II OSK 3019/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 864/17 w sprawie ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 864/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi H. M., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z 8 października 2015 r. H. M. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy C. z [...] sierpnia 2015 r. o zezwoleniu na wycięcie trzech drzew z gatunku brzoza brodawkowata, rosnących na terenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej przy ul. [...] we wsi A., podnosząc, że drzewa objęte tą decyzją stanowią jej własność. Decyzją z [...] marca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z [...] sierpnia 2015 r. Wnioskiem z 8 kwietnia 2016 r. H. M. zwróciła się do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając Kolegium brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a ponadto podnosząc, że granica pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] nigdy nie została wytyczona. Wnosząca podtrzymała stanowisko wyrażone we wniosku z 8 października 2015 r., wskazując, że kwestionowana decyzja dotyczy drzew rosnących na terenie jej nieruchomości, zaś U. i A. G. winni byli wykazać, że wnioskowane do usunięcia drzewa stanowią ich własność. W ocenie wnioskodawczyni, okoliczność ta przesądza o kwalifikowanej wadliwości decyzji Wójta Gminy C. z [...] sierpnia 2015 r., który przed wydaniem zezwolenia na wycięcie drzew nie ustalił, kto jest ich właścicielem. Decyzją z [...] stycznia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło swoją decyzję z [...] marca 2016 r. oraz orzekło o umorzeniu postępowania w sprawie nieważnościowej. W uzasadnieniu organ – powołując treść art. 28, art. 61a § 1, art. 157 § 2 k.p.a. - wskazał, że z akt sprawy w żaden sposób nie wynika, aby drzewa objęte kwestionowaną decyzją rosły na terenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], której wnioskodawczyni jest właścicielem, a co za tym idzie, nie legitymuje się ona przymiotem strony w niniejszym postępowaniu. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] stycznia 2017 r. H. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że decyzja ta nie uwzględnia treści jej wniosków z 3 listopada 2016 r. i 17 stycznia 2017 r. Wskazała, że to pierwsze pismo – wniosek o wyłączenie ze sprawy członka SKO w W. B. P. zawiera także szereg pytań, na które skarżąca nie uzyskała odpowiedzi. Skarżąca zarzuciła Wójtowi Gminy C., że w kwestionowanej decyzji w przedmiocie wycięcia trzech drzew nie ustalił stron postępowania, pominął skarżącą, nie ustalił, czy trzy drzewa o których wycięcie wystąpili p. G. są ich własnością. Podała też, że nie rozumie dlaczego w postanowieniu SKO w W. z [...] lipca 2014 r. nr [...] organ uznał ją za stronę postępowania, a w decyzji z [...] stycznia 2017 r. już nie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i jednocześnie wskazało, że skarżąca nie wskazała na żadne nowe okoliczności sprawy, które miałyby wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W pismach z 12 czerwca 2017 r. i 10 lipca 2017 r. H. M. poinformowała, że jedno z trzech drzew zostało ścięte przez p. G. bez jej wiedzy, mimo trwania postępowania wznowieniowego i nieważnościowego. W piśmie z 11 grudnia 2017 r. skarżąca poinformowała Sąd, że wyznaczony pełnomocnik z urzędu nie kontaktuje się ze skarżącą, nie pomaga jej, nie odpowiada na jej pytania. Wobec tego wniosła o odroczenie rozprawy. Obecny na rozprawie adw. P.R. oświadczył, że jest w kontakcie z mocodawczynią, przekazuje jej wszelkie informacje i podejmuje stosowne czynności w sprawie. Wobec tego Sąd oddalił wniosek o odroczenie rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest uzasadniona. Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 24 § 3 k.p.a. bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Według zaś art. 27 § 1 k.p.a. o wyłączeniu członka organu kolegialnego, w przypadkach określonych w art. 24 § 3 k.p.a., postanawia przewodniczący organu kolegialnego lub organu wyższego stopnia na wniosek strony, członka organu kolegialnego albo z urzędu. W niniejszej sprawie uszło uwadze organu odwoławczego, że H. M. w podaniu z 3 listopada 2016 r. zawarła skierowany do Prezesa SKO w W. wniosek o wyłączenie od udziału w postępowaniu odwoławczym członka SKO w W., w osobie B. P.. Skarżąca we wniosku sformułowała argumenty przemawiające – jej zdaniem – za jego zasadnością. Uważa, że wnioskowany do wyłączenia członek organu kolegialnego jest stronniczy w załatwieniu jej sprawy. W aktach sprawy brak dowodu na to, żeby przed wydaniem zaskarżonej decyzji przewodniczący organu kolegialnego – Prezes SKO w W. rozpoznał wniosek skarżącej zawarty w podaniu z 3 listopada 2016 r. W ocenie Sądu, zaniechanie Prezesa SKO w W. w tym zakresie narusza art. 7 (zasadę obiektywizmu), art. 8 (zasadę pogłębiania zaufania obywatela do organu) oraz art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zwrócił uwagę, że naruszenie obowiązku zagwarantowania stronie prawa do bezstronnego rozpatrzenia jej sprawy może powodować kwalifikowaną wadę procesową, wyczerpującą przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Takie działanie może mieć szczególnie negatywne skutki dla obywatela w sprawach nieważnościowych, gdzie organ ma pewien luz decyzyjny, jeżeli chodzi o ocenę, czy wniosek o stwierdzenie nieważności wniosła strona w rozumieniu art. 28 i art. 157 § 2 k.p.a., - a jeżeli tak, to - czy w sprawie wystąpiła wada rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec tego, że w niniejszej sprawie zostały naruszone wskazane wyżej przepisy postępowania administracyjnego, przedwczesne było - zdaniem Sądu I instancji - odnoszenie się do innych zarzutów skargi. Sąd polecił Prezesowi SKO w W. rozpoznanie wniosku H. M. zawartego w podaniu z 3 listopada 2016 r. o wyłączenie od udziału w postępowaniu odwoławczym członka SKO w W. w osobie B.P.. Po załatwieniu tego wniosku i poinformowaniu o tym fakcie wnioskodawcy oraz stron postępowania organ odwoławczy powinien wydać stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 oraz art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 3 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zaniechał oceny zasadności wniosku z dnia 3 listopada 2016 r. o wyłączenie B. P., która w imieniu organu uczestniczyła w wydaniu zaskarżonej decyzji jako przewodnicząca składu i jednocześnie sprawozdawca, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy powyższy wniosek został rozpoznany, o czym H. M. została poinformowana pismem z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. [...], doręczonym jej skutecznie w dniu 2 grudnia 2016 r. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wniosek H. M. z dnia 3 listopada 2016 r. o wyłączenie od udziału w postępowaniu odwoławczym członka SKO w W. B. P. został rozpoznany przez Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Pismem z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. [...], Prezes poinformował H. M., że wobec członka Kolegium w osobie B. P., nie zachodzi żadna z przesłanek wyłączenia z art. 24 § 1 k.p.a., od udziału w sprawie o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej decyzją Kolegium z dnia [...] marca 2016 r., a tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku w tym zakresie. Powyższe pismo zostało skutecznie doręczone H. M. w dniu 2 grudnia 2016 r. Wobec powyższego Sąd I instancji dopuścił się uchybień w zakresie niewłaściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału i bezpodstawnego uznania, że zaniechanie Prezesa SKO w W., w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 3 listopada 2016 r., narusza art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., a także art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. M. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania lub ewentualnie przyznanie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, które nie zostały pokryte w całości, ani w części. W ocenie strony skarżącej, nie można traktować pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 10 listopada 2016 r. podpisanego przez Prezesa SKO jako postanowienia w przedmiocie wyłączenia członka SKO B. P. Pismo to ma charakter informacji kierowanej do skarżącej H. M. o przebiegu postępowania stosownie do art. 9 k.p.a., a nie rozstrzygnięcia kwestii procesowej, która winna nastąpić wyłącznie w formie postanowienia, przy zastosowaniu przepisów art. 123 - 126 k.p.a. Sformułowanie zawarte w tym piśmie: "Ponadto uprzejmie Panią informuję, iż wobec członka Kolegium - Pani B. P. nie zachodzi żadna z przesłanek wyłączenia z art. 24 § 1 k.p.a. z udziału w sprawie z Pani wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Kolegium z dnia [...] marca 2016 roku sygn. [...], a zatem brak jest podstaw do uwzględnienia Pani wniosku, w tym zakresie" może być traktowane wyłącznie jako ocena danego stanu faktycznego w świetle obowiązujących przepisów i ewentualnie mogłoby być uznane za uzasadnienie postanowienia (które byłoby nieobowiązkowe z uwagi na treść art, 124 § 2 k.p.a.), ale w sposób oczywisty nie może być uznane za formę rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w sposób władczy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 oraz art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zaniechał oceny zasadności wniosku strony o wyłączenie członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., który był sprawozdawcą w tej sprawie. Zgodnie z art. 24 § 3 k.p.a. bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Przepis nie wskazuje w jakiej formie powinno nastąpić wyłączenie pracownika, lecz zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wyłączenie pracownika lub odmowa jego wyłączenia następuje w formie postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie (J. Borkowski, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 15, Warszawa 2017, s. 197, A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 4, Warszawa 2011, s. 234, K. Celińska-Grzegorczyk [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, s. 128, wyrok NSA z 29 maja 1990 r., SA/Po 1555/89, ONSA 1990, Nr 2-3, poz. 44, wyroki NSA: z 15 grudnia 2006 r., I OSK 720/06, z dnia 5 października 2007 r., II OSK 1312/06, postanowienia NSA z dnia 5 października 2006 r., II OSK 1221/06, z 4 października 2012 r., II OSK 1911/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadniając zgodność art. 24 k.p.a. z Konstytucją RP, Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że instytucja wyłączenia pracownika na gruncie k.p.a. jest instytucją proceduralną, w ramach której stronie służy uprawnienie gwarantujące obiektywne rozstrzygnięcie sprawy. Ustawodawca poddał tę instytucję kontroli sądowej, wzmacniając zasadę obiektywizmu postępowania w postępowaniu administracyjnym. Ta kontrola odbywa się jednak dopiero przy rozstrzyganiu odwołania od orzeczenia, kończącego postępowanie w danej instancji, a nie w postępowaniu wpadkowym na podstawie zażalenia na postanowienie o odmowie wyłączenia pracownika organu administracji publicznej (wyrok TK z 7 marca 2005 r., P 8/03, OTK-A 2005/3, poz. 20). W myśl art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) do wykonywania przez Kolegium zadań, o których mowa w art. 1 i 2, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Ordynacji podatkowej, uwzględnieniem przepisów niniejszej ustawy. Zgodnie z § 21 ust. 3 Regulaminu organizacyjnego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Prezes Kolegium dokonuje wobec członków Kolegium następujących czynności: 1) wyłączenie członka składu orzekającego w sprawie określonej w art. 24 k.p.a., 2) wyznaczanie innego członka składu orzekającego (art. 26 § 1 k.p.a.). Rozstrzygnięcie Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie wyłączenia członka Kolegium od rozpoznania sprawy powinno więc mieć formę postanowienia lub co najmniej odrębnego pisma, zawierającego rozstrzygnięcie w tym przedmiocie i jego uzasadnienie. W tej sprawie wniosek H. M. z dnia 3 listopada 2016 r. o wyłączenie od udziału w postępowaniu odwoławczym członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. B. P. nie został załatwiony w formie postanowienia. Pismem z dnia 10 listopada 2016 r. Prezes poinformował H. M., że wobec B. P., nie zachodzi żadna z przesłanek wyłączenia z art. 24 § 1 k.p.a. od udziału w sprawie o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej decyzją Kolegium z dnia [...] marca 2016 r., a tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku w tym zakresie. W piśmie tym Prezes odniósł się ponadto do wielu innych kwestii personalnych podnoszonych przez skarżącą dotyczących członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Stanowisko Prezesa w przedmiocie odmowy wyłączenia B. P. nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Nie można więc uznać, że - nawet pomijając formę postanowienia - pismo z dnia 10 listopada 2016 r. stanowiło rozstrzygnięcie Prezesa w przedmiocie wyłączenia tego członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Stwierdzenie Prezesa dotyczące braku podstaw do wyłączenia B. P. zawarte w piśmie z dnia 10 listopada 2016 r. ma charakter informacji, a nie procesowego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, ponieważ wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a. Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż organ zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały w wyznaczonym terminie przeprowadzenia rozprawy.