VII SA/Wa 2242/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] Samorządowe kolegium Odwoławcze w W., dalej jako SKO, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej jako k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. K. z dnia [...] sierpnia 2016 r. od decyzji Prezydenta [...], z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], orzekającą o skierowaniu M. K. ma egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje w zakresie kategorii B prawa jazdy- utrzymał w mocy w/w decyzję. Organ wskazał, iż w sprawie ustalono następujący stan faktyczny: Pismem z dnia [...] maja 2016 r. Prezydent [...] zawiadomił o wszczęciu na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. postępowania administracyjnego w sprawie skierowania M. K. na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje oraz zatrzymania prawa jazdy. W związku z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania skarżący złożył pismo dotyczące wątpliwości co do ilości naliczonych punktów karnych. Do powyższych wątpliwości odniósł się Wydział Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji informując M. K., że punkty zostały naliczone zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie ma podstaw prawnych do ich anulowania. Następnie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] znak: [...] Prezydent [...] orzekł o skierowaniu skarżącego na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje w zakresie prawa jazdy kategorii B. Organ wskazał, że w związku z wnioskiem Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. o sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w zakresie posiadanych uprawnień przez M. K., powziął wiadomość, że skarżący wielokrotnie naruszył przepisy i zasady ruchu drogowego. Powyższe było skutkiem wszczęcia w/w postępowania, w wyniku którego Prezydent [...] orzekł o skierowaniu na egzamin kontrolny. Po rozpatrzeniu odwołania M. K. od ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Organ II instancji powołał się na art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy Prawo o ruchu drogowym, który stanowi, iż kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty (w niniejszej sprawie decyzją Prezydenta [...]) na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Określenie "podlega" oznacza, że właściwy organ musi skierować kierowcę na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Kwestia ta nie została pozostawiona uznaniu administracyjnego. Organ wskazał, że w kontrolowanej sprawie nie ulega wątpliwości, że M. K. uzyskał w okresie [...] maja 2014 r. – [...] sierpnia 2014 r. 28 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Wobec tego stanowisko Prezydenta [...] uznał za słuszne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję SKO w W., M. K. wskazał, że decyzje zapadłe w jego sprawie są krzywdzące i prowadzą do jego zadłużenia. Skarżący wskazał, że posiadanie dokumentu prawa jazdy jest niezbędne do zapewnienia środków utrzymania jego oraz żony. M. K. podniósł, że w momencie uzyskania 20 punktów karnych udał się na stosowne szkolenie, pozwalające na redukcję ilości punktów karnych. Po jego zaliczeniu skarżący miałby na swoim koncie 22 punkty, zamiast 28. Co do ostatniego przekroczenia prędkości skutkującego doliczeniem 10 punktów karnych, skarżący podniósł, że było spowodowane koniecznością szybkiego przetransportowania żony do szpitala. Ponadto M. K. powołał się na fakt, że pracując na stanowisku handlowca posiadanie prawa jazdy jest konieczne, z kolei ze względu na wiek skarżącego znalezienie innej pracy jest niezwykle utrudnione. W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie. Organ podkreślił, że pomimo przekonania skarżącego, że decyzje obu instancji są dla niego krzywdzące oraz narażają rodzinę na ubóstwo należy zauważyć, że zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] zawierają wyjaśnienie przesłanek merytorycznych i prawnych, które stały się przyczyną podjęcia rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "p.p.s.a.". W wyniku przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja organu odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane zgodnie z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], orzekającą o skierowaniu M. K. ma egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje w zakresie kategorii B prawa jazdy. Przedmiotem sprawy administracyjnej załatwionej zaskarżoną decyzją jest skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami z powodu zgromadzenia ponad 24 punktów karnych za wykroczenia drogowe. Prowadzenie ewidencji "punktowej" zostało powierzone organom Policji, jako że przepis art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym upoważnia je do prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przepisów przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Wpisy i wykreślenia dokonywane są w formie czynności materialno – technicznej, należącej do kategorii czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 11 września 2014 r., sygn. akt I OSK 262/13, 12 września 2014 r., sygn. akt I OSK 220/13, postanowienie z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1968/14, i cytowane tam orzecznictwo, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), zatem podlegającej odrębnemu zaskarżeniu. Przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy stanowi o obowiązku poddania kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdami, skierowanej decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy. Skierowania takiego w drodze decyzji administracyjnej dokonuje starosta, a w przypadku miast na prawach powiatu – prezydent miasta lub burmistrz. Literalne brzmienie przepisu dowodzi, że przedmiotowe orzeczenie ma charakter związany. Samo rozstrzygnięcie (oraz jego zakres) nie zostało więc pozostawione swobodnemu uznaniu organu administracyjnego. Oznacza to, że w razie przekroczenia limitu punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego – na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji – właściwy organ zobowiązany jest skierować osobę uprawnioną do kierowania pojazdem na sprawdzenie omawianych kwalifikacji. W niniejszej sprawie te przesłanki wyczerpano. Przepis art. 130 ust. 4 ustawy zawiera upoważnienie dla ministra spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrami transportu i sprawiedliwości do określenia sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, warunków i sposobu prowadzenia ewidencji, programu szkolenia i jednostek do niego upoważnionych, liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia oraz podmiotów upoważnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji. Wykonanie powyższej delegacji stanowi przywołane wyżej rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż skarżący w okresie od [...] maja 2014 r. do sierpnia 2014 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego i w skutek tego łącznie otrzymał 28 punktów karnych. Konsekwencją tego było skierowanie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym wniosku o sprawdzenie kwalifikacji skarżącego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2013 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1732/13, iż celem uregulowania zawartego w przywołanym wyżej przepisie jest dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Powyższe oznacza, że kierowca, który za naruszenie przepisów ruchu drogowego uzyskał więcej niż 24 punkty, ma bezwzględny obowiązek poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji i nie może skorzystać z uprawnienia, o jakim mowa w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Podkreślić należy, że odbycie szkolenia, o jakim mowa w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym po uzyskaniu 24 punktów nie skutkuje zmniejszeniem ich ilości w ewidencji, który to pogląd również jest utrwalony w orzecznictwie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 58/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 137/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1968/11). Przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego nie tylko odpowiada unormowaniom zawartym w art. 114 ust. 1 pkt 1 b, art. 130 ust. 2 i 3 prawa o ruchu drogowym, lecz także realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust. 4 tej ustawy. Stanowisko to należy uznać za aktualne również w stosunku do mającego zastosowanie w rozpoznawanej sprawie § 8 ust. 6 obecnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r., który to przepis został przejęty w niemal niezmienionym brzmieniu w stosunku do rozporządzenia z 2002 r. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2499/12, przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b cyt. ustawy zwraca uwagę co najmniej na dwie kwestie. Po pierwsze, jednoznacznie i bezwarunkowo określa kto i kiedy "podlega" kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, nie pozostawiając żadnych wątpliwości co do obligatoryjnego charakteru powinności poddania się sprawdzeniu kwalifikacji przez kierowcę, któremu przypisano skutecznie ponad 24 punkty karne z tytułu naruszania zasad obowiązujących w ruchu drogowym. Po drugie, analizowany przepis odsyła wyłącznie do normy zawartej w art. 130 ust. 1 prawa o ruchu drogowym, a nie do całego art. 130. Z całą pewnością należy zatem przyjąć, że z chwilą przypisania 25 (lub większej liczby) punktów, starosta jest zobowiązany skierować takiego kierowcę na kontrolne sprawdzenie jego kwalifikacji, na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji. Kierowca nie może już wtedy skorzystać z uprawnienia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 cyt. ustawy. Odbycie szkolenia ma sens w sytuacji, gdy kierowca zbliża się do granicy 24 punktów i nie chcąc przekroczyć tego limitu – na własny koszt – odbywa szkolenie w celu zmniejszenia już naliczonych (posiadanych) punktów. Udział w szkoleniu nie może stanowić mechanizmu umożliwiającego obejście bezwzględnie wiążącego przepisu art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b i uniknięcia w ten sposób przewidzianej tym przepisem sankcji. Odmienna interpretacja czyniłaby zresztą normę art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b bezprzedmiotową, skoro po przekroczeniu liczby 24 punktów karnych każdy kierowca miałby możliwość skorzystania z samego tylko szkolenia, do którego ustawodawca nawiązał w art. 130 ust. 3 prawa o ruchu drogowym, eliminując w ten sposób dopuszczalność skutecznego uruchomienia bez wątpienia bardziej dolegliwej dla niego konsekwencji w postaci konieczności obligatoryjnego poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Przedstawiona przez Sąd Wojewódzki w przywołanym wyroku wykładnia zastosowanego w sprawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b prawa o ruchu drogowym, także w kontekście systemowej metody interpretacyjnej (a więc wzajemnego powiązania tego przepisu z wszystkimi postanowieniami art. 130 tej ustawy), nie jest odosobniona. Identyczny pogląd wyraziły np. składy orzekające Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, w wyrokach: z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 691/10 i z dnia 1 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 291/11 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w wyroku z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 498/11. Z dobrodziejstwa przewidzianego w treści art. 130 ust. 3 prawa o ruchu drogowym mogą korzystać tylko kierowcy, którzy przed przystąpieniem do szkolenia, opisanego w ust. 3 tego artykułu, za naruszenie zasad ruchu drogowego otrzymali taką ilość punktów, która nie rodzi po ich stronie obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji (czyli mniej niż 24 punkty). Jednocześnie Sąd we wskazanym wyżej orzeczeniu wskazał, że przepisów art. 130 prawa o ruchu drogowym nie można interpretować w oderwaniu od siebie. Sytuacja opisana w art. 130 ust. 2, w której nie jest możliwe usunięcie punktów z ewidencji ze względu na przekroczenie w okresie roku limitu, wpływa na interpretację art. 130 ust. 3. Zasadniczym problemem w takich sprawach – w tym także w analizowanej przez sąd w niniejszej sprawie sytuacji skarżącego – jest, czy kierowca może doprowadzić do odliczenia punktów, gdy ich liczba w ciągu roku od daty popełnienia pierwszego wykroczenia na podstawie rozstrzygnięć prawomocnych przekroczyłaby limit. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie odpowiedź na to pytanie, w świetle przeprowadzonej analizy, jest negatywna. Szkolenie nie może być skuteczne, to znaczy nie może zmienić stanu faktycznego, w którym nie jest już możliwe usunięcie punktów z ewidencji na skutek upływu czasu, natomiast otwiera się droga do przeprowadzenia procedur weryfikujących i sprawdzających. Gdyby dopuścić możliwość przeciwną, wówczas poprzez permanentne odbywanie szkoleń, kierowcy uporczywie naruszający przepisy ruchu drogowego mogliby nadal w nim uczestniczyć, co z kolei prowadzi do zagrożenia w ruchu dla pozostałych uczestników ruchu, którzy do przepisów się stosują. Przyjęte w ustawie rozwiązania zmierzają do w miarę szybkiej identyfikacji kierowców uporczywie naruszających przepisy ruchu drogowego i poddania weryfikacji ich umiejętności jako kierowców. Regulacja wskazana w § 8 ust. 6 rozporządzenia w istocie koreluje z zapisami ustawy o ruchu drogowym, w tym z art. 130. Interpretacja art. 130 ust. 2 i 3 prawa o ruchu drogowym w ich wzajemnym powiązaniu stanowi podstawę do przyjęcia interpretacji, że odbycie przez kierowcę szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, jeśli szkolenie kierowca odbył już po przekroczeniu liczby 24 punktów wpisanych do ewidencji, o której mowa w art. 130 ust. 1 ustawy. Wniosek taki jest niezależny od treści § 8 ust. 6 rozporządzenia. Prawidłowa wykładnia przepisów art. 130 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 114 Prawa o ruchu drogowym prowadzi zatem do stwierdzenia, że kierowca po uzyskaniu 24 punktów karnych, chcąc zachować uprawnienie do kierowania pojazdami, nie może uniknąć kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) oddalił skargę jako nieuzasadnioną.