IV SA/Po 428/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi W. V. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, obecnie j.t. Dz. U. z 2016r. poz. 23 ze zm. - dalej k.p.a.), art. 145, art. 146 oraz art. 148 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm., obecnie j.t. z 2016r., poz. 2147 – dalej u.g.n.), oraz uchwały Rady Miasta Poznania nr XLI!/444/IV/2004 z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r., Nr 83, poz. 1716), orzekł o ustaleniu po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej wybudowanej w ul. [...], opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr KW [...], stanowiącej własność W. V., położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb S., akr. mapy [...], działka nr [...], spowodowanego wybudowaniem w/w urządzenia infrastruktury technicznej i zobowiązaniu W. V. do wniesienia w/w opłaty we wskazanej kwocie. Uzasadniając decyzję Dyrektor ZGiKM GEOPOZ wyjaśnił, iż na wniosek Stowarzyszenia na Rzecz Budowy Kanalizacji Sanitarnej w ul. [...] z siedzibą w P., Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r., znak [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej i przełożenie odcinka wodociągu w ul. [...] na działkach o nr [...], [...], [...], [...] i [...] z ark. mapy [...] obrębu S. . Komisyjnego, protokolarnego odbioru końcowego w przedmiocie stwierdzenia zgodności z dokumentacją wykonanego uzbrojenia, tj. sieci kanalizacyjnej dokonano dnia [...] kwietnia 2011 r. Na podstawie wyjaśnień A. S.A. zawartych w piśmie z dnia 22 lipca 2011r, organ uznał, iż dzień sporządzenia protokołu odbioru końcowego robót jest tym, od którego należy liczyć stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury. Zatem od tego momentu biegnie termin do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Inwestycja została zrealizowana z udziałem środków Miasta P., a jej koszt wyniósł [...] zł., w tym udział Miasta P. - [...] zł. Zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym dnia [...] września 2013r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. C., wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła o kwotę [...]zł., co przy obowiązującej stawce opłaty adiacenckiej wynoszącej 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, powoduje, że opłata adiacencka wynosi [...] zł. Od decyzji odwołanie złożył W. V., podnosząc, iż warunki do korzystania z wybudowanego urządzenia infrastruktury zostały stworzone nie w dacie [...] kwietnia 2011 r., lecz [...] grudnia 2010r., w którym to dniu podpisano protokół zakończenia robót i odbioru technicznego umożliwiającego rozruch lub najpóźniej [...] lutego 2011 r. jako dnia zakończenia robót związanych z realizacją inwestycji, co jest o tyle istotne, że W. V. stał się właścicielem nieruchomości dopiero [...] kwietnia 2011 r. Skarżący wskazywał także na wątpliwości związane z operatem szacunkowym, w szczególności na brak pewności czy w procesie wyceny zostały rzeczywiście wykorzystane nieruchomości zgodne z przyjętymi założeniami (z dostępem lub bez do kanalizacji sanitarnej) oraz wadliwy model szacowania nieruchomości skonstruowany przez rzeczoznawcę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w świetle treści przepisu art. 148 b ust. 1 u.g.n. data faktycznego rozpoczęcia eksploatacji sieci lub daty faktycznego zakończenia robót nie mają znaczenia prawnego. Gdyby bowiem przyjąć, iż decydujące znaczenie ustawodawca przypisał dacie, w której istnieją faktyczne możliwości korzystania z wybudowanego urządzenia, to przywołany przepis stałby się zbędny. Tymczasem odesłanie do przepisów branżowych, w tym wypadku prawa budowlanego, nie może być uznane za zabieg nieistotny czy też zupełnie przypadkowy. W ten sposób ustawodawca zamierzał zapewne uniknąć takiego stanu rzeczy, w którym decydujące znaczenie będzie miała data faktycznego zakończenia robót i faktycznego korzystania, który to moment zawsze będzie budził wątpliwości dowodowe i interpretacyjne. W przypadku urządzenia infrastruktury technicznej w postaci sieci kanalizacji sanitarnej, przepisami szczególnymi, które znajdą zastosowanie dla oceny momentu stworzenia warunków do korzystania z nowowybudowanego urządzenia będą przepisy ustawy prawo budowlane, względnie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków. Kolegium wskazało, że bezkolizyjna relacja przepisów obu przywołanych powyżej aktów prawnych wymaga, by za moment stworzenia warunków do korzystania z nowowybudowanej sieci wodociągowej przyjąć taką datę, w której wybudowane zgodnie z prawem budowlanym urządzenie spełnia w ocenie przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego warunki techniczne do umożliwienia świadczenia usług przez to przedsiębiorstwo, o ile właściciel nieruchomości znajdującej się w zasięgu sieci we własnym zakresie zadba o budowę przyłączy zgodnie z wymogami technicznymi określonymi przez przedsiębiorstwo i zawrze z nim umowę, o której mowa w przepisie art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków. Z uwagi na konieczność dokonania ustaleń faktycznych w w/w zakresie organ przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia pominął ocenę operatu szacunkowego. Przy czym z uwagi na podniesione zarzuty Kolegium wyjaśniło, iż w zakresie doboru transakcji, cech nieruchomości oraz przypisania im stosownych wag doktryna i orzecznictwo stoją na stanowisku, iż kwestie te zostały pozostawione uznaniu biegłego, który w oparciu o wiedzę specjalistyczną oraz doświadczenie dokonuje stosownych ustaleń. Mając powyższe na uwadze Zarząd Geodezji i Kataru Miejskiego GEOPOZ w P., po ponownym przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] listopada 2016r. nr [...] ustalił W. V. opłatę adiacencką z tytułu podłączenia nieruchomości oznaczonej w ewid. gruntów Obręb S., ark. mapy [...], działka nr [...] do sieci kanalizacji sanitarnej w ul. [...] w kwocie [...]zł. Wykonując zalecenia zawarte w decyzji Kolegium ustalono, że Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. został zawiadomiony o zakończeniu budowy kanalizacji sanitarnej. Z uwagi na niekompletność dokumentacji organ nadzoru wobec nieuzupełnienia braków zawiadomienia wydał decyzję w przedmiocie sprzeciwu wobec zakończenia budowy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w sprawie przedmiotowej inwestycji, wydał ostatecznie zaświadczenie dotyczące jej zakończenia, które inwestor odebrał [...] listopada 2015 r. Stąd też organ administracji ustalił, iż do legalnego użytkowania wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej przystąpiono w dniu [...] listopada 2015r. Dopiero w tym dniu stworzono prawne warunki do podłączenia nieruchomości do wybudowanej sieci. Od tego momentu biegnie zatem termin do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym dnia [...] września 2016r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. J., wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła o kwotę [...]zł., co powoduje, że opłata adiacencka wynosi [...] zł. Od decyzji odwołanie złożył W. V. podnosząc, iż warunki do korzystania z wybudowanego urządzenia infrastruktury zostały stworzone [...] stycznia 2012 r., w którym to dniu rozpoczęto faktyczne korzystanie z urządzenia. W ocenie skarżącego w sprawie powinna zostać przeprowadzona rozprawa administracyjna z udziałem przedstawiciela [...]. Nadto wysokość opłaty została ustalona nieprawidłowo, albowiem w sposób sprzeczny z ustawą rozliczono nakłady, których wartość obliczył rzeczoznawca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść mających w sprawie zastosowanie przepisów u.g.n. i podtrzymał stanowisko wyrażone we własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2014r. oraz w zaskarżonej decyzji organu I instancji, iż w przypadku urządzenia infrastruktury technicznej w postaci sieci kanalizacji sanitarnej, przepisami szczególnymi, które znajdą zastosowanie dla oceny momentu stworzenia warunków do korzystania z nowowybudowanego urządzenia będą przepisy ustawy prawo budowlane, względnie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stwierdził, że do legalnego użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej można było przystąpić [...] listopada 2015 r. i to właśnie ten dzień należy uznać za dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości skarżących do sieci kanalizacyjnej. Faktyczne wcześniejsze korzystanie z urządzenia pozbawione jest znaczenia prawnego w niniejszym postępowaniu, albowiem w świetle prawa budowlanego było ono stanem niezgodnym z wymogami prawa budowlanego, a zatem nielegalnym, mimo że spełniającym techniczne warunki do podłączenia. W tym kontekście żądanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej celem ustalania dat faktycznego rozpoczęcia użytkowania nie zasługiwało na uwzględnienie. Okoliczność ta została bowiem w sposób jednoznaczny ustalona przy pomocy dokumentów. Kluczowe zatem w niniejszej sprawie stało się ustalenie, czy w wyniku stworzenia odwołującemu warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury doszło do wzrostu wartości stanowiącej ich własność nieruchomości. Sposób procedowania w tym zakresie wprost reguluje u.g.n. Przepis art. 146 ust. 1a u.g.n. stanowi, iż ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W niniejszej sprawie opinię w postaci operatu szacunkowego sporządził dnia [...] marca 2016 r. rzeczoznawca majątkowy A. J.. Wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury została oszacowana z zastosowaniem podejścia porównawczego metody korygowania ceny średniej. Zgodnie z przepisem art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Powołując się na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2005 roku, nr 196, poz. 1628 ze zm. – dalej rozporządzenie wykonawcze), wskazano, że przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Doboru nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy kierując się własnym doświadczeniem zawodowym oraz wiedzą, stosownie do przepisów oraz standardów zawodowych. Organ administracji ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Organ nie może się ograniczyć do powołania się w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Zdaniem Kolegium takiej oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego dokonał niewątpliwie organ I instancji. Organ odwoławczy po dokonaniu analizy sporządzonego operatu szacunkowego, podobnie jak organ I instancji stwierdził, iż jest on opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wycena, wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Przedłożony w sprawie operat szacunkowy jest wyczerpujący i nie zawiera błędów, dlatego Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji. Rzeczoznawca prawidłowo przeanalizował stan prawny i faktyczny wycenianej nieruchomości. Operat odpowiada ustawowym wymogom, a nadto dowodzi, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wyniku stworzenia warunków do korzystania z sieci kanalizacyjnej. W. V. kwestionując powyższą decyzję wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady przekonywania i pogłębiania zaufania do organów Państwa; art. 148b u.g.n. poprzez jego błędną interpretację oraz art. 145 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., wniósł o uchylenie skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że ustawodawca w treści art. 148b u.g.n. nie posługuje się terminem oddania urządzeń do użytkowania w świetle ustawy prawo budowlane a odsyła w zakresie ustalenia daty umożliwienia korzystania do przepisów odrębnych. W zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków takimi przepisami odrębnymi mogą być zarówno ustawa prawo budowlane jak i ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przy czym skoro w jakiejś dziedzinie istnieją przepisy szczególne regulujące tryb postępowania oraz jego zasady to właśnie te przepisy należy stosować dla danej sprawy. Skoro zatem A. jako przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, działając w oparciu o przepisy powszechnie obowiązującego prawa oraz regulamin, który jak wynika z treści przywołanego art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków jest aktem prawa miejscowego, w dniu [...] grudnia 2011 r. zawarło umowę na świadczenie usług odbioru ścieków poprzez wybudowane urządzenia kanalizacyjne uzależniając rozpoczęcie tego świadczenia od dokonania odbioru urządzeń, a tego dokonało w dniu [...] stycznia 2012 r. należy przyjąć, że najpóźniej właśnie od dnia [...] stycznia 2012 r. stworzona została możliwość korzystania z wybudowanej na ul. [...] kanalizacji. W przeciwnym razie należałoby przyjąć, że profesjonalnie działający w dziedzinie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odbioru ścieków przedsiębiorca albo działał niezgodnie z przepisami powszechnie obowiązującego prawa albo świadomie naraził na szkodę właścicieli nieruchomości pobierając od nich opłaty za usługi, których w świetle prawa nie mógł świadczyć. Dodatkowo podkreślono, że dla przedmiotowej inwestycji nie jest, zgodnie z zapisami ustawy prawo budowlane, wymagane pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego a jedynie, co organ I jak i II instancji podkreśla, przyjęcie zgłoszenia o zakończeniu robót. Nie zachodzi zatem w przedmiotowej sprawie przypadek, w którym Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego, w drodze decyzji dopuszcza obiekt do użytkowania a jedynie przyjmuje do wiadomości iż, w terminie - jak w tym przypadku - odległym od faktycznego, zawiadomienie, że zakończono roboty budowlane. Nie może się w związku z powyższym sprzeciwić eksploatacji urządzenia a jedynie potwierdza wcześniej zaistniały fakt zakończenia robót. Skarżący podtrzymał również zarzuty dotyczące nie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej celem ustalenia, w którym to dniu rozpoczęto faktyczne korzystanie z urządzenia. Dalej wskazano, że możliwość korzystania z urządzeń, poparta w sposób oczywisty brzmieniem ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków istniała już nie później niż [...] stycznia 2012r. t.j. od daty od której następował odbiór ścieków z nieruchomości. Organy zaś na podstawie ustawy prawo budowlane twierdzą, że możliwość taka miała miejsce dopiero [...] listopada 2015r. Dostrzec zatem należy, że umownie w dniu [...] stycznia 2012 r. nastąpić mogła zmiana wartości nieruchomości. W sytuacji bowiem, w której ówczesny właściciel zdecydowałby się przenieść jej własność otrzymałby cenę uwzględniającą, na podstawie stanu faktycznego ale i zawartych umów, możliwość korzystania z kanalizacji sanitarnej. Konkluzja organów wyznaczających datę istotną z punktu widzenia rozstrzygnięcia na dzień [...] listopada 2015 r. prowadziłaby jednak do sytuacji, w której hipotetyczny, nowy właściciel nieruchomości, niejako dwukrotnie uczestniczyłby w kosztach budowy urządzeń: raz, uiszczając cenę za nieruchomość z dostępem do urządzeń, dwa uiszczając opłatę adiacencką jako właściciel nieruchomości. Takie zatem ustalenie terminu wiązałoby się z nierównym traktowaniem obywateli, ponieważ Ci którzy potencjalnie nabyliby nieruchomości z zapewnionym odbiorem ścieków poprzez infrastrukturę publiczną obciążeni zostaliby opłatami, które już raz, w cenie nabycia, uiścili. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna.. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. . Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, stanowiły przepisy u.g.n. Zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się m.in. wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią m.in. przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych (art. 143 ust. 2 u.g.n.). Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1 u.g.n.). Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z tych urządzeń, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 u.g.n. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 2 u.g.n.). Zgodnie natomiast z art. 146 ust. 1 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a u.g.n.). Podkreślić należy, iż opinia rzeczoznawcy majątkowego (operat szacunkowy) określająca wartość nieruchomości ma podstawowe znaczenie dla ustalenia w postępowaniu administracyjnym wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Operat szacunkowy jako dowód w sprawie (art. 84 k.p.a.) podlega ocenie organu administracji z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości opłaty (vide: wyrok NSA z dnia 5 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1444/08, dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy nie zwalniają więc organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o zaistnieniu przesłanek do nałożenia opłaty i określeniu wysokości opłaty decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty (por. wyrok NSA z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 417/06, oraz wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 860/08, CBOSA). Równocześnie, jak zauważono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1358/12, operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Oznacza to, że ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Konsekwentnie, jak zauważono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/10, o ile organ orzekający i strony postępowania nie mogą narzucać rzeczoznawcy majątkowemu przyjęcia określonej metodologii wyceny, to jednak rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest wyjaśnić i uzasadnić ustalenia przyjęte w opinii o wartości nieruchomości. Zamieszczenie powyższych informacji w operacie umożliwia bowiem organowi weryfikację jego poprawności. Mieć bowiem należy na uwadze, że stosownie do treści § 55 rozporządzenia wykonawczego, operat szacunkowy przedstawia postępowanie dotyczące wyceny nieruchomości i zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Stąd biegły, dokonując wyceny powinien mieć na względzie, iż sporządza operat dla osób, które nie zajmują się zawodowo wyceną nieruchomości, co powoduje, że niezbędne jest dokładne wyjaśnienie sposobu w jaki doszedł on do zawartych w operacie wniosków (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 123/08, CBOSA). W przedmiotowej sprawie dokonując wyceny nieruchomości zarówno przed, jak i po wybudowaniu infrastruktury, wyznaczony w sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował metodę korygowania ceny średniej. Mając na uwadze powołane wyżej przepisy, w tym m.in. § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, Sąd podziela stanowisko zajęte przez organ odwoławczy, że przedłożony operat szacunkowy jest opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Skarżący kwestionuje ustalenia operatu dotyczące wzrostu wartości nieruchomości, powyższe ma jednak związek ze wskazaniem dnia, w którym zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do kanalizacji i wiążącą się z tym faktem zmianą wartości nieruchomości w wyniku umożliwienia korzystania i hipotetyczną możliwością ustalenia innej osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty adiacenckiej. Mając powyższe na uwadze kluczowym, w niniejszej sprawie jest ustalenie dnia, w którym zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do kanalizacji, tj. odniesienie się do zasadniczego zarzutu skargi. Stosownie do art. 145 ust. 1 u.g.n. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej ma znaczenie dzień, kiedy zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia "stworzenia warunków do podłączenia", jednak przepis art. 148b ust. 1 ustawy stanowi, że ustalenie to następuje na podstawie odrębnych przepisów. W odniesieniu do urządzenia kanalizacyjnego tymi odrębnymi przepisami będą: ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) oraz ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (j.t. Dz. U. z 2015r. poz. 139 ze zm.). W szczególności zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 tej ustawy, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W przypadku urządzeń kanalizacyjnych datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, biorąc pod uwagę treść art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, będzie nie data odbioru robót, ale data zgłoszenia do użytkowania urządzenia kanalizacyjnego. Dopiero od tej daty będzie istniała możliwość świadczenia usług i użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej. Decydujące znaczenie ma wobec tego nie odbiór (przejęcie) robót, lecz zgłoszenie urządzenia do użytkowania. Potwierdzenie tego stanowiska odnaleźć można także w treści art. 54 ustawy prawo budowlane. Przepis ten stanowi, iż do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57 tej ustawy, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Do czasu zgłoszenia do użytkowania i upływu wskazanego powyżej terminu zakreślonego organowi władzy budowlanej na zgłoszenie sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia, urządzenia te nie mogą legalnie funkcjonować, a tym samym sprzeczne z prawem byłoby korzystanie z nich. Wynika to jednoznacznie z treści art. 57 ust. 7 ustawy prawo budowlane. Prezentowane wyżej stanowisko akceptowane w orzecznictwie (zob. np. Wyrok NSA z dnia 10 lipca 2014r. sygn. akt II OSK 291/13 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 października 2015r. sygn .akt II SA/Gd 393/15 – zob. CBOSA). Jak wynika z zaświadczenia dotyczącego zakończenia budowy (k. 113 akt adm.) i pisma PINB dla miasta P. z dnia 22 marca 2016r. nr [...] legalnie do użytkowania kanalizacji sanitarnej przy ul U. można było przystąpić dnia [...] listopada 2015. Powyższe wynika z faktu, iż wcześniej z uwagi na niekompletność dokumentacji organ nadzoru wobec nieuzupełnienia braków zawiadomienia wydał decyzję w przedmiocie sprzeciwu wobec zakończenia budowy. Prowadząc dalej postępowanie w sprawie przedmiotowej inwestycji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. w dniu [...] września 2015r., działając zgodnie z art. 54 ustawy prawo budowlane, wydał zaświadczenie nr [...] dotyczące jej zakończenia, które inwestor odebrał [...] listopada 2015 r. Stąd też organ administracji ustalił, iż do legalnego użytkowania wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej przystąpiono w dniu [...] listopada 2015r. Przyjęcie tejże daty zgodnie z obowiązującym przepisami powołanymi wyżej, za dzień, w którym zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do kanalizacji, oznacza, iż wbrew zarzutom skargi dochowano terminowi do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej zgodnie z art. 145 ust. 2 u.g.n. Tym samym nieuzasadniony jest zarzut dotyczący pominięcia rozprawy administracyjnej. Jak słusznie podniesiono bowiem w zaskarżonej decyzji wbrew argumentacji strony rozprawa administracyjna nie była konieczna, gdyż datę stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej kanalizacji można było ustalić na podstawie dokumentów. Przyjęcie daty [...] listopada 2015r. jako dnia, kiedy zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości skarżącego do kanalizacji wykonanej w ul. [...] oznacza, iż bez znaczenia dla ustalenia podmiotu zobowiązanego do poniesienia opłaty są hipotetyczne wywody dotyczące ustalenia podmiotu zobowiązanego do poniesienia opłaty adiacenckiej. Jak wynika bowiem z akt sprawy (czego skarżący nie kwestionuje), wnoszący skargę był właścicielem przedmiotowej nieruchomości na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej kanalizacji i był nim również na dzień wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty adiaceneckiej. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.