I OSK 262/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 11 września 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 1194/12 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od J. M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1194/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] lipca 2012r. Starosta Piski orzekł o zatrzymaniu J. M. prawa jazdy kat. B. W uzasadnieniu podał, że w okresie od dnia [...] listopada 2011r. do dnia [...] maja 2012r. J. M. dopuścił się wielokrotnie naruszenia przepisów i zasad ruchu drogowego, za co łącznie otrzymał 25 punktów. J. M. przedłożył do akt zaświadczenie z Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Piotrkowie Trybunalskim, z którego wynika, że w dniu [...] maja 2012r. odbył szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Na skutek wniesionego odwołania sprawę rozpatrywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, które decyzją z dnia [...] września 2012r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przesłanki obligujące do zatrzymania J. M. prawa jazdy do czasu wykazania się posiadaniem kwalifikacji do kierowania pojazdami mechanicznymi zostały ocenione przez organ pierwszej instancji prawidłowo. W okresie 1 roku strona wielokrotnie naruszyła przepisy ruchu drogowego, za które to naruszenia przypisano jej łącznie ponad 24 punkty. Podkreślono, że przepisy art. 135 ust. 1 lit. g oraz art. 138 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym mają charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że w razie wystąpienia przesłanek w nich określonych organ jest zobowiązany do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Organ wskazał, że organy rozstrzygające w niniejszej sprawie nie są uprawnione do weryfikacji punktów przypisanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, lecz zobowiązane są rozstrzygać na podstawie okoliczności wskazanych we wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji. J. M. uzyskał w przeciągu roku 25 punktów i faktu tego nie zmienia okoliczność, że w chwili wydania decyzji o zatrzymaniu, czy wszczęcia postępowania liczba punktów mogła ulec zmniejszeniu wskutek odbycia szkolenia, bowiem warunkiem zatrzymania prawa jazdy nie jest posiadanie ponad 24 punktów w chwili wydania decyzji, lecz ich uzyskanie w okresie roku. Na powyższą decyzję J. M. złożył skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako naruszających przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym. W wyroku oddalającym skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności wskazał jako bezsporną okoliczność, że za naruszenie przepisów ruchu drogowego we wskazanym wyżej okresie, nie przekraczającym jednego roku, skarżącemu przypisano liczbę 25 punktów. Zdaniem skarżącego liczba ta winna być zmniejszona o 6 punktów z uwagi na fakt odbycia przez niego szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Jednak Sąd wskazał, że szkolenie to skarżący odbył dopiero w dniu [...] maja 2012r., a zatem po przekroczeniu 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, co nastąpiło w dniu [...] maja 2012r. W takim wypadku, w ocenie Sądu, liczba punktów nie może być pomniejszona z uwagi na odbyte szkolenie. Z treści wyżej powołanego przepisu art. 135 ust. 1 pkt 1 lit g) Prawa o ruchu drogowym wyraźnie wynika, że przekroczenie przez kierującego 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego skutkuje obligatoryjnym zatrzymaniem prawa jazdy. Takie stanowisko wyrażono w wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dodatkowo Sąd wskazał, że art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym jednoznacznie określa, iż organem prowadzącym ewidencję kierowców naruszających przepisy o ruchu drogowym jest Policja. Tylko ten organ zatem jest uprawniony zarówno do dokonywania wpisu przypisanych kierowcy punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, jak i do ich usuwania. Przy czym czynności ewidencyjne mają charakter czynności materialno-technicznych, które mogą być przedmiotem odrębnej skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 13 lipca 2006 roku (sygn. akt I OSK 1087/05, LEX nr 275433) strona zainteresowana wykreśleniem punktów z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego może zwrócić się do organu o podjęcie określonego aktu i czynności, a w razie milczenia organu skorzystać ze skargi w oparciu o art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na powyższy wyrok Sądu I instancji J. M. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Skarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, tj. w dniu [...] maja 2012 r., jako kierowca posiadał tylko 19 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Powołanie się na analizę systemową przepisów ruchu drogowego i wywiedzenie z tego twierdzenia, że zmniejszenie liczby punktów w wyniku odbytego szkolenia może nastąpić tylko wówczas, gdy przypisana kierowcy liczba punktów nie przekroczyła 24 – jest zdaniem skarżącego niezasadne. W jego ocenie takie stanowisko stanowi bezpodstawne ograniczenie stosowania instytucji przewidzianej przepisem art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, tj. szkolenia powodującego zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Przepis art. 130 ust. 3 zd. drugie ustawy przewiduje tylko jeden ustawowy wyjątek wyłączający możliwość zmniejszenia liczby punktów, a dotyczący kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Poza tym wyjątkiem w ustawie Prawo o ruchu drogowym brak jest przepisu, z którego mogłoby wynikać, że zmniejszenie liczby punktów wyniku odbytego szkolenia może nastąpić tylko wówczas, gdy przypisanie kierowcy liczby punktów nie przekroczyła 24. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w skrócie – p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna oparta została na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest naruszeniu przepisu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. kasator zarzucił naruszenie art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (DZ.U. z 2005 r. nr 108 poz. 908), poprzez jego błędną wykładnię. Przepis ten stanowi, że kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w ust. 1, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Przepis art. 130 ust. 1. upoważnia organy policji do prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, przy czym określonemu naruszeniu przepisów przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Przypomnieć wypada, że w analizowanej sprawie orzeczono o zatrzymaniu prawa jazdy skarżącemu na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia [...] maja 2012 r.. Skarżący w okresie od dnia [...] listopada 2011 r. do dnia [...] maja 2012 r. wielokrotnie dopuścił się naruszenia przepisów prawa ruchu drogowego, otrzymując łącznie 25 punktów. Natomiast w dniu [...] maja 2012 r. skarżący odbył szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy prawo o ruchu drogowym. Zarzut formułowany w rozpatrywanym środku zaskarżenia, dotyczy w istocie skutków prawnych szkolenia jakiemu poddał się skarżący kasacyjnie, które to szkolenie miało miejsce przed orzeczeniem o zatrzymaniu prawa jazdy, ale po otrzymaniu łącznie 25 punktów karnych. Przepis art. 130 ust. 3, przewidujący zmniejszenie liczby punktów przez uczestnictwo kierowcy w szkoleniu może dotyczyć tylko takiej osoby, której za naruszenie przepisów ruchu drogowego nie przypisano więcej niż 24 punkty karne. Za takim rozumieniem przepisu art. 130 ust. 3 przemawia także § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (DZ.U. z 2002 r. Nr236 poz. 1998) stanowiąc, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24. Odczytanie przepisu art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym w sposób postulowany w skardze kasacyjnej i nadanie mu takiej treści, że kierowca w drodze odbycia szkolenia mógłby zmniejszyć liczbę punktów karnych po przekroczeniu limitu 24, niweczyłaby możliwość kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji kierowcy, a zatem osiągnięcia celu w postaci dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy. Każdorazowo po przekroczeniu limitu 24 punktów karnych kierowca odbywając na własny koszt szkolenie uzyskiwałby zmniejszenie liczby punktów o 6, a zatem stosowanie przez organy środków służących dyscyplinowaniu kierowców i wdrażaniu ich do przestrzegania zasad ruchu drogowego stałoby się bezprzedmiotowe. Nie zostałaby także spełniona funkcja prewencyjna przepisów, które w myśl założenia ustawodawcy winny zapobiegać wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Powyższa wykładnia przepisów ustawy o ruchu drogowym oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia została przyjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 275/10 ( Lex nr 745196), 22 marca 2011 r., I OSK 723/10 (Lex 746909), z dnia 31 marca 2011 r., I OSK 1013/10, z dnia 13 pażdziernika 2011 r. sygn. akt I OSK 172/10 (Lex nr 1069603) oraz z dnia 15 marca 2012 r., I OSK 419/11 (Lex 1136703). Oceniając charakter prawny powyższej instytucji należy mieć na uwadze, że prowadzenie ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego jak również wprowadzanie w zmian w ewidencji ustawodawca powierzył wyłącznie organom Policji. Utwierdza w takim przekonaniu treść art. 130 ust. 4 zawierającego upoważnienie dla ministra spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrami transportu i sprawiedliwości do określenia sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, warunków i sposobu prowadzenia ewidencji, programu szkolenia i jednostek do niego upoważnionych, liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia oraz podmiotów upoważnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji. Wykonanie powyższej delegacji stanowi wskazane powyżej rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego ( a od dnia 9 czerwca 2012 r. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, Dz.U.z 2012 r .poz. 488). Zarówno powołane przepisy ustawy jak i rozporządzenie wykonawcze wskazują na to, że wpis do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego stanowi czynność materialno-techniczną, która mieszcząc się w katalogu, o którym stanowi przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlega kontroli sądu administracyjnego. Kierowca zainteresowany wykreśleniem punktów karnych z ewidencji może zwrócić się do organu prowadzącego tę ewidencję o podjęcie określonego aktu lub czynności, a następnie w zależności od tego czy i jakie organ ten zajmie stanowisko skorzystać ze skargi do sądu administracyjnego kwestionując czynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub skarżąc bezczynność organu na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy. Odrębność sprawy prowadzenia ewidencji od sprawy wszczętej wnioskiem organów Policji w trybie § 7 ust. 1 rozporządzenia oznacza, że kwestia zmian w ewidencji nie może być rozpatrywana ani w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez starostę, ani w postępowaniu odwoławczym przed SKO, ani też w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym kontroli podlega decyzja wydana na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że starosta rozpatrujący wniosek organu Policji jest związany danymi zawartymi w ewidencji i ani ten organ, ani organ odwoławczy, bądź sąd administracyjny nie mogą ingerować w ewidencję w toku rozpoznawania sprawy wszczętej wnioskiem komendanta wojewódzkiego Policji na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym. Błędnie skarżący interpretuje kompetencje organów Policji, są bowiem one wiążące dla organów rozpatrujących wniosek o zatrzymanie prawa jazdy kierowcy, zaś sposób ich kwestionowania wskazany został wyżej Z uwagi na powyższe za chybiony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepis. art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wobec powyższego uznając, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.