornego świadczenia o 18,88 zł. Po myśli art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2016 r., poz. 169 ze zm.), dalej ustawa, kryterium to wynosi 725 zł. W ocenie organów wyegzekwowane należności stanowią dochód rodziny (art. 3 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.) w związku z art. 2 pkt 4 ustawy), bo ustawodawca nie różnicuje alimentów bieżących i zaległych. Skargę na powyższą decyzję ostateczną złożyła A. W., postulując jej uchylenie, eksponując przede wszystkim pogląd, że alimenty zaległe nie mogą być traktowane jako bieżący dochód. Zatem zarzucała naruszenie art. 2 pkt 4, 5, 5a ustawy w związku z art. 3 pkt 1 lit. c tiret 14 i pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, art. 9 ust. 2 ustawy, art. 7, art. 77 § 1, art. 103 K.p.a. Powołała się na orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych potwierdzających jej rozumowanie, które przytoczyła. Odpowiadając na skargę organ domagał się jej oddalenia. Sąd I instancji nie zgodził się z argumentacją skargi (mimo, iż odmienne stwierdzenie zamieścił w pierwszym zdaniu rozważań uzasadnienia zaskarżonego wyroku), gdyż podzielił ustalenia i pogląd prawny organu sprowadzające się do przyjęcia dochodu rodziny skarżącej (i na osobę w rodzinie) przekraczającego ustawowe kryterium warunkujące przyznanie spornego świadczenia w danym okresie (roku 2015). Oprócz bezskuteczności egzekucji jest to podstawowa przesłanka uprawniająca do tego świadczenia. Dochód na osobę w rodzinie w świetle art. 9 ust. 2 ustawy nie może przekroczyć 725 zł, a jest to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy (art. 2 pkt 5a ustawy). Pojęcia te wyjaśnia ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w szczególności art. 3 pkt 1 lit. a i c i art. 2 pkt 3. Niesporne jest, że w okresie bazowym strona uzyskała od komornika sądowego zaległe alimenty na syna w kwocie 17.835,05 zł. W ocenie Sądu meriti tę kwotę należy uwzględnić przy ustalaniu wysokości dochodu rodziny i dochodu na osobę w rodzinie, gdyż ustawodawca nie zróżnicował alimentów bieżących i zaległych, jak też sposobu ich uzyskania. Nie podzielił zatem odmiennych poglądów prezentowanych w orzeczeniach przywołanych w skardze. Natomiast opowiedział się za tymi, które potwierdzają jego stanowisko, je przedstawiając. Dlatego na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła A. W. Zaskarżając je w całości zarzuciła mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 w związku z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli działalności organów administracyjnych i oddalenie skargi na decyzję naruszającą wskazane wyżej przepisy postępowania oraz poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, co wpłynęło na ustalenie błędnego stanu faktycznego i mogło wywrzeć wpływ na wynik sprawy, 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 4 i 5 ustawy z 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w związku z art. 3 pkt 1 lit. c tiret 14 i art. 3 pkt 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wyegzekwowane przez komornika alimenty, zarówno bieżące, jak i zaległe, stanowią dochód rodziny w dacie ich otrzymania, podczas gdy taka wykładnia jest sprzeczna z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej i zasadą pomocy władz publicznych osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. W oparciu o powyższe zarzuty postulowała uchylenie skarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie jego uchylenie i rozpoznanie skargi, oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty umotywowano, wskazując przede wszystkim na wadliwość poglądu, wedle którego uzyskane alimenty należało uwzględnić w całości jako dochód rodziny za dany okres poprzedzający okres świadczeniowy. W przekonaniu autorki skargi kasacyjnej zaległe alimenty winny być traktowane jako dochód wyłącznie w okresie, za jaki były należne, a nie w dacie faktycznego ich uzyskania. Alimenty bowiem pełnią funkcję środków bieżącego utrzymania uprawnionych. Powołała się na reguły wykładni, przytaczając m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2000 r., sygn. SK 18/99 (OTK 7/00), wedle którego w procesie wykładni prawa należy ustalać przede wszystkim sens normatywny normy zgodny z regułami konstytucyjnymi. Podniosła także, wynikającą z art. 451 § 1 K.c., zasadę zaliczania kwot uzyskiwanych w wyniku wykonania zobowiązania pieniężnego na poczet wybranego przez dłużnika świadczenia, które jednak wierzyciel może przede wszystkim zaliczyć na zaległe należności uboczne oraz zalegające świadczenia główne. Wobec braku oświadczenia dłużnika, skarżąca – po myśli art. 451 § 3 K.c. - zaliczyła to świadczenie na poczet zaległych alimentów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych. Na wstępie należy wyjaśnić, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, gdyż zostały spełnione warunki z art. 182 § 2 P.p.s.a., a dalej przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu, jak też podstawy do odrzucenia skargi czy umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 189 P.p.s.a.). Takich przesłanek w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach z reguły wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych albowiem tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony i nie doszło do mających wpływ na wynik sprawy naruszeń procesowych, można przejść do oceny zastosowania i wykładni prawa materialnego. Jednak w tej sprawie nie jest kwestionowany stan faktyczny, co pozwala na ocenę wpierw zarzutów materialnoprawnych, która to ocena ma bezpośredni wpływ na zasadność wytyków prezentowanych w kasacji w obrębie zarzutów formalnych. Po myśli art. 9 ust. 2 ustawy świadczenie z funduszu alimentacyjnego przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza 725 zł, przy czym wedle art. 2 pkt 4 ustawy pod pojęciem dochodu rozumie się dochód, o którym mowa w przepisach o świadczeniach rodzinnych. Generalną regułą wynikającą z unormowań zawartych w tej ostatniej ustawie, jest wliczanie do dochodu wszelkich przychodów podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, a także innych dochodów wymienionych w art. 3 pkt 1, w tym alimentów na rzecz dzieci. Ustawodawca nie sprecyzował, jakie alimenty i w jaki sposób uzyskane w tym przepisie są ujęte. Można zatem przyjąć, że chodzi o wszelkie kwoty otrzymane z tego tytułu. Nie określił też sposobu ich wliczania do dochodu, stąd jako podstawowy jawi się sposób doliczenia do dochodu rodziny w dacie, w jakiej je uprawniony otrzymał. Co prawda z celu alimentacji, jakim jest zaspokojenie bieżących potrzeb, można byłoby wywodzić, że uzyskane alimenty należy rozdzielić na poszczególne okresy, co podniesiono w kasacji, lecz ta operacja nie przywróci zaległym alimentom tej ich funkcji, nawet gdy pogląd ten potwierdza oderwanie "zaległych alimentów" od "alimentów", gdyż stanowią one wówczas świadczenie innego rodzaju. Niemniej jednak ta argumentacja, trafna na gruncie prawa cywilnego, nie ma prostego przełożenia na grunt administracyjny. Istota i cel świadczenia z funduszu alimentacyjnego sprowadzają się do bieżącej – niejako zastępczej – pomocy w aktualnym utrzymaniu uprawnionego. Niepodobna zatem domagać się jej w sytuacji zaspokojenia tych potrzeb, czyli uzyskania pełnej kwoty alimentów, jak też w razie przekroczenia dochodu na osobę w rodzinie, nawet wobec uzyskania zaległego świadczenia alimentacyjnego. Uprawniony otrzymałby wówczas podwójną pomoc. Nadto taka operacja pomijałaby uzyskanie pomocy z funduszu wcześniej, co byłoby dodatkową, nieuzasadnioną "premią" (ewentualnie nadto wymagałaby trudnej praktycznie korekty). Pomoc państwa jest realizowana wówczas, gdy uprawniony nie uzyskuje stosownych alimentów, zaś w przeciwnym wypadku, kiedy utrzymanie zapewnia mu zobowiązany, ona ustaje. Zaspokojenie ustalonych przez sąd powszechny świadczeń wyklucza pomoc subsydiarną. Jak słusznie dostrzegł Sąd meriti, orzecznictwo w tym przedmiocie nie jest jednak jednolite, lecz Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie opowiada się za powyższą linią. Nie jest ona sprzeczna ze wskazanymi w kasacji regułami konstytucyjnymi, gdyż sprawiedliwość społeczna nie doznaje uszczerbku poprzez równe traktowanie wszystkich osób będących w tej samej sytuacji prawnej i faktycznej, zaś pomoc osobom znajdującym się trudnym stanie organy państwa mogą nieść tylko w granicach prawa, a więc przyznanych im kompetencji. Zaprezentowany tu kierunek wykładni nie koliduje z tymi i innymi regułami. Podobna argumentacja legła u podstaw wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 2090/10 (CBOSA), choć zapadłego w nieco innym stanie prawnym (pod rządami poprzedniego rozporządzenia wykonawczego, które – w przeciwieństwie do obecnego – regulowały częściowo (w kontekście zaliczenia do dochodu rodziny alimentów w wysokości faktycznie otrzymywanej a nie zasądzonej) tę kwestię). Podobnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 2040/16 (CBOSA). Z tych przyczyn zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zostały uwzględnione. W konsekwencji czego niezasadne okazały się wytyki naruszenia przepisów procesowych, gdyż miał Sąd I instancji podstawy do oddalenia skargi, ergo nie uchybił art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami K.p.a. Słusznie bowiem uznał, iż sprawa na gruncie administracyjnym dojrzała do rozstrzygnięcia, a zebrany materiał dowodowy został poprawnie oceniony pod kątem właściwych przesłanek prawa. Godzi się w tym miejscu podnieść, że w orzecznictwie sądowym istnieje ugruntowany pogląd, podzielany także przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie, że przepisy wynikowe, a takimi są wyżej wspomniane, dochodzą do głosu wówczas, gdy kontrolowany akt jest dotknięty określonymi tamże wadami, albo jest od nich wolny. Przepisy te regulują także sposób i formę rozstrzygnięcia w wypadku zajścia określonych w ich hipotezach sytuacji. Zastosowanie zawartych w nich norm jest wynikiem wnioskowania dokonanego na bazie ustalonego stanu faktycznego i rozważań prawnych, przeto ich złamanie może mieć miejsce wówczas, gdyby Sąd bądź zastosował inną formę rozstrzygnięcia, do czego w sprawie nie doszło, albo gdyby mimo legalności decyzji czy postanowienia, je uchylił, albo oddalił skargę od aktu niezgodnego z prawem. Tym samym naruszenie art. 151 P.p.s.a. miałoby miejsce wówczas, gdyby oddalono skargę od niezgodnego z prawem orzeczenia, zaś art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., gdyby kontrolując legalność zaskarżonego aktu błędnie wnioskowano, że narusza on przepisy procesowe, bądź odnajdując jego wady niewłaściwie oceni ich wpływ na rozstrzygnięcie. Przy czym wpływ na wynik sprawy oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to (najprawdopodobniej) zapadłaby decyzja o innej treści. Zatem zarzut naruszenia tych norm wymaga zawsze wykazania naruszenia prawa skutkującego bądź odmiennym wynikiem, bądź zastosowaniem niewłaściwej formy orzeczenia (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2812/13, publ. CBOSA). Naruszenie tego rodzaju przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, przeto wymaga ich przywołania i wykazania uchybienia im (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 kwietnia 2015r., sygn. I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 638/14, publ. CBOSA). W tej sprawie do tego nie doszło. Końcowo wypada sformułować konkluzję o dokonaniu właściwej oceny legalności zaskarżonej decyzji przez Sąd meriti, zatem odeprzeć wytyk złamania art. 3 § 1 P.p.s.a. Przy czym należy wpierw zwrócić uwagę, iż - jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1998/15 (CBOSA) - przepis ten nie jest przepisem procesowym, ale ustrojowym, określającym podstawowe uprawnienie - sprawowanie kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne; zakreśla właściwość tych sądów, a więc granice kognicji i możliwości działania. Przeto naruszenie normy w nim zawartej mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby sąd wydając wyrok dokonał kontroli działalności innego organu - nienależącego do kategorii administracji publicznej, nie dokonał kontroli działalności takiego organu, bądź zastosował środek nieznany ustawie. Tymczasem tak się nie stało, gdyż Sąd I instancji przeprowadził badanie legalności działania organu administracji publicznej wypowiadającego się w tej sprawie, i zastosował właściwy środek. Uczynił to w granicach swej kognicji. Nie mogło więc dojść do jego naruszenia, zwłaszcza w kontekście wyniku tej kontroli. Niepodobna bowiem tym zarzutem podważyć poprawności rozstrzygnięcia. Jak wynika z utrwalonych poglądów prezentowanych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, a określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez skutecznego powiązania z innymi przepisami procesowymi (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 kwietnia 2008r., sygn. I FSK 277/07; z dnia 4 września 2008 r., sygn. I OSK 266/08, oraz postanowienie z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1375/09, wszystkie publ. j.w.). Zawarte w tym przepisie unormowanie nie może stanowić wyłącznej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej w nim ujawnionej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby osiągnąć skutek ewentualnie w sytuacji zasadności zarzutów naruszenia przepisów, które zostały z nim powiązane. Tymczasem również zarzuty dotyczące pozostałych przepisów wskazanych w ramach tych wytyków kasacyjnych okazały się nietrafne, co wyżej wykazano. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. Nie zawarł wyrzeczenia o wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu skarżącego kasacyjnie, gdyż w tej materii uprawnione są wyłącznie wojewódzkie sądy administracyjne. ----------------------- 4