II SA/Ke 303/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2017r. sprawy ze skargi W. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia [...], po rozpatrzeniu zażalenia W. M. na postanowienie Starosty z dnia [...], odmawiające na wniosek W. M. i R. M. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie połączenia działek nr [...]/1 i [...]/2 w jedną działkę nr [...] położoną w miejscowości T., gmina P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Inspektor Wojewódzki podał, że w dniu 1 lutego 2017 r. do Starostwa Powiatowego wpłynęło pismo W. M. i R. M. zawierające żądanie wszczęcia postępowania dotyczącego połączenia działek nr [...]/1 i [...]/2 w jedną działkę o numerze [...] położoną w miejscowości T., gmina P. Odmawiając wszczęcia takiego postępowania Starosta stwierdził, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w takiej sprawie, ponieważ została ona już rozstrzygnięta decyzją Starosty z dnia [...], a ponadto R. M. nie jest stroną w sprawie, gdyż działka nr [...] stanowi wyłączną własność W. M. Rozpatrując zażalenie W. M. na to postanowienie WINGiK stwierdził, że na mocy ostatecznej od 26 listopada 2014 r. decyzji Starosty z dnia [...], działki nr [...]/1 o pow. 0,0330 ha i [...]/2 o pow. 1,0770 ha położone w obrębie T. , gmina P. , zostały połączone w jedną działkę nr [...] o pow. 1,1100 ha, która obecnie figuruje w ewidencji gruntów i budynków. Cytując następnie treść art. 61 § 1 i 61a § 1 kpa organ II instancji powołał się na wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11 stwierdzając, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 kpa należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Ponieważ w przedmiotowej sprawie postępowanie już się toczyło i zapadło w niej rozstrzygnięcie, brak jest podstaw do wszczynania nowego postępowania administracyjnego. Dlatego zgodnie z art. 61a § 1 kpa zachodzą inne uzasadnione przyczyny, z powodu których postępowanie w sprawie połączenia działek [...]/1 i [...]/2 w jedną działkę o numerze [...], nie może być wszczęte. Dlatego organ II instancji uznał za prawidłowe postanowienie Starosty z dnia [...]. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie W. M. wniosła o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu podniosła, że w decyzji Starosty z [...] wydanej na podstawie aktu ugody z 17 czerwca 1996 r., znalazły się błędne ustalenia nie znajdujące potwierdzenia w faktach. Przeprowadzająca tamto postępowanie rozgraniczeniowe geodeta A. B. , działając bez postanowienia Wojewody, a tym samym i bez upoważnienia, dokonała bezprawnego podziału działki nr [...] na podstawie nieistniejącego stanu prawnego art. 58 pkt 1 w zw. z art. 60 prawa geodezyjnego i kartograficznego. Nieprawdziwa jest też zawarta w sporządzonym przez nią operacie informacja, że działała na zlecenie właścicielki w związku z planowanym ogrodzeniem działki nr [...]. Poprzednia zmiana w operacie ewidencji gruntów została wprowadzona na podstawie decyzji Wójta Gminy P. z [...] w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...], polegającej na budowie budynku gospodarczego i ogrodzenia, która to decyzja do dnia dzisiejszego jest utajniona. Zakwestionował też zgodność z uzgodnieniami prowadzonymi z Zarządem Parków dla realizacji ogrodzenia od drogi publicznej dla działki nr [...], informacji zawartych w decyzji ostatecznej z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. i R. małż. M. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego oraz ogrodzenia od strony drogi gminnej na działce oznaczonej numerem [...]. Na koniec skarżąca stwierdziła, że "postępowanie niniejsze wymaga bezwzględnego wszczęcia na nowo i wyjaśnienia wszystkich okoliczności spowodowanych niezgodnościami wydawanych decyzji w tamtym czasie". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 14 lipca 2017 r. skarżąca wniosła dodatkowo o stwierdzenie zgodności z prawem odwołania od decyzji z [...] oraz wyjaśnienie sprawy "tzw. aktu ugody z [...] zgodnie z treścią rozdziału 8 kodeksu postępowania administracyjnego". W uzasadnieniu tego pisma wyjaśniła, że działka nr [...] została podzielona z wyraźnym naruszeniem prawa przez geodetę A. B., Wójta Gminy P. i organy Wojewody. Zgodnie bowiem z art. 96 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. Bezprawnie, zdanie skarżącej, sporządzony akt ugody z [...] spowodował niezrozumiałe działania Zarządu Dróg Powiatowych, Starosty, Wojewody oraz Urzędu Gminy, w wyniku czego po raz kolejny została podzielona nieruchomość skarżącej na działki nr [...]/3 i [...]/4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, utrzymujące w mocy postanowienie Starosty, którym odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie połączenia działek nr [...]/1 i [...]/2 położonych w obrębie: T., gmina P. w jedną działkę nr [...]. W uzasadnieniu tych rozstrzygnięć organy obu instancji uznały, że skoro wniosek skarżącej dotyczył wszczęcia postępowania w sprawie administracyjnej już uprzednio rozstrzygniętej decyzją Starosty z dnia [...], a ponadto, zdaniem organu I instancji, jeden z wnioskodawców – R. M. nie jest stroną w sprawie, bo przedmiotowa działka stanowi wyłączną własność W. M. , to brak jest podstaw do rozpatrzenia tego samego żądania w trybie administracyjnym. Takie stanowisko rozstrzygających sprawę organów zasługuje na akceptację. Stosownie do treści art. 60 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jednocześnie należy wskazać, że przepis art. 61a § 1 k.p.a. określa, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania może być zatem nie tylko brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie (przesłanka podmiotowa), ale również inne uzasadnione przyczyny. Najczęściej będą to względy przedmiotowe, przy czym okoliczność zaistnienia przeszkody przedmiotowej musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie (por. A. Plucińska-Filipowicz, LEX, Komentarz do art. 61a k.p.a.). W ocenie Sądu, przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w cytowanym przepisie należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (wyrok WSA w Kielcach z 4 października 2012 r., II SA/Ke 557/12, LEX nr 1234275). Wymaga podkreślenia, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych określona w art. 16 § 1 k.p.a. Zasada ta wyraża się w tym, że decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone, zmienione bądź dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność na podstawie odpowiednich przepisów prawa. Naruszenie wskazanej zasady przez ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy pociąga za sobą sankcję nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Powyższe ma zastosowanie w przypadku zaistnienia tożsamości sprawy pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tożsamość ta istnieje, gdy w sprawie występują te same podmioty, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Zatem w wypadku, gdy orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tego samego podmiotu oraz przedmiotu w tym samym stanie prawnym i faktycznym jest bezprzedmiotowe. W przypadku złożenia wniosku w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną istotne jest zatem ustalenie, czy sprawa, której wniosek ten dotyczy jest tożsama ze sprawą już uprzednio rozpoznaną i rozstrzygniętą. Z niekwestionowanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że złożony w niniejszej sprawie przez W. M. i jej męża R. M. wniosek z dnia 29 stycznia 2017 r. dotyczył "wszczęcia postępowania i połączenia działek nr [...]/1 i [...]/2 położonych w obrębie: T., gmina P. w jedną działkę o nr [...]. Taką treść tego wniosku potwierdziła W. M. w zażaleniu na postanowienie Starosty z dnia [...], a także jej pełnomocnik R. M. na rozprawie przed WSA w Kielcach w dniu 27 lipca 2017 r. Równocześnie organ I instancji już w dacie złożenia powyższego wniosku ustalił, że w sprawie połączenia w/w działek nr [...]/1 i [...]/2 w jedną działkę o nr [...], toczyło się już postępowanie administracyjne zakończone wydaniem przez Starostę ostatecznej decyzji z dnia [...], na mocy której obie w/w działki zostały połączone w jedną działkę o numerze [...]. Mimo kwestionowania obecnie przez skarżącą ostateczności tamtej decyzji, dołączone do akt administracyjnych sprawy dokumenty, a zwłaszcza pismo W. M. z dnia 5 listopada 2014 r. wyjaśniające, że "...nie odwołuje się od decyzji o połączeniu moich działek, bo o połączenie tych działek zabiegałam...", nie pozostawiają wątpliwości, że wspomniana decyzja stała się ostateczna na skutek nie wniesienia od niej odwołania. Nawet jednak gdyby podzielić wątpliwości skarżącej co do ostateczności decyzji Starosty z dnia [...], to i tak nie miałoby to wpływu na ocenę legalności zaskarżonych postanowień. Jak to bowiem już wyżej wyjaśniono, jedną z innych uzasadnionych przyczyn, powodujących niedopuszczalność wszczęcia postępowania w danej sprawie, jest sytuacja, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy. Jeżeliby wiec przyjąć, że postępowanie, w którym zapadła decyzja Starosty z dnia [...] nie zostało jednak zakończone ostateczną decyzją, to jego ewentualny bieg byłby również przeszkodą do wszczęcia ponownego postępowania w tej samej sprawie. Co do tożsamości przedmiotowej i podmiotowej tamtej sprawy z tą, jaką skarżąca chciała wszcząć wnioskiem z dnia 29 stycznia 2017 r., nie ma w ocenie Sądu wątpliwości. Należy przy tym pamiętać, że tożsamość przedmiotowa winna obejmować zarówno podstawę prawną jak i stan faktyczny, ale z ograniczeniem do faktów prawotwórczych. Fakty prawotwórcze to takie fakty, które mają znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Zatem są to zarówno fakty, których zmiana powoduje konieczność zastosowania innego przepisu prawa materialnego, jak i te, których zmiana pociąga za sobą konieczność odmiennego załatwienia sprawy, choć w oparciu o ten sam przepis prawa materialnego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 17.07I.2008 r., sygn. akt II SA/Rz 76/08, Lex 510203). Przedmiot obu wskazanych wyżej spraw (dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków obręb T. , gmina P. polegającej na wykreśleniu w jednostce rejestrowej G235 działek nr [...]/1 i [...]/2, a wpisaniu w ich miejsce działki nr [...]) był taki sam, występowały w nich te same podmioty (przy czym za stronę zasadnie organy uznawały tylko W. M. , jako właściciela działki nr [...], a nie jej męża R. M. ), a w dacie obu rozstrzygnięć stan prawny i faktyczny dotyczący obu tych spraw był taki sam. Należy tu dodać, że o zmianie stanu faktycznego w porównaniu z istniejącym w dacie wydawania decyzji Starosty z dnia [...], nie świadczy ujawnione w sprawie postępowanie z wniosku Zarządu Dróg Powiatowych z dnia [...], o wydanie decyzji stwierdzającej, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), które zakończyło się wydaniem prawomocnej obecnie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 20 września 2016 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] stwierdzającej, że w obrębie T., gmina P., oznaczona na mapie z projektem podziału nieruchomości przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, prowadzonego przez Starostę, w dniu [...] jako działka nr [...]/3 o pow. 0,0267 ha, zajęta pod drogę publiczną Nr 15913 pn. "Bodzentyn – Śniadek – T. ", będąca w dniu 31 grudnia 1998 r. własnością W. M. i pozostająca we władaniu Skarbu Państwa, stała się z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Powiatu. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, a także z oświadczenia złożonego na rozprawie przed WSA w Kielcach przez pełnomocnika WINGiK, zmieniony na skutek w/w decyzji stan prawny działki nr [...] nie został jeszcze ujawniony w ewidencji gruntów i budynków, w której w dalszym ciągu figuruje działka nr [...] o pow. 1,1100 ha. Dopiero z chwilą zaktualizowania informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu T., gmina P. , w oparciu o decyzję utrzymaną w mocy wspomnianą decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa, rozpatrywanie ewentualnych wniosków skarżącej odnośnie tej działki będzie możliwe. Nie mogły spowodować uwzględnienia skargi pozostałe uwagi zawarte w skardze, a także w piśmie skarżącej z dnia 14 lipca 2017 r. Zastrzeżenia do administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego przeprowadzonego w 1996 r. oraz sporządzonego w jego toku aktu ugody znajdującego się w aktach sprawy (k. 10 akt organu I instancji dot. aktualizacji ewidencji gruntów i budynków), a tym bardziej zastrzeżenia do innych postępowań dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę na działce nr [...] budynku gospodarczego i ogrodzenia oraz dotyczących "rozbieżności pasa drogowego" - nie mogły być rozpatrywane w niniejszej sprawie, której przedmiot określony został precyzyjnie we wniosku W. M. z 29 stycznia 2017 r. i w postanowieniu Starosty z [...]. Dodatkowo należy zauważyć, że ugoda zawarta w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym nie jest ugodą administracyjną w rozumieniu art. 114 – 122 k.p.a., w związku z czym nie wymaga zatwierdzenia przez organ administracji. Nie podlega również kontroli ani w decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego (art. 105 § 1 k.p.a.), ani w wyniku zaskarżenia tej decyzji. Ugruntowane od lat orzecznictwo wskazuje, że ugodę graniczną należy postrzegać przez pryzmat art. 917-918 k.c. i odnosić do niej skutki prawne przypisywane ugodzie zawartej przed sądem (por. np. postanowienie SN z 1 czerwca 1964 r., III CR 27/64, OSNCP 1965, nr 3, poz. 45, LexisNexis nr 315043; uchwała SN z 6 maja 1970 r., III CZP 24/70, OSNCP 1970, nr 12, poz. 222, LexisNexis nr 312178; postanowienie SN z 7 lipca 1981 r., I CR 225/81, OSP 1982, nr 3, poz. 53, LexisNexis nr 307417; wyrok NSA z 16 czerwca 1987 r., IV SAB 24/86, ONSA 1987, nr 1, poz. 39, LexisNexis nr 296835; por. też uzasadnienie postanowienia SN z 10 grudnia 1997 r., II CKN 496/97, LexisNexis nr 350728; wyrok NSA z 16 stycznia 2007 r., I OSK 376/2006, LexisNexis nr 2502792; wyrok WSA z 24 listopada 2011 r., II SA/Wr 571/2011, LexisNexis nr 3852329). Ujawnione na rozprawie zastrzeżenia skarżącej dotyczące nie samego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia 21 października 2014 r., ale powołania w uzasadnieniu tamtej decyzji jako podstawy rozstrzygnięcia innego operatu geodezyjnego, niż uważa skarżąca, nie mogło również mieć wpływu na wynik sprawy. Należy bowiem pamiętać, że ocenie tożsamości sprawy rozstrzygniętej w/w decyzją ze sprawą, o której wszczęcie wnioskowała skarżąca, podlegało samo rozstrzygnięcie o połączeniu działek nr [...]/1 i [...]/2 w jedną działkę nr [...], a nie uzasadnienie tamtego rozstrzygnięcia. Nawet więc gdyby było ono błędne, to nie mogło spowodować podważenia wskazanego połączenia działek nr [...]/1 i [...]/2 w kontekście oceny tożsamości sprawy niniejszej i zakończonej decyzją Starosty z [...]. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.