II OSK 3249/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 675/17 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 675/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej "SKO w Krakowie") z dnia [...] 2017r. w przedmiocie odmowy przywrócenia stanu poprzedniego, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Burmistrz Miasta i Gminy Wieliczka decyzją z dnia [...] 2016 r. na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2015r. poz. 469 ze zm.) odmówił wdania decyzji nakazującej A.K. oraz E.S., przywrócenia stanu poprzedniego terenu działek o nr [...] i [...] położonych w miejscowości K. i wykonania urządzeń na działkach nr [...],[...] położonych w miejscowości K. zapobiegających szkodom na działce nr [...] położonej w K. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż opinie inż. P.R. i inż. J.S. są zgodne i potwierdziły, że prowadzone budowy nie zmieniły stosunków wody na gruncie w obrębie działek [...] i [...] w odniesieniu do działki nr [...] w rozumieniu art. 29 ustawy prawo wodne. Również opinia geotechniczna dot. działki nr [...] opracowana przez geologa inż. J.O. wykazała, iż makroniwelacja terenu i wybudowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie spowodowały niekorzystnych warunków gruntowo - wodnych. Odwołanie od ww. decyzji złożyła M. P.-Z., wskazując, iż organ nie dokonał analizy argumentów podnoszonych w toku postępowania przez stronę oraz "biegłych", nie wyważył ich i nie ocenił, lecz arbitralnie bez żadnego uzasadnienia przyjął twierdzenia biegłych. Podniosła ponadto, że uprawnienia kolejnego "biegłego" S. wskazują na to, że nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Pismem z dnia [...] 2016 r. M. P.-Z. wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego dr hab. inż. B.R., posiadającego uprawnienia specjalistyczne w zakresie badań stosunków wodnych. Powyższa opinia została wykonana na zlecenie prokuratury, która prowadzi postępowanie w tej sprawie. W dniu [...] 2017 r. do SKO w Krakowie wpłynęła kopia opinii biegłego hydrologa i hydrogeologa nadesłana z prokuratury. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] 2017 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwołał się do decyzji własnej wydanej w przedmiotowej sprawie w dniu [...] 2016 r., w której wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu konieczne jest zlecenie wykonania nowej opinii osobie posiadającej wiadomości specjalne z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej i postępowań wodnoprawnych, a wykonana opinia powinna zawierać przeprowadzone przez biegłego analizy, badania, pomiary lub obliczenia. Kolegium zwróciło uwagę także na konieczność ustosunkowania się przez organ I instancji do złożonych przez M. P.-Z. zarzutów do przebiegu kontroli na działce [...] w dniach: [...] 2015 r. i [...] 2015 r. oraz wskazało na konieczność ustalenie pierwotnego stanu stosunków wodnych na nieruchomościach. W ocenie organu wydane do tej pory opinii budzą szereg wątpliwości, które należy wyjaśnić, a do których organ I instancji się nie odniósł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając wniesioną przez A.K. skargę uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd zwrócił uwagę, że wydanie decyzji w oparciu o art. 29 Prawa wodnego wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy i jakich zmian dokonali na swoim gruncie właściciele nieruchomości oznaczonych jako działki ewid. o nr [...] i [...] położone w miejscowości K., a także ustalenia czy zmiany te spowodowały również zmiany stosunków wodnych na gruncie sąsiednim oraz czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim. W ocenie Sądu postępowanie w niniejszej sprawie nie zostało przeprowadzone prawidłowo i nie doprowadziło do wyjaśnienia istoty sprawy. Sąd wskazał także, że Kolegium dysponowało dodatkowo - w porównaniu do organu I instancji - opinią sporządzoną przez biegłego sądowego w zakresie hydrologii i hydrogeologii dr hab. inż. B.R. z grudnia 2015 r., która w wielu istotnych kwestiach odbiega od opinii sporządzonej przez pozostałych biegłych. Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że organ do tej pory nie wyjaśnił podstawowych kwestii istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz nie dokonał prawidłowo oceny przedłożonych opinii, pomimo, że budziły one szereg wątpliwości na, które zwracała również uwagę M. P.-Z. W tych okolicznościach celowe było dopuszczenie dowodu z opinii biegłego sądowego. W skardze kasacyjnej A.K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 21 w zw. z art. 19 p.p.s.a. poprzez niezawiadomienie przez sędzię Aldonę Gąsecką Dudę o zachodzącej podstawie jej wyłączenia od orzekania w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do niewyłączenia jej od orzekania w sprawie, pomimo istnienia okoliczności tego rodzaju, że mogły wywoływać uzasadnione wątpliwości co do jej bezstronności w sprawie; 2. art. 141 § 3 p.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie w treści uzasadnienia wyroku kwestii dotyczącej zarzutu naruszenia przez SKO w Krakowie prawa materialnego w postaci art. 29 ust. 3 Prawo wodne, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że istnienie szkody na gruntach sąsiadujących z gruntem, na którym dokonano zmiany stanu wody, nie stanowi przesłanki koniecznej do nałożenia na właściciela gruntu obowiązków wskazanych w dyspozycji tego przepisu (zarzut nr 4 skargi), podobnie jak kwestii dotyczącej naruszenia przez organ przepisu postępowania w postaci art. 12 § 2 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy w toku wieloletniego postępowania dowodowego stwierdzono brak jakichkolwiek szkód na gruncie M. P.-Z. (zarzut nr 5 skargi). Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Nadto wniosła o przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów: 1. wydruku maila od inż. J.S. do adw. W.B. z 9 października 2017 2. akt postępowania toczącego się przed Burmistrzem Miasta i Gminy Wieliczka w sprawie [...] lub innej dotyczącej zmiany stosunków wody na gruncie, w której sędzia Aldona Gąsecka-Duda występuje jako strona, a w szczególności z dokumentów zalegających w tych aktach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Na wstępie wskazać należy, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed Naczelny Sądem Administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji i ocenionym przez Sąd I instancji. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postepowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie oznacza to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. ( por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2016r. sygn.. akt II GSK 3114/16 dostępny: CBOIS). Należy bowiem mieć na uwadze, że odpowiednie stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001r. sygn. akt III ZP 25/01). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie istniały podstawy do przeprowadzenia dowodu z zawnioskowanych dokumentów, o udostępnienie których Sąd miałby zwrócić się do organu. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania, nie daje podstaw do tego, aby żądać przeprowadzenia przed sądem postępowania dowodowego na okoliczność faktów, których strona nie podnosiła we wcześniejszym etapie postępowania. Stąd też Naczelny Sad Administracyjny postanowił oddalić wniosek dowodowy skarżącej kasacyjnie. Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 21 w zw. z art. 19 p.p.s.a.), którego naruszenia skarżąca kasacyjnie upatruje w fakcie istnienia okoliczności uzasadniających wątpliwość co do bezstronności jednego z sędziów składu orzekającego Sądu I instancji, stwierdzić należy, że nie jest on uzasadniony. O wyłączeniu sędziego nie może decydować bowiem subiektywne przekonanie strony o jego stronniczości i niesprawiedliwości. Fakt, że dany sędzia może być stroną innego postępowania toczącego się lub zakończonego, przed tym samym organem administracji, nie świadczy jeszcze o jego braku bezstronności i nie stanowi również okoliczności tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności. Wywodzenie tylko na tej podstawie istnienia tego typu okoliczności prowadzi do sytuacji, w której wszyscy sędziowie zamieszkujący w obszarze działania określonego organu administracji z uwagi na ich kontakty w prywatnych sprawach z organami, musieliby zostać wyłączeni od rozpoznania wszystkich spraw, w których jedną ze stron byłby ten organ administracji. Ponadto wyłączenie sędziego na podstawie art. 19 p.p.s.a. powinno odwoływać się do zobiektywizowanych przesłanek, tak aby wątpliwość co do bezstronności sędziego mogła zostać uznana za mającą realne podstawy. Nie wystarcza do zastosowania wskazanego przepisu występowanie u strony podejrzenia, co do braku bezstronności sędziego, czy subiektywne przekonanie strony, co do negatywnego nastawienia sędziego do strony, czy też biegłego wydającego w sprawie opinię ( por. post. NSA z dnia 28 stycznia 2015r. sygn. akt II OZ 40/15, LEX nr 1640591). Autorytet moralny sędziego przemawia za wiarygodnością wykonywanych przez niego czynności oraz za przyjęciem jego bezstronności przy rozpoznawaniu sprawy, natomiast strona kwestionująca bezstronność sędziego, obowiązana jest wskazać i udowodnić okoliczności, które podważałyby takie stanowisko. Sędzia, który stwierdzi istnienie przesłanek do jego wyłączenia składa oświadczenie, w którym wskazuje na istnienie tego typu przesłanek. Brak takiego oświadczenia w aktach sprawy świadczy o tym, że żaden z sędziów składu orzekającego w Sądzie I instancji nie stwierdził podstaw do wyłączenia się od orzekania w sprawie. Z kolei sama podejrzliwość strony, brak zaufania co do bezstronności sędziego, czy też przeświadczenie o prowadzeniu przez sędziego postępowania w sposób wadliwy i nieobiektywny, nie stanowią jeszcze przesłanki uzasadniającej wyłączenie sędziego od orzekania w tej sprawie (por. post. NSA z dnia 6 maja 2014r. sygn. akt I OZ 336/14, LEX nr 1467273). Jednocześnie art. 19 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy do eliminowania ze składu orzekającego sędziów według subiektywnego odczucia strony. Chybiony jest również kolejny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a ( błędnie w zarzucie wskazany jako art. 141 § 3 p.p.s.a.). Powołany przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia ( por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010r. sygn. akt II FPS 8/09). Z taką sytuacją jednak w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może również stanowić podstawę skutecznego zarzutu kasacyjnego także wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa jego kontrola instancyjna, jednakże taka sytuacja również nie zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem Sąd I instancji wyjaśnił podstawy przyjętego rozstrzygnięcia w sposób, który pozwalał na ich ocenę. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji odniósł się do kwestii zastosowania w sprawie art. 29 ust. 3 w zw. z art. 1 pkt 1 Prawa wodnego na karcie 8-9 uzasadnienia wskazując, że kwestia ta wymaga wyjaśnienia w zakresie jednoznacznego ustalenia jakich zmian dokonali na gruncie właściciele działek o nr [...] i [...] oraz ustalenia, czy zmiany te spowodowały zmianę stosunków wodnych na gruntach sąsiednich, ze szkodą dla tych gruntów. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku odniósł się również do kwestii wieloletniego postępowania administracyjnego (karta 9) oraz do podstaw zastosowania w sprawie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., zawierając w tym zakresie swoją ocenę na kartach 12-13 uzasadnienia. Należy przy tym zauważyć, że w tym zakresie wadliwość uzasadnienia wyroku sygnalizowana przez skarżącą kasacyjnie sprowadza się do kwestionowania przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, w związku z czym nie stanowi wady uzasadnienia wyroku tego Sądu, a powinno być podważane w ramach zarzutu naruszenia przepisów postepowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) w powiązaniu z odpowiednimi przepisami Kodeksu postepowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak sentencji.