I OW 104/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Dolnośląskim Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym we Wrocławiu a Radą Powiatu Lubińskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia skargi M.R. z dnia 16 stycznia 2017 r. na działalność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lubinie. postanawia: 1) odrzucić wniosek; 2) zwrócić Dolnośląskiemu Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu we Wrocławiu ze środków Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od wniosku. Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu pismem z dnia 28 marca 2017 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Radą Powiatu Lubińskiego w sprawie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia skargi M.R. z dnia 16 stycznia 2017 r. na działalność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lubinie. W uzasadnieniu wniosku podał, że M.R. pismem z dnia 16 stycznia 2017r. wniosła skargę na działalność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lubinie jako Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej w Lubinie, w której podniosła zarzuty dotyczące sposobu gospodarowania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lubinie środkami publicznymi przeznaczonymi na wynagrodzenia pracowników, w tym obniżenia dodatku specjalnego, dodatku uznaniowego, zaniżenia stopy podwyżki wynagrodzeń w 2016 r., a także niewłaściwie dokonywanych potrąceń składek na ubezpieczenie społeczne i zaliczek na podatek dochodowy z wynagrodzeń pracowników. Przedmiotowa skarga pierwotnie wpłynęła do Ministra Zdrowia, który pismem z dnia 2 lutego 2017 r. przesłał ją do Starosty Lubińskiego, a ten pismem z dnia 8 lutego 2017 r. przekazał ją do Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu. Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu pismem z dnia 21 lutego 2017 r., na podstawie art. 231 i art. 229 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), przekazał w/w skargę do Rady Powiatu Lubińskiego. Rada Powiatu Lubińskiego pismem z dnia 7 marca 2017 r., na podstawie art. 231 i art. 229 pkt 2 K.p.a., przekazała przedmiotową skargę do Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu. Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu w powołanym na wstępie wniosku stwierdził, że organem właściwym do rozpatrzenia skargi M.R. z dnia 16 stycznia 2017 r. na działalność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lubinie jest Rada Powiatu Lubińskiego. Podał, że z przepisów art. 229 pkt 2 i pkt 4 K.p.a. wynika, że o właściwości organu do rozpoznania skargi wniesionej na państwowego powiatowego inspektora sanitarnego decyduje przedmiot danej skargi. Zgodnie z art. 229 pkt 2 K.p.a., jeśli zarzuty stawiane w skardze dotyczą zadań powiatowego inspektora sanitarnego zleconych z zakresu administracji rządowej – wówczas organem właściwym do rozpoznania skargi jest wojewoda lub organ wyższego stopnia. Natomiast w pozostałych sprawach, w świetle art. 229 pkt 4 K.p.a., organem właściwym do rozpoznania skargi jest rada powiatu. Dla oceny kwestii właściwości organu do rozpoznania przedmiotowej skargi niezbędne jest ustalenie znaczenia terminu "sprawa z zakresu administracji rządowej". Uznać należy, iż to pojęcie jest równoznaczne z pojęciem wykonywania władztwa administracyjnego, w zakresie merytorycznie zastrzeżonym dla organów administracji rządowej. Określona jednostka występuje jako organ administracji rządowej tylko w przypadku, gdy jest podmiotem administrującym w ramach stosunków administracyjno – prawnych leżących w merytorycznym zakresie działalności organów administracji rządowej. W związku z powyższym przyjąć należy, iż osoba piastująca funkcję państwowego powiatowego inspektora sanitarnego będzie występować jako organ administracji rządowej tylko w tych sprawach, w których wykonuje władztwo administracyjne w kwestiach merytorycznie przypisanych do administracji rządowej. Stosownie do art. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej będą to sprawy, które polegają na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu działalności oświatowo – zdrowotnej. Osoba piastująca funkcję państwowego powiatowego inspektora sanitarnego nie będzie występowała w charakterze organu administracji rządowej w szczególności w zakresie stosunków pracowniczych z udziałem powiatowej stacji sanitarno – epidemiologicznej. W tym kontekście stawiane w skardze M.R. – Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Lubinie zarzuty nie dotyczą spraw, w których występował on w charakterze organu administracji rządowej. Tym samym brak jest podstaw do uznania, aby na podstawie art. 229 pkt 2 K.p.a. organem właściwym do rozpoznania przedmiotowej skargi był Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu. Właściwość tę należy zatem oceniać według art. 229 pkt 4 K.p.a. i przypisać ją do Rady Powiatu Lubińskiego. Ponadto przedstawione wyżej stanowisko jest uzasadnione systemowo, przez wzgląd na właściwość do stosowania środków dyscyplinujących względem państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. W świetle art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym to starosta, sprawując zwierzchnictwo w stosunku do powiatowych służb, inspekcji i straży, wykonuje wobec ich kierowników czynności w sprawach z zakresu prawa pracy. Wyciągnięcie ewentualnych konsekwencji służbowych, w razie zasadności zarzutów podniesionych w przedmiotowej skardze, nie będzie leżało w kompetencjach Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu. Wnioskodawca podkreślił, iż ma świadomość, że Rada Powiatu Lubińskiego swoje stanowisko wyprowadza z uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OW 16/16. Jednocześnie zauważył, iż w przedmiotowym uzasadnieniu nie przedstawiono żadnych argumentów wyjaśniających, dlaczego kwestie stosunków pracowniczych w powiatowej stacji sanitarno – epidemiologicznej zostały uznane za przejaw wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Tym samym nie wynika z niego jakimi przesłankami powinien kierować się Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu oceniając swoją właściwość do rozpoznawania skarg na państwowych powiatowych inspektorów sanitarnych. W tym kontekście trudno uznać, aby powołane postanowienie wyznaczało stałą linię orzeczniczą i pozwalało formułować generalne wnioski co do sposobu interpretacji art. 229 pkt 2 K.p.a. Ponadto Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu stwierdził, że za słusznością jego stanowiska przemawia także wzgląd na dotychczasową praktykę stosowania art. 229 pkt 2 i 4 K.p.a. w stosunku do samych starostów. Powszechnie przyjmuje się, że skargi na sposób wykonywania przez starostę jego zadań, jako zwierzchnika służbowego pracowników podległego mu urzędu (starostwa powiatowego), rozpoznaje rada powiatu. Nie ma zatem wątpliwości, że te sprawy pozostają wyłączone z zakresu zastosowania art. 229 pkt 2 K.p.a. i skutkują zastosowaniem art. 229 pkt 4 K.p.a. W konsekwencji jest niezrozumiałe, dlaczego te same reguły, wyprowadzone z tych samych przepisów, miałyby nie znaleźć zastosowania w stosunku do państwowych powiatowych inspektorów sanitarnych. Rada Powiatu Lubińskiego w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wniosła o wskazanie Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu jako organu właściwego do rozpatrzenia skargi M.R. z dnia 16 stycznia 2017 r. na działalność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lubinie. W uzasadnieniu odpowiedzi na wniosek podała, że ustawodawca nie nadał organom samorządu terytorialnego żadnych kompetencji nadzorczych w stosunku do służb inspekcji sanitarnych, w tym także nawet w zakresie prowadzonej przez osoby kierujące takimi służbami polityki kadrowej, dysponowania środkami, dokonywaniem wypłat należnych pracownikom świadczeń, itp. Zgodnie z art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do państwowego powiatowego inspektora sanitarnego jest państwowy wojewódzki inspektor sanitarny. Wobec tego uznać należy, iż przy rozpoznaniu skargi na powiatowego inspektora sanitarnego nie będzie miał zastosowania art. 229 pkt 4 K.p.a. Ponadto stanowisko, że właściwym do rozpoznania skargi na powiatowego inspektora sanitarnego jest państwowy wojewódzki inspektor sanitarny, znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OW 16/16, który rozpoznając spór kompetencyjny pomiędzy radą powiatu a państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym wskazał ten drugi organ jako właściwy do rozpatrzenia skargi. W uzasadnieniu tego postanowienia podniesiono, iż norma zawarta w art. 229 pkt 4 K.p.a. nie określa kompetencji w sposób pełny i wyłączny. W celu określenia pełnej podstawy rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego konieczne jest zatem nałożenie powyższego wzoru na treść art. 229 pkt 2 K.p.a., do którego pkt 4 odsyła i który określa kompetencje do rozpatrywania skarg z punktu widzenia zadań realizowanych przez podmioty, których działania skarga dotyczy. Sposób odwołania się do pkt 2 w pkt 4 ("z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2") oznacza, że pkt 2 jest przepisem szczególnym. Na jego gruncie skargi dotyczące działalności m.in. kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej rozpatruje wojewoda lub organ wyższego stopnia. Sprawy związane z nadzorem sanitarnym, będące przedmiotem działania państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, są sprawami zleconymi z zakresu administracji rządowej. W związku z tym reguła odnosząca kompetencję do wskazanej konkretnie przesłanki wyróżniającej, nie znajdując zaprzeczenia w ramach normy kompetencyjnej, wyrażonej w art. 229 pkt 4 K.p.a., uzyskuje decydujące znaczenie dla przyjęcia, że to podmiot wskazany w art. 229 pkt 2 K.p.a., którym w niniejszym przypadku jest państwowy wojewódzki inspektor sanitarny, będący organem wyższego stopnia w stosunku do państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi. Rada Powiatu Lubińskiego podkreśliła również, iż nie posiada jakichkolwiek kompetencji do badania sposobu wykonywania obowiązków przez kierowników powiatowych służb, inspekcji, a także nie ma żadnych instrumentów do weryfikowania ich działalności i pracy. W świetle powyższego stwierdziła, że nie byłaby w stanie zweryfikować sposobu działania i wykonywania obowiązków przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lubinie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art.15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a. i art. 22 § 2 K.p.a., należy rozumieć sytuację, w której organ jednostki samorządu terytorialnego oraz organ administracji rządowej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu sprowadza się do wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy. Nie każdy jednak spór kompetencyjny, jaki zaistniał między w/w organami, może być rozstrzygnięty w trybie określonym w powołanym art. 22 § 2 K.p.a. Przepis ten ma zastosowanie w ścisłym powiązaniu z art. 1 pkt 1 K.p.a., określającym zakres przedmiotowy obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczący postępowania przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W konsekwencji uznać należy, iż spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 22 § 2 K.p.a., może powstać wyłącznie na gruncie indywidualnej sprawy administracyjnej o stanie faktycznym przedstawionym w piśmie skierowanym do organu, która podlega władczemu rozstrzygnięciu organów administracji publicznej, w szczególności w drodze decyzji administracyjnej. Spór taki zachodzi w przypadku, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do wydania decyzji przez organy administracji rządowej lub samorządowej. Ma on na celu doprowadzenie do wskazania organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu jurysdykcyjnym (art. 1 pkt 1 i art. 22 § 2 K.p.a.). Takich cech nie zawiera postępowanie związane z rozpatrywaniem skarg wnoszonych w trybie działu VIII K.p.a. (art. 221 i następne). Wprawdzie w świetle art. 2 K.p.a., Kodeks ten normuje "ponadto" postępowanie w sprawach skarg i wniosków, jednakże postępowanie to nie jest związane z rozstrzyganiem indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, a jeśli nawet powstaną spory związane z rozpatrywaniem skarg i wniosków, to spory te nie mogą być zakwalifikowane jako spory kompetencyjne, w znaczeniu procesowym. Do rozpatrzenia tego rodzaju sporów w rozumieniu art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 P.p.s.a., z braku upoważnienia ustawodawcy nie jest właściwy Naczelny Sąd Administracyjny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. V, Warszawa 2012 r., art. 58, teza 3, a także postanowienia NSA: z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06, z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 30/06, z dnia 25 lipca 2007 r., sygn. akt II OW 48/07, z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt I OW 68/13 oraz z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt I OW 262/15). W niniejszej sprawie jest niesporne, że skarga M.R. z dnia 16 stycznia 2017 r. na działalność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lubinie, będąca przedmiotem sporu negatywnego pomiędzy Dolnośląskim Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym we Wrocławiu a Radą Powiatu Lubińskiego, została wniesiona w trybie Działu VIII K.p.a. Podzielając zaprezentowany wyżej pogląd, że powstanie sporu pomiędzy organem jednostki samorządu terytorialnego a organem administracji rządowej co do właściwości rozpatrzenia skargi wniesionej w trybie przepisów Działu VIII K.p.a., nie jest sporem w rozumieniu art. 22 § 2 K.p.a. i nie podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozumieniu art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 P.p.s.a., wniosek Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia 28 marca 2017 r. należało uznać za niedopuszczalny i podlegający odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 15 § 2, art. 64 § 3 i art. 193 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od wniosku orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a. (pkt 2 sentencji postanowienia).