I OSK 2834/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego L.M. po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 344/17 w sprawie ze skargi L.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia od L.S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 344/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego L.S. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Starosta [...], dalej jako "Starosta", odmówił wydania L.S. prawa jazdy kategorii B. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wyrokiem z dnia [...] września 2016 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] orzekł w stosunku do skarżącego środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 4 lat z wyłączeniem kategorii B. Starosta stwierdził, że na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1, 2, 3 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. 2016 r. poz. 627), dalej jako "u.k.p.", prawo jazdy kategorii B nie może zostać wydane skarżącemu. Wprawdzie orzeczony przez Sąd zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmuje kategorie A, C, BE, CE, T jednak zaistniała przesłanka odmowy wydania prawa jazdy wskazana w przepisach art. 12 ust. 2 pkt 1, 2, 3 u.k.p. Odwołanie od decyzji starosty złożył L.S. Po jego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczyło treść art. 12 ust. 1 i 2 u.k.p. Zdaniem SKO art. 12 ust. 1 u.k.p. ustanawia zakaz wydawania prawa jazdy co do kategorii objętej zakazem sądowym, natomiast art. 12 ust. 2 i 3 rozszerza ten zakaz na inne kategorie. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji zasadnie odmówił wydania skarżącemu wnioskowanego prawa jazdy, kierując się przepisem art. 12 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 1 pkt 2 u.k.p. W związku z treścią przepisu art. 12 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. wyraźnie zakazującego organom wydawania oraz zwracania zatrzymanego prawa jazdy kat. B osobom w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kat. "AM, A1, A2 lub A" - brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego. Kolegium wskazało również, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz.U. 2017 poz. 665 ze zm.), dalej jako "k.k.w.", organ, do którego przesłano orzeczenia zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydawać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, dalej również jako "WSA", L.S. stwierdził, że wskazane przez Kolegium przepisy nie znajdowały zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Wskazał, że odmowa wydania prawa jazdy jest ponowną karą za ten sam czyn. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarga jest zasadna. Sąd I instancji wskazał na treść art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.k.p. Dalej Sąd ten podniósł, że art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. stanowi podstawę do wykonania przez starostę środka karnego orzeczonego przez sąd powszechny w stosunku do osób, co do których sąd ten orzekł o zakazie kierowania pojazdami mechanicznymi określonej kategorii. Decyzja starosty jest więc wykonaniem, na gruncie przepisów prawa administracyjnego, prawomocnego orzeczenia sądu karnego w zakresie wymierzonego środka karnego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych. WSA zaznaczył także, że w sprawie karnej sąd powszechny dokonuje oceny w jakim wymiarze należy orzec wobec sprawcy czynu zabronionego obligatoryjny względnie fakultatywny zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych i miarkuje zakres zastosowanego zakazu. Ukształtowana w ten sposób w wyroku sądu karnego kara (w tym orzeczone środki karne) uwzględnia obowiązek tego sądu do takiego jej skonstruowania by zapewniała w maksymalny możliwy sposób bezpieczeństwo ruchu drogowego. Sąd I instancji podkreślił, że środek karny, orzeczony wyrokiem z dnia [...] września 2016 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...], nie dotyczy uprawnień kategorii B. W jego ocenie tak wyraźnie wyłączenie kategorii B z orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów, nie dawało organom administracji podstawy do wydania decyzji rozszerzającej środek karny orzeczony przez sąd powszechny. WSA doszedł do przekonania, że organy związane prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego w sposób nieprawidłowy uznały, iż w rozpoznawanej sprawie zastosowanie powinien znaleźć przepis art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p., co powodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2017 r. nr. [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie 1) przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 pkt 1 u.k.p. poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że przepisy te nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie oraz uznanie, że przepisy te nie mogą być podstawą do wydania decyzji w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy innych kategorii niż orzeczone wyrokiem sądu karnego, a także na przyjęciu, że przepisów tych nie stosuje się do osób już posiadających uprawnienia do kierowania pojazdami, podczas gdy z ich treści wynika, iż stosuje się je bezpośrednio zarówno do osób ubiegających się o wydanie prawa jazdy, którego wcześniej nie posiadały, jak również do osób, które takie uprawnienia już wcześniej posiadały, lecz je utraciły; 2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu wyroku wyraźnych wskazań co do dalszego postępowania; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sformułowań sprzecznych z sentencją wyroku i wskazanie, iż nastąpiła "konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]"; c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności nie wyjaśnienie z jakich względów Sąd doszedł do przekonania, iż art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie; d) art. 11 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż sąd administracyjny związany jest wyrokiem sądu karnego w zakresie jego rozstrzygnięcia, podczas gdy związanie sądu administracyjnego dotyczy jedynie okoliczności popełnienia przestępstwa, nie zaś zakresu orzeczonej kary. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na decyzję Kolegium z [...] marca 2017 r. nr [...], w oparciu o art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 12 ust. 2 u.k.p., prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych – w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Z art. 12 ust. 1 pkt 3 u.k.p. wynika zarazem, że prawo jazdy nie może być również wydane osobie, w stosunku do której wydano decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami lub zatrzymaniu prawa jazdy – w okresie i zakresie obowiązywania tej decyzji. Ustawodawca wskazuje ponadto w art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p., że art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: (1) AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D – w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B; oraz (2) B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E – w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D. Zatem skutek zdarzenia prawnego, jakim jest skazanie prawomocnym wyrokiem zakazującym prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie danej kategorii, został rozciągnięty na inne uprawnienia do prowadzania pojazdów, zarówno względem osób ubiegających się o prawo jazdy innej kategorii, jaki i dysponującym już takim prawem jazdy. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że wyrokiem z dnia [...] września 2016 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] orzekł w stosunku do skarżącego środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 4 lat z wyłączeniem kategorii B. Okoliczności te są w sprawie bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozpatrywanej sprawy należy uznać, że kontrolowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., odpowiada prawu. W sprawie zaistniały bowiem przesłanki, o jakich mowa w wymienionych na wstępie przepisach, tj. wobec L.S. orzeczono prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia w ruchu lądowym pojazdów mechanicznych, z wyłączeniem prawa jazdy kategorii B. Należy podkreślić, że ze względu na brzmienie art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. negatywna przesłanka wydania skarżącemu prawa jazdy rozciągała się także na prawo jazdy kategorii B. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym regulacja zawarta w art. 12 ust. 2 u.k.p. ma istotne uzasadnienie celowościowe. Jej celem jest czasowe wykluczenie z ruchu drogowego tych kierowców, którzy swoim zachowaniem wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, jeżeli uczynili to znajdując się w stanie nietrzeźwości. Z punktu widzenia racjonalności ustawodawcy, jak również chronionej konstytucyjnie wartości bezpieczeństwa publicznego, nie da się bowiem zaakceptować sytuacji, w której osoba naruszająca w poważnym stopniu zasady ruchu drogowego, mogłaby nadal być użytkownikiem tego ruchu prowadząc bez ograniczeń pojazdy wymagające wyższej kategorii uprawnień, niż te, których czasowo została pozbawiona. Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, w której osoba z orzeczonym sądownie zakazem prowadzenia pojazdów objętych prawem jazdy danej kategorii mogłaby – w okresie obowiązania zakazu – wciąż korzystać z innych uprawnień do prowadzenia pojazdów i nadal stwarzać zagrożenie w ruchu przez prowadzenie innych pojazdów w stanie nietrzeźwości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowane zostało stanowisko, w myśl którego treść art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. nie prowadzi do nieuprawnionego rozszerzenia zakazu orzeczonego prawomocnym wyrokiem sądowym, albowiem skutek zdarzenia prawnego, jakim jest skazanie prawomocnym wyrokiem, w którym orzeczono wobec danej osoby zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie danej kategorii, może być rozciągnięty na inne jej uprawnienia do prowadzania pojazdów, przy czym skutki te dotyczą zarówno ubiegającego się o wydanie prawa jazdy określonej kategorii, jak i dysponującego już takim dokumentem. Sam jednak fakt skazania osoby i orzeczenie wobec niej środka karnego może wywoływać różne, niezależne od siebie skutki prawne na gruncie innych niż prawo karne gałęzi prawa. Przepis art. 12 ust. 2 u.k.p. nie pozostawia wątpliwości, że wolą ustawodawcy było wywołanie w tym wypadku dodatkowej, niezależnej od sankcji karnej, sankcji administracyjnej, poprzez uniemożliwienie osobie z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów podstawowych kategorii, odzyskania dokumentu umożliwiającego kierowanie pojazdami innych kategorii i to nawet wówczas, gdy sąd karny nie pozbawił skazanego uprawnień do kierowania nimi. Za taką interpretacją, jak i zastosowaniem w sprawie wymienionych przepisów przemawia bowiem nie tylko rygoryzm przepisów i zasad ruchu drogowego, które służą zapewnieniu bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, ale służy to ochronie wartości nadrzędnych, takich jak życie i zdrowie ludzkie. Za takim rozumieniem kwestionowanych przepisów przemawia także art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dopuszczający ustanowienie w ustawie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw w sytuacji, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Bez systemu sankcjonowania działań godzących w tę wartość, jej ochrona nie byłaby możliwa (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2715/16, z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2412/16, z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2109/16). Dodać należy, że organ działający na podstawie wskazanych wyżej przepisów nie ingeruje w prawomocny wyrok sądu karnego. Przeciwnie, to właśnie prawomocny wyrok sądu karnego, orzekający zakaz prowadzenia pojazdów danej kategorii, leży u podstaw możliwości zastosowania przez organ art. 12 ust. 2 u.k.p. Zastosowanie tego przepisu opiera się na zupełnie innych przesłankach, gdyż chodzi tu nie o sankcję, lecz o ochronę bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Decyzja organu administracji konkretyzuje jedynie obowiązujące (również wobec skarżącego) zakazy, wynikające z przepisów ustawy o kierujących pojazdami, które to dolegliwości są jedynie dalszym skutkiem orzeczonego wobec strony przez sąd karny środka karnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażanego w literaturze oraz niektórych wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych, że orzeczenie organu administracji publicznej niejako rozszerza zakres dolegliwości wynikających z zastosowanego środka karnego przez sąd powszechny. Możliwe jest ograniczenie w zakresie korzystania z prawa jazdy kategorii nie objętej zakresem orzeczonego zakazu w drodze regulacji ustawowej. W takim przypadku nie dochodzi do rozszerzenia sankcji karnej, lecz z uzasadnionym względami prewencyjnymi rozstrzygnięciem w sferze administracyjnoprawnej o niemożności wykonywania posiadanych przez jednostkę uprawnień w zakresie prowadzenia pojazdów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 577/16). Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że wyrok ten zawiera wszystkie wymagane elementy. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego stwierdził, że w sprawie doszło, w jego ocenie, do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Z tych względów i na podstawie art. 188 p.p.s.a w związku z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.