I OSK 1968/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 3 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 363/14 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi S. P. na czynność Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy usunięcia punktów karnych z ewidencji kierowców postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 12 maja 2014 r., II SA/Gl 363/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę S. P. na czynność Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy usunięcia punktów karnych z ewidencji kierowców. W uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że w piśmie z 2 stycznia 2014 r. S. P. zwrócił się do Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach o usunięcie z ewidencji kierowców punktów karnych. Organ w piśmie z [...] stycznia 2014 r. odmówił usunięcia punktów karnych. W dniu 12 lutego 2014 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) S. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na czynność materialno-techniczną Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji polegającą na odmowie wykreślenia punktów karnych z ewidencji. W odpowiedzi na wezwanie Sądu skarżący oświadczył w piśmie z 31 marca 2014 r., że przedmiotem jego skargi jest czynność materialno-techniczna polegająca na odmowie usunięcia punktów karnych z ewidencji, dokonana na podstawie pisma z [...] stycznia 2014 r., stanowiącego odpowiedź na jego wniosek z 2 stycznia 2014 r. W związku z powyższym wezwano skarżącego do wykazania, czy po doręczeniu mu pisma Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] stycznia 2014 r., a przed wniesieniem skargi do Sądu, wystąpił do tego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od dnia, w którym dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu czynności. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący oświadczył w piśmie z 16 kwietnia 2014 r., że pismo Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] stycznia 2014 r. stanowiło odpowiedź na skierowane przez niego uprzednio wezwanie z 2 stycznia 2014 r. do zaniechania naruszeń prawa. Dodatkowo wyjaśnił, że jego skarga nie została wniesiona na pismo z [...] stycznia 2014 r., a na czynność materialno-techniczną Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy odmowy usunięcia punktów karnych z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Zgodnie z art. 130 ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Do jej kompetencji należy zatem zarówno ujawnianie punktów w ewidencji, jak i ich usuwanie. Czynności materialno-techniczne polegające na wpisywaniu punktów do ewidencji oraz ich usuwaniu podlegają kontroli sądowej. Strona zainteresowana wykreśleniem punktów z ewidencji może zwrócić się o podjęcie tej czynności do właściwego organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 1388/09). Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona w niniejszej sprawie czynność Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach niewątpliwie ma charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu, a zatem należy do czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określonych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. i podlega kontroli sądowej. Warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego w rozpatrywanej sprawie było jednak uprzednie wystąpienie przez skarżącego z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. Skarżący nie dopełnił jednakże wskazanego obowiązku i nie wezwał organu na piśmie do usunięcia naruszenia prawa. W tej sytuacji wniesienie skargi uznane zostało za niedopuszczalne z powodu niewezwania Komendanta Wojewódzkiego Policji w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł dowiedzieć się o podjęciu przez niego spornej czynności, do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, za takie wezwanie nie można było uznać pisma skarżącego z 2 stycznia 2014 r., pismo to stanowiło bowiem w istocie wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie usunięcia punktów karnych z ewidencji kierowców. Za czynność materialno-techniczną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., polegającą na odmowie usunięcia z ewidencji punktów karnych, należało natomiast przyjąć stanowisko Śląskiego Wojewódzkiego Komendanta Policji wyrażone w piśmie z [...] stycznia 2014 r., na które zresztą wskazał skarżący w piśmie z 31 marca 2014 r., precyzującym przedmiot skargi. Na tę właśnie odmowę skarżący był obowiązany w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. wnieść na piśmie w terminie czternastu dni od dnia otrzymania odpowiedzi, wezwanie do organu o usunięcie naruszenia prawa. Tymczasem skarżący przed wniesieniem skargi nie wystąpił z takim wezwaniem, a więc nie wyczerpał przysługującego mu w postępowaniu administracyjnym środka zaskarżenia. W skardze kasacyjnej S. P. zaskarżył opisane wyżej postanowienie w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie i odrzucenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wezwał w terminie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa, otrzymał odpowiedź i w terminie wniósł skargę; pismo skarżącego z 2 stycznia 2014 r. zatytułowane "Wniosek o zaniechanie naruszenia prawa i zmniejszenie/usunięcie z ewidencji punktów karnych przypisanych na podstawie wpisu ostatecznego", jego treść jak i okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują, że pismo to było w istocie wezwaniem organu do zaniechania naruszenia prawa, a nie jak wskazał Sąd I instancji wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie usunięcia z ewidencji punktów karnych; 2) art. 52 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pismo skarżącego z 2 stycznia 2014 r. w swojej treści nie stanowiło wezwania do zaniechania naruszenia prawa przez organ, a jedynie wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy jak i zgodnie z intencją skarżącego wynikającą z treści pism i skargi ewidentnie wynika charakter tego pisma jako wezwania do zaniechania naruszeń skierowanego do organu w reakcji na powziętą przez skarżącego (podczas rutynowej kontroli przez funkcjonariuszy Policji 30 grudnia 2013 r.) informację, że w ewidencji nadal widniało przekroczenie przez skarżącego liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego wynikające z faktu nieusunięcia przez organ prowadzący ewidencję punktów karnych, wbrew ostatecznym decyzjom Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z [...] listopada 2013 r., co z kolei skutkowało czasowym zatrzymaniem dokumentu prawa jazdy skarżącego, które zostało mu następnie oddane przez Starostę. Zatem, w momencie kontroli drogowej skarżący dowiedział się (będąc przekonanym o dokonaniu przez organ korekty w ewidencji) o nieodjęciu/nieusunięciu punktów karnych. Z uwagi na przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z akt sprawy wynika bezspornie, że skarżący kwestionując czynność materialno-techniczną Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji (ewentualnie bezczynność), polegającą na zaniechaniu usunięcia z ewidencji 12 punktów karnych, wezwał ten organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez dokonanie stosownej "korekty" w ewidencji punktów karnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzjami z [...] listopada 2013 r. uchyliło w całości decyzje Starosty Bielskiego i odmówiło skierowania skarżącego na egzaminy teoretyczne i praktyczne, jak również na badania psychologiczne. Zgodnie ze stanowiskiem SKO, na skutek odbytych przez skarżącego szkoleń należało zmniejszyć liczbę naliczonych punktów karnych. W dniu 30 grudnia 2013 r. podczas kontroli dokumentu prawa jazdy, Policja zatrzymała prawo jazdy z uwagi na to, że z ewidencji wynikało przekroczenie przez skarżącego 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, wynikające z faktu zaniechania odliczenia (usunięcia) przez organ prowadzący ewidencję punktów karnych. W międzyczasie skarżący nie został ponownie ukarany punktami karnymi i był przekonany, że w świetle decyzji Kolegium, Śląski Komendant Wojewódzki Policji dokonał odjęcia mu z ewidencji 12 punktów. Pismo z 2 stycznia 2014 r. zostało złożone w terminie 3 dni od dnia powzięcia informacji o nieodjęciu punktów karnych (czyli informacji o naruszeniu prawa), skarżący złożył wniosek o zaniechanie naruszenia prawa i o zmniejszenie/usunięcie z ewidencji punktów karnych mu przypisanych. Pismem z [...] stycznia 2014 r. organ odmówił odjęcia i usunięcia z ewidencji 12 punktów karnych. W dniu 12 lutego 2014 r. skarżący wniósł skargę zatytułowaną co prawda "Skarga na czynność materialno-techniczną Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji polegającą na odmowie wykreślenia punktów karnych z ewidencji", jednak z treści uzasadnienia skargi oraz późniejszego pisma skarżącego z 16 kwietnia 2014 r. (przesłanego w odpowiedzi na wezwanie Sądu I instancji) wynika jednoznacznie, że skarżący wniósł skargę na czynność materialno-techniczną polegającą na nieodjęciu/nieusunięci z ewidencji punktów karnych pomimo funkcjonowania w obrocie ostatecznych decyzji SKO w Bielsku-Białej. Co prawda tytuł skargi, jak i fragment pisma skarżącego z 31 marca 2014 r. przesłanego w odpowiedzi na wezwanie WSA w Gliwicach może wprowadzać pewne wątpliwości co do przedmiotu skargi, jednak całościowa analiza stanowiska skarżącego, jako nieprofesjonalisty, wydaje się nie budzić wątpliwości, że intencją skarżącego było wniesienie skargi z uwagi na fakt nieodjęcia punktów karnych z ewidencji. Ponadto, wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że w treści pisma stanowiącego odpowiedź na wezwanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył, z tzw. ostrożności procesowej, wniosek ewentualny o potraktowanie jego skargi jako skargi na bezczynność, której wniesienie również co do zasady powinno zostać poprzedzone stosownym środkiem "zaskarżenia", w tym przypadku wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, czym niewątpliwie było pismo skarżącego z 2 stycznia 2014 r. Na marginesie rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał skarżącemu, że skargę na bezczynność polegającą na nieusunięciu punktów karnych z ewidencji kierowców można wnieść w każdym czasie. Z tego względu, istotna jest dla skarżącego kwestia rozstrzygnięcia znaczenia pisma z 2 stycznia 2014 r., stanowiącego w ocenie skarżącego skuteczne wezwanie do zaniechania naruszeń prawa. Skarga na bezczynność może zostać co do zasady wniesiona po uprzednim wyczerpaniu przysługującego skarżącemu środka zaskarżenia, przy czym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonego aktu lub czynności jednokrotnie. Kolejne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie mogłoby wywołać skutków prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania, które jednak w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, ponieważ jej zarzuty nie zawierały usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Jednocześnie, podkreślenia wymaga, że to skarżący samodzielnie wyznacza granice danej sprawy w zależności od tego, co uczyni przedmiotem zaskarżenia. Takie określenie będzie dla sądu administracyjnego wiążące. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza więc, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W niniejszej sprawie nie tylko tytuł skargi ("skarga na czynność materialno-techniczną Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji polegającą na odmowie wykreślenia punktów karnych w ewidencji"), ale i jej treść wskazuje na to, że S. P. wniósł skargę na odmowę usunięcia punktów karnych z ewidencji kierowców i domagał się uchylenia niekorzystnej dla siebie "interpretacji". Potwierdził to w piśmie z 31 marca 2014 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie sądu ("przedmiotem skargi jest czynność materialno-techniczna (...) polegająca na odmowie usunięcia/odjęcia punktów karnych z ewidencji dokonana na podstawie pisma z dnia [...] stycznia 2014 r. (...), stanowiącego odpowiedź na moje pismo z dnia 2.01.2014 r."). Dopiero rygor odrzucenia skargi, związany ze skierowaniem kolejnego pisma do skarżącego, w którym wezwano go do wykazania, czy przed wniesieniem skargi wystąpił do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a., spowodował zmianę stanowiska skarżącego. W piśmie z 16 kwietnia 2014 r. twierdził już, że pismo z 2 stycznia 2014 r. było wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a pismo organu z [...] stycznia 2014 r. stanowiło odpowiedź na to wezwanie. Jako naruszenie prawa skarżący wskazał "nieodjęcie" 12 punktów karnych z ewidencji. W związku z tym, zdaniem S. P., skarga nie została wniesiona na pismo z [...] stycznia 2014 r. ale na czynność polegającą na "nieodjęciu/nieusunięciu" punktów karnych z ewidencji. Dlatego też, moment od którego należało liczyć termin do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa to dzień, w którym podczas kontroli zatrzymano prawo jazdy skarżącego (30 grudnia 2013 r.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga i wyjaśnienie z 31 marca 2014 r. nie pozostawiają jednak żadnych wątpliwości jeżeli chodzi o granice skargi – zostały one wyznaczone m.in. przez prawną formę działania administracji, będącą przedmiotem zaskarżenia, czyli w tym wypadku odmowę usunięcia punktów karnych z ewidencji (pismo organu z [...] stycznia 2014 r.). Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie przeprowadzając w zasadzie odrębnego postępowania dowodowego w tej sprawie (por. art. 106 cyt. ustawy). W związku z tym, należało uznać, że skarżący nie dopełnił warunku przewidzianego w art. 52 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Pismo skarżącego z 2 stycznia 2014 r. należy potraktować jako żądanie usunięcia punktów z ewidencji, a organu pismo z [...] stycznia 2014 r. jako odmowę usunięcia tych danych. Wbrew poglądowi zawartemu w skardze kasacyjnej, nie można również przyjąć, że S. P. wniósł skargę na bezczynność organu polegającą na nieusunięciu punktów karnych z ewidencji. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy ten organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawie podlegającej załatwieniu aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej powinien zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. art. 149 § 1 p.p.s.a.). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli Sądu pozostaje prawna poprawność czynności załatwiających zgłoszone żądanie. Mówiąc inaczej, Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r., I OSK 2114/13). Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że dopiero wniosek skarżącego z 2 stycznia 2014 r. spowodował powstanie po stronie organu obowiązku ustosunkowania się do jego treści. Z momentem, w którym organ udzielił odpowiedzi pismem z [...] stycznia 2014 r. przestał być w bezczynności w przedmiocie usunięcia punktów karnych z ewidencji. Wobec udzielonej skarżącemu odpowiedzi nie można twierdzić, że organ milczy w sprawie stanowiącej przedmiot skargi. Skarżącemu została udzielona odpowiedź, która choć jest negatywna, bo wyrażająca odmowę skorygowania wpisów w ewidencji kierowców, to jednak realizuje obowiązek organu podjęcia przewidzianych przez obowiązujące prawo działań. Skarga na bezczynność nie będzie więc w tym przypadku właściwym trybem kwestionowania zasadności odmowy usunięcia punktów karnych z ewidencji kierowców. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że pismo właściwego organu prowadzącego ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego w sprawie ustalenia liczby punktów karnych jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 sierpnia 2011 r., I OSK 1413/11, z 9 marca 2010 r., I OSK 329/10 oraz wyrok z 4 kwietnia 2013 r., I OSK 127/13, przywołane w uzasadnieniu wyroku NSA z 17 grudnia 2013 r., I OSK 2114/13). Reasumując, skarżący będzie mógł zwrócić się z kolejnym wnioskiem do organu prowadzącego ewidencję kierowców o usunięcie punktów, a po otrzymaniu niesatyfakcjonującej odpowiedzi wezwać do usunięcia naruszenia prawa i wnieść wreszcie skargę na ewentualną odmowę usunięcia tych punktów. W niniejszej sprawie natomiast skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji. W przedmiotowej sprawie brak jest podstawy prawnej do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie WSA kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).