IV SA/Wa 513/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2016 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] października 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1953 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej [...] tom XIII, wykaz L.[...], oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. 776 m² i parcela nr [...] o pow. 114 m², stanowiącej własność H. S., zwanej dalej "orzeczeniem o wywłaszczeniu". Uzasadniając zaskarżoną decyzję przywołano m. in. następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: - wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu złożyła M. R. - następca prawny właściciela nieruchomości, zmarłego [...] września 1956 r.; - nieruchomość została wywłaszczona na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r. Nr 27, poz. 197 ze zm.), zwanego dalej "dekretem"; - przedmiotowa nieruchomość aktualnie odpowiada stanowiącym własność Miasta [...] działkom ew. nr [...], [...] i [...], z których ta ostatnia działka jest przedmiotem użytkowania wieczystego; - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia nie polega na rozpatrzeniu sprawy co do istoty, ale na zbadaniu, czy kwestionowane orzeczenie dotknięte jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a."; - mimo że decyzja organu pierwszej instancji nie wskazuje tego wprost, dotyczy ona jedynie pkt 2 orzeczenia o wywłaszczeniu, dotyczącego nieruchomości H. S. (poprzednika prawnego Wnioskodawczyni), jako że pkt 1 tego orzeczenia dotyczy nieruchomości innej osoby (K. F.); - nie zachodzi żadna z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., a w szczególności określona w jego pkt 2 jako rażące naruszenie prawa; o tym, czy miało ono miejsce, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia, prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu; - zgodnie z art. 7 dekretu wykonawca narodowych planów gospodarczych (tu: Skarb Państwa-Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w [...], zwany dalej "wykonawcą"), który uzyskał zezwolenie przewidziane art. 5 dekretu (na nabycie nieruchomości), zobowiązany był wezwać właściciela nieruchomości niezbędnej dla realizacji planu, by przekazał mu tę nieruchomość za cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez władzę naczelną wykonawcy; odnośnie tego wezwania podniesiono, co następuje: ▪ mimo braku w aktach sprawy takiego wezwania, nie można stwierdzić, że nie zostało dokonane, gdyż w związku z upływem ponad 60 lat od wydania orzeczenia mogło się ono nie zachować; konieczna jest zatem kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o dowody, które udało się zgromadzić; ▪ tryb wezwania, zgodnie z art. 7 ust. 3 dekretu, regulowało zarządzenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych do realizacji tychże planów (M. P. Nr A-89, poz. 1084), zwane dalej "zarządzeniem"; ▪ zgodnie z § 3 zarządzenia osobę właściciela nieruchomości ustala się na podstawie świadectwa z księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, a w braku tych danych na podstawie zaświadczenia zarządu miejskiego miejsca położenia nieruchomości; miejsce zamieszkania właściciela, o ile nie jest znane wzywającemu, ustala się na podstawie zaświadczenia tegoż zarządu miejskiego; ▪ stosownie do § 4 ust. 2 zarządzenia w przypadku, gdy zarząd miejski miejsca położenia nieruchomości stwierdzi, że miejsce zamieszkania przedstawiciela nie jest wiadome, wezwanie wysyła się do ostatniego miejsca zamieszkania uwidocznionego w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów i ogłasza się przez wywieszenie wezwania na tablicy ogłoszeń zarządu miejskiego miejsca położenia nieruchomości; ▪ wykonawca pismem z [...] listopada 1951 r. wniósł do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Wydział Społeczno-Administracyjny o wywieszenie, na okres 15 dni, na tablicy ogłoszeń wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, skierowanego do H. S.; zostało ono wywieszone na tablicy ogłoszeń od 9 do 24 listopada 1951 r. (z zachowaniem terminu z art. 7 dekretu); ▪ nie zachowały się dokumenty pozwalające stwierdzić, w jaki sposób wykonawca ustalał miejsce zamieszkania właściciela nieruchomości, niemniej jednak nie można domniemywać, że takie czynności nie zostały przez niego podjęte; ustalono bowiem adres drugiej osoby, której dotyczyło orzeczenie o wywłaszczeniu (K. F.), a znajomość miejsca zamieszkania właściciela nieruchomości przez jedną z komórek organizacyjnych zarządu miejskiego nie uzasadnia stwierdzenia, że było ono znane komórce zajmującej się ewidencją ludności; ▪ załączone do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pisma nie potwierdzają, że wykonawca znał miejsce zamieszkania właściciela nieruchomości, gdyż pisma te nie były kierowane do niego przez wykonawcę, lecz przez inne podmioty; - powyższe nie potwierdza, że doszło do rażącego naruszenia prawa przy wezwaniu właściciela nieruchomości do jej dobrowolnego odstąpienia; nie można więc uznać, aby organ - wywłaszczając przedmiotową nieruchomość - dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2015 r. wniosła M. R., zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1-3 i art. 13 ust. 3 pkt 2 dekretu i § 4 ust. 1 i 4 zarządzenia poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że orzeczenie o wywłaszczeniu nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi wskazano, co następuje: 1. stosownie do art. 7 ust. 1 dekretu we wniosku o zezwolenie na nabycie nieruchomości należy wskazać osobę właściciela i miejsce jego zamieszkania, jeżeli jest znane; brak dowodów, aby wykonawca podjął czynności zmierzające do ustalenia miejsca zamieszkania właściciela nieruchomości; zgodnie z § 3 zarządzenia miejsce zamieszkania właściciela, o ile nie jest znane wzywającemu, ustala się na podstawie zaświadczenia zarządu miejskiego; zarząd ten (jedna z jego komórek organizacyjnych) znał miejsce zamieszkania właściciela nieruchomości, gdyż jeszcze w 1954 r. wysyłał mu wezwania do opłacenia podatku od przedmiotowej nieruchomości; nie było więc podstaw do dokonania obwieszczenia - wywieszenia wezwania na tablicy ogłoszeń zarządu miejskiego miejsca położenia nieruchomości, przy czym ustalenie miejsca zamieszkania drugiej osoby objętej orzeczeniem o wywłaszczeniu (jej pkt 1 – K. F.) nie dowodzi, że podjęto czynności zmierzające do ustalenia miejsca zamieszkania H. S.; 2. w związku z brakiem wezwania właściciela nieruchomości (H. S.) przez wykonawcę do dobrowolnego jej odstąpienia niedopuszczalne było wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, co świadczy o rażącym naruszeniu prawa przez organ wywłaszczeniowy; powołano wyroki sądów administracyjnych z lat 2000-2010, gdzie przyjęto, że tego rodzaju sytuacje trzeba kwalifikować jako rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie (k. 59) pełnomocnik Skarżącej na pytanie Sądu wyjaśnił, że właściciel nieruchomości nie został powiadomiony o wywłaszczeniu, a jego spadkobiercy dowiedzieli się o nim po jego śmierci - około 1956 r. Skarżąca wyjaśniła, że wówczas nie ubiegano się o odszkodowanie, gdyż uważano, iż nie ma możliwości jego uzyskania. Sąd zważył, co następuje. Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Minister trafnie, co do zasady, przywołał uwarunkowania sprawy - przesłanki orzekania w przedmiocie nieważności oraz regulacje dotyczące wywłaszczania nieruchomości, mogące mieć istotne znaczenie w sprawie. Organ zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu (w części dotyczącej nieruchomości należącej uprzednio do H. S.) uznając, że nie jest ono dotknięte żadną z wad skutkujących nieważnością, określonych w art. 156 § 1 K.p.a., a w szczególności że nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Ponowne przytaczanie argumentacji organu, z uwagi na uprzednie szczegółowe jej zreferowanie, byłoby bezzasadne. Sąd podziela ją, z poniższym zastrzeżeniem. Minister przyjął, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala uznać, jakoby wykonawca niewątpliwie nie wezwał właściciela nieruchomości do przekazania mu nieruchomości za cenę określoną w art. 28 dekretu (art. 7 ust. 1 dekretu w brzmieniu sprzed jego nowelizacji), mimo braku bezpośredniego dowodu (dokumentu wezwania), na konkretny adres - zachowało się zawiadomienie jedynie w drodze obwieszczenia. Zarzuty skargi skoncentrowały się z kolei na próbie wykazania, że wezwanie takie nie nastąpiło (brak dokumentu wezwania na adres miejsca zamieszkania właściciela nieruchomości i próba wykazania, że był on znany organowi). Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że powyższa okoliczność (prawidłowe wezwanie właściciela nieruchomości przez wykonawcę do przekazania mu nieruchomości za cenę określoną w art. 28 dekretu - art. 7 ust. 1 dekretu) nie ma zasadniczego znaczenia w sprawie. Innymi słowy, nawet gdyby - wbrew ustaleniom organu - w pełni prawidłowego wezwania nie dokonano (bezsprzecznie dokonano obwieszczenia, lecz nie jest pewne, czy wysłano wezwanie pod stosowny adres), to i tak nie można byłoby uznać, że orzeczenie o wywłaszczeniu zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z aprobowanym przez Sąd w niniejszym składzie orzecznictwem (wyrok SN o sygn. akt III ARN 13/94, opubl. w OSN 1994/3/36; wyroki NSA o sygn. akt: II OSK 2573/13, II GSK 1933/13, I OSK 2010/13, I OSK 113/14, II OSK 400/14, I OSK 880/14 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) rażące naruszenie prawa występuje, gdy równocześnie spełnione są trzy przesłanki: 1) oczywistość naruszenia przepisu prawa, 2) jednoznaczność wykładni naruszonego przepisu prawa, 3) skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja, są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa - tzn. charakter stwierdzonego naruszenia ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego aktu administracyjnego. W niniejszej sprawie Skarżąca nie wykazała ani Sąd z urzędu nie dostrzegł, aby ewentualny brak prawidłowego wezwania właściciela nieruchomości przez wykonawcę do przekazania mu nieruchomości za cenę określoną w art. 28 dekretu spowodował skutki wskazane w pkt 3. Po pierwsze, brak wezwania nie pozostaje w związku z materialną zasadnością wywłaszczenia w kontekście celu pozbawienia własności przedmiotowej nieruchomości. Po drugie, co bardzo istotne - jego brak nie mógł mieć także wpływu na wysokość sumy pieniężnej (ceny - w przypadku zawarcia umowy sprzedaży, a odszkodowania - w przypadku wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania), do której otrzymania byłby uprawniony właściciel nieruchomości. Nawet bowiem w przypadku zawarcia umowy w następstwie wezwania, cenę - stosownie do art. 7 ust. 1 dekretu - ustalono by na podstawie art. 28 dekretu, tj. zgodnie z zasadami ustalania odszkodowania określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1950 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1950 r. Nr 26, poz. 234). Przepisy tego rozporządzenia określały wysokość odszkodowania za 1 m² gruntu w sposób sztywny. Nie przewidywano odszkodowania odpowiadającego cenie rynkowej nieruchomości. Niezależnie więc od tego, czy prawidłowe wezwanie nastąpiło czy też nie, przedmiotowa nieruchomość podlegała wywłaszczeniu (zachodziły przesłanki materialne jej wywłaszczenia), a odszkodowanie, które - w przypadku, gdyby strona złożyła stosowny wniosek - mogłoby być za nią uzyskane, nie byłoby ustalane w odniesieniu do rynkowej wartości nieruchomości (jak to jest, co do zasady, obecnie), lecz jej wartości obliczonej zgodnie ze wskaźnikami określonymi w powyższym rozporządzeniu. Przy tym - jak już wyżej wskazano - cena, jaką uzyskać mogła strona, gdyby skutecznie została wezwana do dobrowolnego zbycia, odpowiadałaby wysokości odszkodowania, jakie mogłaby uzyskać w drodze orzeczenia administracyjnego. Skarżący powołał się na orzecznictwo sądowe z lat 2000-2010, gdzie przyjęto, że brak wezwania właściciela nieruchomości przez wykonawcę do dobrowolnego jej odstąpienia stanowi rażące naruszenie prawa. Teza ta w realiach niniejszej sprawy nie może być jednak uznana za trafną z poniższych względów. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702), gdzie orzeczono, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), zwanej dalej "Konstytucją", wskazał m. in., że zasada trwałości orzeczenia administracyjnego oraz wynikające z niej domniemanie jego legalności, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), a reguła trwałości aktów administracyjnych służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa oraz ochrona praw nabytych. Oddziaływanie upływu czasu na orzeczenie administracyjne ma istotne znaczenie praktyczne, a stabilizacja stanów faktycznych ukształtowanych przez długi czas leży w interesie porządku publicznego (pkt 10.3). Zwrócono też uwagę (pkt 10.5 akapit 1), że z powyższych względów działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie (pkt 8.4) w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (...). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej (...) oparcie w przepisach Konstytucji. W niniejszej sprawie od wydania orzeczenia o wywłaszczeniu nastąpił znaczny upływ czasu (zostało ono wydane w 1953 r.), a samo orzeczenie spowodowało przejściem własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Nieruchomość następnie została skomunalizowana (właścicielem zostało Miasto [...]) i w części (w zakresie działki aktualnej działki ew. nr [...]) jest przedmiotem użytkowania wieczystego osób trzecich. Orzeczenie o wywłaszczeniu było więc podstawą nabycia prawa własności (najpierw przez Skarb Państwa, a następnie przez Miasto [...]), a potem - co do jej części - nabycia prawa użytkowania wieczystego przez osoby trzecie. Argumenty zawarte w uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego - co do obowiązku ostrożności przy ocenie, czy określone naruszenie przepisów może być podstawą do wyeliminowania ostatecznego orzeczenia administracyjnego - należy zatem bezpośrednio odnosić do niniejszej sprawy. Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, że - na co powołują się spadkobiercy wywłaszczonego - on czy też oni nie otrzymali odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, gdyż - jak wynika z protokołu rozprawy - o wywłaszczeniu dowiedzieli się około 1956 roku i nie było przeszkód prawnych, aby wnieśli o ustalenie i wypłatę odszkodowania na swoją rzecz. Zbyt daleko idące byłoby przyjęcie, że brak wystąpienia o odszkodowanie był bezpośrednim następstwem ewentualnego uchybienia w kontekście braku doręczenia informacji o możliwości dobrowolnego zbycia nieruchomości. Nawet jeżeli uchybiono pewnym wymaganiom w tym zakresie, nie można uznać, aby skutkowało to brakiem możliwości uzyskania słusznego odszkodowania w granicach przewidzianych ówczesnymi regułami. Uchybienie (o ile do niego doszło) nie pociągało zatem skutków społecznych czy ekonomicznych, które byłyby nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Przeszkoda o charakterze subiektywnym, to znaczy brak wiary w możliwość uzyskania odszkodowania (patrz: protokół z rozprawy), nie może uzasadniać stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu, wobec nieotrzymania zadośćuczynienia. Należy wskazać, że instytucja stwierdzenia nieważności nie może stanowić instrumentu, który obecnie, po wielu latach, różnicowałby sytuacje osób ówcześnie wywłaszczonych, gdy odszkodowania, co do zasady, nie odpowiadały wartości rynkowej nieruchomości. O ile wyłącznie określone uchybienia procedurze byłyby kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, w takich przypadkach określone osoby mogłyby uzyskać pełne odszkodowanie, rekompensujące w pełni uszczerbek powstały w następstwie wywłaszczenia. Natomiast osoby, w przypadku których do uchybień nie doszło, musiałyby zadowolić się ówcześnie uzyskanym, jedynie częściowym odszkodowaniem, pomimo okoliczności, że - z punktu widzenia dopuszczalności wyzbycia z własności (w kontekście celu wywłaszczenia) - przypadki tych osób byłyby analogiczne. Tak samo sytuacja niniejsza - gdy wywłaszczony ani jego spadkobiercy o odszkodowanie nie wystąpili w ówcześnie zakreślonych terminach, gdzie w procedurze wywłaszczenia być może uchybiono określonym wymaganiom, co nie zamykało jednak prawa do odszkodowania - nie może być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa. Tego rodzaju rozumienie pojęcia rażące naruszenie prawa skutkowałoby zróżnicowaniem sytuacji prawnej Skarżącej oraz innych osób, które bez obiektywnej przyczyny także o odszkodowanie nie wnosiły, a na etapie ich wywłaszczenia nie doszło do żadnych uchybień procedurze. Powyższe przesądza, że nie doszło naruszenia powołanych w skardze przepisów, a organ - odmawiając stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości w zakresie dotyczącym nieruchomości uprzednio należącej do H. S. - nie naruszył prawa. Wobec tego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).