II SA/Op 310/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na informację Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania "Partnerstwo Borów Niemodlińskich" z siedzibą w Niemodlinie z dnia 3 lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 1) stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, 2) przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Stowarzyszenie Lokalna Grupa Działania "Partnerstwo Borów Niemodlińskich" z siedzibą w Niemodlinie, 3) zasądza od Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania "Partnerstwo Borów Niemodlińskich" z siedzibą w Niemodlinie na rzecz A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwana dalej też Spółką lub skarżącą), jest negatywne rozpatrzenie protestu Spółki przez Stowarzyszenie Lokalna Grupa Działania "Partnerstwo Borów Niemodlińskich" z siedzibą w Niemodlinie z dnia 3 lipca 2017 r., nr [...], tj. protestu wniesionego w związku z negatywną oceną wniosku o dofinansowanie projektu nr [...], złożonego w ramach naboru 2/2017 Lokalnej Strategii Rozwoju Borów Niemodlińskich do roku 2023 (dalej w skrócie: LSR) dla obszaru Lokalnej Grupy Działania "Partnerstwo Borów Niemodlińskich" w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach Strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność’", objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: W dniu 7 marca 2017 r. Spółka złożyła, w ramach naboru 2/2017, dotyczącego Przedsięwzięcia 4 LSR - Przestrzeń kultur - "Promowanie obszaru, w tym produktów i usług lokalnych", w Lokalnej Grupie Działania "Partnerstwo Borów Niemodlińskich" (dalej w skrócie: LGD), wniosek o dofinansowanie projektu pn. [...] Festiwal Muzycznego [...] im. [...] - poddziałanie 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" z wyłączeniem projektów grantowych oraz operacji w zakresie poodejmowania działalności gospodarczej objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 -2020. W wyniku przeprowadzonej oceny merytorycznej wniosku, Stowarzyszenie LGD "Partnerstwo Borów Niemodlińskich", pismem z dnia 27 marca 2017 r., nr [...], poinformowało Spółkę, że jej wniosek został zakwalifikowany na pozycji 3 "Listy operacji wybranych do dofinansowania", ale nie mieści się w limicie środków wskazanych w ogłoszeniu naboru wniosków o przyznanie pomocy. Stowarzyszenie wskazało, iż zgodnie z § 22 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przekazywania pomocy finansowej (...), w przypadku gdy operacja nie mieści się w limicie środków wskazanych w ogłoszeniu, wniosek o przyznanie pomocy tej operacji podlega rozpatrzeniu dopiero wówczas, gdy okaże się, że w ramach tego limitu jest możliwe przyznanie pomocy w formie pisemnej. Do powyższej informacji Stowarzyszenie załączyło uchwałę Rady Decyzyjnej Stowarzyszenia "Partnerstwo Borów Niemodlińskich" z dnia 22 marca 2017 r., nr [...], w sprawie wyboru operacji i ustalenia kwoty wsparcia zgodnie z naborem 2/2017, z zakresu zachowania dziedzictwa lokalnego wraz z jej uzasadnieniem. Z treści § 2 tej uchwały wynika, iż operacja Spółki poddana została ocenie według lokalnych kryteriów wyboru i uzyskała łącznie 9 punktów, tj. minimalną liczbę punktów podanych w ogłoszeniu o naborze oraz zajęła pozycje 3 na liście projektów przeznaczonych do dofinansowania, ale z uwagi na wyczerpanie limitu środków finansowych, nie została zakwalifikowana do dofinansowania. Uzasadniając poszczególne kryteria wyboru operacji Rada wskazała, że za kryterium – "Typ projektu obejmującego dziedzictwo" operacja uzyskała 1 pkt - z uwagi na zaplanowanie przez wnioskodawcę wydanie publikacji z płytą CD, którą wymieniono zarówno w pkt B.III.3, jak również w załączniku B.IV. Ponadto publikacja została wymieniona w opisie zadań oraz wyceniona w budżecie. Maksymalną liczbę punktów przyznano natomiast za kryterium "Spójność z innymi projektami (realizacja planów np. rozwój turystyki, gminnych planów ochrony zabytków)", a to ze Strategią Rozwoju Gminy [...] oraz za kryterium "Promocja Partnerstwa Borów Niemodlińskich"- z uwagi na informowanie o współfinansowaniu za pośrednictwem PBN w wydawnictwie oraz na tabliczce informacyjnej. Natomiast nie przyznano punktów za kryterium "Przyjazność dla środowiska" - "Wnioskodawca (organizacja pozarządowa czy inny podmiot niż organizacja pozarządowa)" oraz za kryterium "Innowacja" - wg. Leksykonu "Financial Times", nowa ulepszona metoda wytwarzania dóbr lub świadczenia usług w odniesieniu do gminy, w której planowany jest projekt. Rada stwierdziła również, że jako działania innowacyjne Spółka przewidziała jedynie transmisję na żywo (na taras [...] oraz do restauracji tarasowej), co w ocenie Rady, nie zwiększa liczby odbiorców. Stwierdziła też, że Spółka w projekcie nie przewiedziała transmisji na zewnątrz obiektu poprzez internet czy telewizję regionalną. Zdaniem Rady, przywołane działania nie mają charakteru innowacyjnego, a jedynie odtwórczy. Nie godząc się z oceną merytoryczną wniosku o dofinansowanie, Spółka złożyła protest, w którym podniosła zarzut błędnej oceny kryterium "Innowacja" i "Spójność". Zdaniem Spółki, nieuwzględnienie wszystkich należnych jej punktów wpłynęło na zakwalifikowanie wniosku na niższej pozycji listy rankingowej, a tym samym wykluczenie z dofinansowania, z uwagi na wyczerpanie środków. W kwestii "Innowacji", Spółka podniosła, że w ogłoszeniu o konkursie Stowarzyszenie wskazało definicję, iż jest to "nowa ulepszona metoda wytwarzania dóbr lub świadczenia usług w odniesieniu do gminy, w której planowany jest projekt". Operacja Spółki zakładała, że innowacja dotyczyć będzie transmisji koncertów na żywo z wykorzystaniem ekranów poza salą koncertową, co umożliwi słuchanie muzyki w restauracji [...], jak również na tarasie [...]. Zastosowanie kamer oraz zatrudnienie realizatora dźwięku obsługującego transmisję pozwoli z kolei na jednoczesne nagrywanie koncertów i następnie odtwarzanie koncertów po jego zakończeniu przez wszystkie dni trwania festiwalu. Spółka wywodziła, że w ten sposób zostanie zwiększona liczba odbiorców, średnio o 200 osób podczas każdego koncertu. W ocenie Spółki, opisana w projekcie innowacja jest udoskonalonym sposobem świadczenia usług - organizacji koncertu i udostępniania go widzom, nie jest to zatem wyłącznie zabieg odtwórczy, albowiem odtwarzanie koncertów jest w tym przypadku jedynie wartością dodaną. Skarżąca akcentowała, że wniosek o dofinansowanie wyprzedzał imprezę o 1,5 roku. W międzyczasie, prowadziła także rozmowy z Telewizją Polską i innymi mediami ogólnokrajowymi. Posiada również deklarację TVP Kultura o objęciu festiwalu swym patronatem oraz pozyskała patronat mediów lokalnych takich jak: Telewizja Polska Oddział Opole, Telewizja Pogranicze (Prudnik), Nyska TV, Radio Opole, Radio Doxa, Radio Ony, Radio Park, Tygodnik Krapkowicki i Nowiny Nyskie. Za innowacyjny, zdaniem Spółki, uznać należy także aspekt merytoryczny festiwalu - dobór artystów, kompozycje programu, a także debiut kompozytorski. Z kolei, odnosząc się do kryterium "Spójność" wskazała, iż w zakresie tego kryterium Komisja oceniła wniosek maksymalną ilością punktów - jednak w uzasadnieniu podała, że projekt spójny jest tylko z jednym, z trzech wymienionych przez skarżącą dokumentów strategicznych, tj. Strategią Gminy [...]. W ocenie Spółki, znacznie szerzej oddziałującą jest Strategia Województwa Opolskiego - co oznacza, że Muzyczne Święto [...] ma oddziaływanie ponadregionalne - z czego korzysta cały obszar LSR. Dodała, że według strategii marki regionu opolskiego, opracowanej przez niezależną grupę marketingową z [...] - B, a także diagnozy C, poza Festiwalem Polskiej Piosenki, [...] jest to jedyna impreza (z obszaru LSR), która ma zasięg ogólnokrajowy. Zdaniem Spółki, Muzyczne Święto [...], z uwagi na ścisłe powiązanie festiwalu z miejscem, regionem, czasem, dziedzictwem kulturowym i naturalnym, pozostaje w spójności również ze Strategią Województwa Opolskiego. Rada Decyzyjna LGD "Partnerstwo Borów Niemodlińskich", działając na podstawie § 18 ust. 5 pkt b oraz ust. 6 Statutu Stowarzyszenia, uchwałą z dnia 11 kwietnia 2017 r., nr [...], podtrzymała dokonaną ocenę wniosku w całości i przekazała protest do rozpatrzenia Zarządowi Województwa Opolskiego. Zarząd Województwa Opolskiego, uchwałą z dnia 16 maja 2017 r., nr [...], rozpatrzył protest pozytywnie i skierował operację Spółki do ponownej oceny. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2016 r. poz. 486, z późn. zm.), art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz.U. z 2015 r. poz. 378, z późn. zm.) oraz art. 58 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2016 r. poz. 217, z późn. zm. - zwaną dalej ustawą) w związku z art. 22 ust. 8 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności. W uzasadnieniu uchwały Zarząd wyjaśnił, że rozpatrzenie protestu w tej sprawie polegało na weryfikacji stanowiska Rady w kwestii, czy dokonując wyboru operacji zastosowała ona kryteria wyboru i dokonała oceny operacji w granicach dopuszczalnej interpretacji tych kryteriów, wyznaczonej opisem uszczegółowiającym dane kryterium wyboru. Zarząd bowiem zauważył, że w ramach definicji "Innowacja" stosowanej przez Stowarzyszenie, w zakresie minimalnego obszaru innowacyjności, występuje nieścisłość w poszczególnych dokumentach. Zgodnie z pełną nazwą kryterium "Innowacja", zawartego w Karcie Oceny, według lokalnych kryteriów wyboru operacji, stanowiącej załącznik nr 1 do Procedury wyboru i oceny operacji realizowanych w ramach LSR 2014-2020 przez podmioty inne niż LGD oraz operacji własnych LGD, "Innowacja oznacza nową, ulepszoną metodę wytwarzania dóbr lub świadczenia usług w odniesieniu do gminy, w której planowany jest projekt". Natomiast, w LSR Borów Niemodlińskich do 2023 r. wskazano, iż za minimalny warunek zaistnienia innowacji przyjmuje się by produkt, proces lub metoda były nowe lub znacząco udoskonalone dla obszaru gmin, nadmieniając przy tym, że produkty, procesy i metody mogą być opracowane na obszarze LGD jako pierwsze, lub przyswojone dla obszaru od podmiotów i obszarów zewnętrznych. Mając na uwadze ww. zapisy, zdaniem Zarządu, przy weryfikacji przez Radę innowacyjności danego projektu należy brać pod uwagę obszar (występowania produktu lub świadczenia usługi) wskazany w nazwie kryterium, a więc obszar gminy, na terenie której realizowana jest oceniana operacja. Tymczasem z treści uzasadnienia uchwały Rady wynika, że przy ocenie kryterium "Innowacyjność" zastosowała ona, jako minimalny warunek uznania projektu za innowacyjny, dotychczasowe niewystępowanie usługi świadczonej w ramach realizacji operacji na obszarze całego LGD. W związku z powyższym Zarząd uznał, że w ramach oceny kryterium "Innowacja", Rada przekroczyła granice interpretacyjne dla definicji innowacyjności, wyznaczonej opisem uszczegóławiającym dane kryterium. W konsekwencji, protest Spółki w zakresie ww. kryterium został uwzględniony przez Zarząd, a projekt przekazany do ponownej oceny przez Stowarzyszenie. Odnosząc się do kryterium "Spójność", za które Rada przyznała operacji 5 pkt, uznając jej zgodność jedynie ze Strategią Rozwoju Gminy [...], nieuwzględniając natomiast zgodności ze Strategią Rozwoju Województwa Opolskiego do 2020 r. oraz Strategią Marki Regionu Opolskiego. Jednakże w tej kwestii Zarząd dostrzegł, że w ramach weryfikacji wyników, w świetle zarzutów wskazanych w proteście, członkowie Rady potwierdzili jednak spójność projektu także z cyt. wyżej strategiami oraz podtrzymali stanowisko w zakresie oceny punktowej przedmiotowego kryterium. W tych okolicznościach i w związku z przyznaniem projektowi Spółki maksymalnej ilości punktów w ramach kryterium "Spójność", Zarząd uznał, że stanowisko Rady w tej materii jest prawidłowe. Dodatkowo też wskazał, że podnoszony w proteście aspekt specyficzności wydarzenia dla obszaru LSR, nie podlega ocenie według lokalnych kryteriów wyboru operacji w ramach weryfikacji projektu przez Radę, w związku z powyższym, nie stanowi on również przedmiotu rozpatrzenia przez Zarząd. Reasumując, Zarząd stwierdził, iż Stowarzyszenie nie podjęło w pełni należytych starań w celu prawidłowej oceny wniosku. Dokonując kolejnej oceny wniosku w zakresie kryterium "Innowacja", uchwałą z dnia 26 czerwca 2017 r., nr [...], Rada Decyzyjna LGD "Partnerstwo Borów Niemodlińskich", ponownie przyznała wnioskowanej operacji 9 pkt. Ponadto, z uwagi na zajęcie 3 miejsca na liście rankingowej, Rada stwierdziła, że wnioskowana operacja nie zakwalifikowała się do limitu dostępnych w naborze środków finansowych. W uzasadnieniu uchwały wskazała, że kryterium "Innowacja"- według leksykonu "Financial Times" – to nowa ulepszona metoda wytwarzania dóbr lub świadczenia usług. Według ogłoszenia o naborze kryterium, zdaniem Rady, innowacja odnosi się do terenu Gmin Partnerstwa Borów Niemodlińskich (BN), a nie gminy, w ramach której planowany jest projekt. Podkreśliła, iż powyższe działania były wielokrotnie stosowane na terenie Stowarzyszenia, np. transmisje z wydarzeń sportowych w [...] (strefy kibica) lub nagrywanie występów zespołów z okazji Dni [...] oraz płyta zespołu "[...]". Rada uznała, że w uzasadnieniu poprzedniej uchwały mylnie wpisała, iż kryterium "Innowacja" - wg. leksykonu "Financial Times", to nowa ulepszona metoda wytwarzania dóbr lub świadczenia usług w odniesieniu do gminy, w której planowany jest projekt. Właściwe kryterium zostało zapisane w ogłoszeniu o naborze nr 2/2017, jako wykorzystanie rozwiązań dotychczas nie stosowanych w BN. Bez względu na to, czy transmituje się koncert, czy też rozgrywki sportowe, Rada stwierdziła, że idea jest taka sama - służy zwiększeniu zasięgu. Dodatkowo wskazała, iż nie uwzględniła, w ocenie ww. kryterium, opisanej w proteście współpracy z TVP Kultura, albowiem działania te zostały opisane dopiero w odwołaniach od decyzji Rady. Natomiast nie zostały one ujęte we wniosku o dofinansowanie. Jednocześnie Rada oświadczyła, że nie zgadza się z oceną Zarządu Województwa, zawartą w uzasadnieniu uchwały, bowiem jej zdaniem prawidłowo zastosowała i oceniła sporne kryterium "Innowacje", biorąc pod uwagę wszystkie gminy objęte LSR, tj. 8 gmin. Pismem z dnia 3 lipca 2017 r., [...], Stowarzyszenie poinformowało Spółkę o dokonanej ponownie ocenie wnioskowanego projektu (operacji), załączając opisaną wyżej uchwałę Rady. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Spółka zarzuciła skarżonej czynności naruszenie : a) art. 37 ust. 1 ustawy poprzez przeprowadzenie wyboru projektów do dofinansowania z naruszeniem zasad przejrzystości i rzetelności; b) art. 58 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez brak uwzględnienia wytycznych Zarządu Województwa Opolskiego co do ponownej oceny projektu w zakresie kryterium innowacyjności; c) art. 58 ust. 4 pkt 1 ustawy poprzez brak jego zastosowania i poprzez umieszczenie projektu na liście projektów wybranych do dofinansowania w wyniku przeprowadzenia procedury odwoławczej; d) art. 32 ust. 2 lit. a) i d) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, poprzez nieprawidłowe określenie kryterium lokalności projektu bez uwzględnienia cytowanej regulacji prawnej. Mając na uwadze powyższe, Spółka wniosła o uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie, że zaskarżona ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, a także przekazanie tej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Stowarzyszenie - LGD "Partnerstwo Borów Niemodlińskich". Domagała się również zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. W ocenie skarżącej, Stowarzyszenie przeprowadziło ponowną ocenę wniosku w sposób nieprzejrzysty i nierzetelny. Akcentowała, że w zakresie kryterium innowacyjności istnieją rozbieżności w poszczególnych dokumentach, bowiem raz odnosi się do obszaru gminy, w której planowany jest projekt, innym razem do obszaru działania LGD Partnerstwo Borów Niemodlińskich. Także rozumienie zasięgu innowacyjności znalazło odzwierciedlenie w "Karcie oceny wg lokalnych kryterium wyboru operacji (wersja dla celu szczegółowego 2 przedsięwzięcia 4-5)", bowiem w punkcie 5 "Innowacja" wskazano, iż chodzi o "nową, ulepszoną metodę wytwarzania dóbr lub świadczenia usług w odniesieniu do gminy, w której planowany jest projekt". Dokument ten był wiążący w ramach procedur obowiązujących w naborze 2/2017, dotyczącym przedsięwzięcia 4 LSR- Przestrzeń Kultur - "Promowanie obszaru, w tym produktów i usług lokalnych". Tego rodzaju ujęcia sugerują, zdaniem skarżącej, że kryterium to będzie oceniane przy uwzględnieniu zasięgu gminy, a nie wszystkich gmin z obszaru działania Partnerstwa Borów Niemodlińskich. Skarżąca Spółka dostrzegła, że z uzasadnienia stanowiska Stowarzyszenia nie wynika również, aby dokonywano analizy pod kątem ulepszenia już znanej metody w ramach obszaru działania gminy, a także aby oceniano na ile przestawiony przez wnioskodawcę sposób realizacji transmisji i jej późniejszego wykorzystania w ramach odtworzeń może być tożsamy z rozwiązaniem już stosowanym, a na ile jest on "postępowy". Podobnie, zdaniem skarżącej, wydarzenia jakim są Dni [...] nie mogą być przykładem na działanie zbliżone do wnioskowanego przez skarżącą z uwagi na charakter, zakres i okoliczności odbywania się takiego wydarzenia. Nagrywanie zaś zespołów muzycznych nie powinno być zestawiane z transmisją "na żywo", która planowana jest w ramach wnioskowanej operacji skarżącej. Podniosła także, iż wskazówki instytucji odwoławczej odnoszące się do naruszenia obowiązujących procedur lub innego naruszenia prawa, są wiążące dla Stowarzyszenia, jako instytucji odpowiadającej za ponowną ocenę projektu. W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenie "Partnerstwo Borów Niemodlińskich" wniosło o jej oddalenie oraz o dopuszczenie dowodów z dokumentów i świadków wskazanych w skardze, a także zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Odnosząc się do zarzutów skargi Stowarzyszenie akcentowało, że sporne kryterium "Innowacja" odnosi się "zawsze do obszaru Borów Niemodlińskich", a więc obszaru wielu (ośmiu) gmin, stąd też - podstawowym dokumentem jest LSR BN, w którym pkt VI.4 odnosi pojęcie innowacji do obszaru gmin, a nie gminy. W dokumencie tym użyto liczby mnogiej - (wielu) "gmin", a nie pojedynczej (jednej) gminy. Podobnie na str. 52 LSR BN wskazano, że "Jednym z przyjętych kryteriów wyboru operacji jest innowacyjność. Dla potrzeb niniejszej LSR przyjęto definicję opartą o określenie innowacji wg. "Financial Times". Przy czym, jako minimalny wymóg zaistnienia innowacji przyjmuje się by produkt, proces lub metoda były nowe lub znacząco udoskonalone dla obszaru gmin. Stowarzyszenie wyjaśniło także, że ogłoszenie o naborze wniosków stanowi jednocześnie regulamin konkursu, określając między innymi warunki, terminy, miejsce oraz formę składania wniosków. Powyższe oznacza, że dofinansowanie może być udzielone jedynie wówczas, gdy zaproponowana przez wnioskodawcę operacja (nowy lub znacząco udoskonalony produkt lub proces, nowa metoda marketingowa lub organizacyjna) jest innowacyjna w skali wielu gmin, a nie tylko jednej gminy. Zaproponowana przez skarżącą operacja nie była innowacyjna w skali wielu gmin, w związku z tym za kryterium "Innowacja" nie przyznano punktów. Odnosząc się do wzoru Karty Oceny, stanowiącej załącznik do Procedury wyboru i oceny operacji realizowanych w ramach LSR 2014-2020, Stowarzyszenie stwierdziło, iż jest to dokument o charakterze pomocniczym, wykorzystywany przez Radę Decyzyjną dopiero na etapie przeprowadzania oceny wniosków. W hierarchii dokumentów stosowanych w procesie wdrażania LSR BN ww. dokument, zdaniem Stowarzyszenia, jest umiejscowiony najniżej, gdyż przyjmowany jest on przez Zarząd Stowarzyszenia, a nie przez Walne Zebranie Członków, czyli najwyższy organ Stowarzyszenia. Dodało, że skarżąca miała pełną wiedzę, iż kryterium "Innowacja" odnosi się do obszaru Borów Niemodlińskich, a więc obszaru wielu gmin, nie zaś jednej gminy. Ponadto Stowarzyszenie wskazało, że nie było zobligowane do przyjęcia rozstrzygnięcia Zarządu Województwa, a jedynie do przeprowadzenia ponownej oceny w zakresie kryteriów i zarzutów podnoszonych przez wnioskodawcę w proteście. Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymał w całości skargę i zarzuty w niej zawarte. Akcentował, że w uzasadnieniu tabelarycznym pierwotnej uchwały jest odniesienie wyłącznie do jednej gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg wskazanych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Ponadto, stosownie do art. 3 § 3 P.p.s.a. orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądową, stosując środki określone w tych przepisach. Do ustaw szczególnych, przewidujących kontrolę sądów administracyjnych zaliczyć trzeba niewątpliwie przywołaną wyżej ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217, z późn. zm.) zwaną nadal ustawą. Ustawa ta określa zasady realizacji programów (operacji) w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi (art. 1 ust. 1 ustawy). W niniejszej sprawie, w celu przeprowadzenia kontroli sądowej, w pierwszej kolejności należy podnieść, iż Stowarzyszenie Lokalna Grupa Działania "Partnerstwo Borów Niemodlińskich" z siedzibą w Niemodlinie zostało wybrane do realizacji Strategii Rozwoju Lokalnego Kierowanego przez Społeczność, objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, na podstawie umowy z dnia 29 kwietnia 2016 r., o której mowa w art. 14 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. z 2015 r. poz. 378, z późn. zm), dalej zwanej ustawą o rozwoju lokalnym. Tym samym Stowarzyszenie (LGD) zobowiązało się między innymi do organizowania naborów wniosków w ramach wsparcia realizacji operacji, w ramach Lokalnej Strategii Rozwoju (LSR), wyboru operacji realizujących cele LSR zgodnie z przyjętymi procedurami oraz według określonych kryteriów wyboru. Jedną z form wsparcia w ramach LSR to operacje realizowane indywidualnie w ramach wniosków składanych przez beneficjentów innych niż LGD i wybieranych przez organ decyzyjny Stowarzyszenia, a następnie przedkładanych do weryfikacji przez Zarząd Województwa Opolskiego. Ogłoszony przez Stowarzyszenie nabór nr 2/2017, realizowany był w oparciu o ustawę o rozwoju lokalnym, która - w kwestii procedury odwoławczej oraz zaskarżenia wydanego w tym trybie rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego - odsyła do odpowiedniego stosowania cyt. wyżej ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020. W świetle powyższego, uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika więc z art. 61 ustawy w związku z art. 3 § 3 P.p.s.a. Według regulacji zawartej w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy, sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego i może uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję. Uznać przy tym należy, że prawo jako wzorzec kontroli sądowej, wedle którego badana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy prawa krajowego i unijnego, ale także postanowienia regulaminu konkursu, który w niniejszej sprawie - co należy podkreślić - stanowi jednocześnie ogłoszenie o naborze wniosków. Ustawodawca w treści art. 41 omawianej ustawy wskazał, że właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Przepis art. 41 ust. 2 ustawy reguluje zakres regulaminu konkursu i przewiduje, że określa on m.in.: termin, miejsce i formę składania wniosków o dofinansowanie projektu i sposób uzupełniania braków formalnych oraz poprawiania oczywistych omyłek (pkt 4); kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (pkt 7). Wnioskodawcy w przypadku negatywnej oceny projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu, jako środka odwoławczego, w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektów (art. 53 ust. 1 ustawy). Protest jest rozpatrywany przez właściwą instytucję zarządzającą albo pośredniczącą - jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego i instytucja zarządzająca powierzyła jej zadania w tym zakresie na podstawie porozumienia albo umowy, o których mowa w art. 10 ust. 1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie skarżąca Spółka wniosła skargę w wyniku ponownej negatywnej oceny projektu (operacji), której dokonał organ Stowarzyszenia, na skutek uwzględnienia protestu przez Zarząd Województwa Opolskiego i skierowania operacji do ponownej oceny (art. 58 ust. 2 pkt 2 ustawy). Okoliczność skuteczności wniesienia skargi nie budzi żadnych zastrzeżeń. Dlatego, w kwestii zakresu i kryteriów oceny sądowej zaakcentować przyjdzie, że podstawą wniesienia protestu, w myśl art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy mogą być zarzuty dotyczące kryteriów wyboru projektu, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza lub też zarzuty o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce. Są to dwie niezależne podstawy zaskarżenia, zatem organ/instytucja rozpoznający protest nie może wyjść poza treść środka zaskarżenia, a skoro tak, to również i Sąd I instancji rozpoznający skargę na rozstrzygnięcie organu. Złożenie protestu uprawnia zatem do kontroli oceny projektu w zakresie w nim wskazanym (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 357/17, dostępny na: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, omawiana ustawa nie określa innego kryterium sprawowania kontroli sądowej niż przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.) kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej projektu, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli dokonanej i sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy, a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2249/13, dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem rzeczą sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola prawa, bowiem nie jest on władny dokonywać oceny słuszności, efektywności, racjonalności kryteriów konkursowych, ani tym bardziej zastępować oceniających lub weryfikować merytorycznie wiedzę ekspercką. Sądowa kontrola legalności działań instytucji zarządzającej w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona do kryterium legalności rozumianym stricte jako zgodność albo niezgodność oceny z prawem powszechnie obowiązującym i niesprzecznymi z nim postanowieniami systemu realizacji. Przypomina to kontrolę sądową decyzji uznaniowych czy raczej aktów opartych na opiniach biegłych, w ramach której sąd ocenia czy argumentacja organu nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu, instrukcji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 241/17, wyrok WSA w Opolu z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Op 113/17, dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na zarzuty skargi w kontrowanej sprawie wskazać też trzeba, że warunkiem koniecznym dla przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania zgodnie z regułami określonymi w art. 37 ust.1 i 2 ustawy jest w pierwszej kolejności określenie w jednoznaczny i jasny sposób warunków oraz zasad postępowania w przedmiocie wyboru projektów. W szczególności, kryteria wyboru powinny być precyzyjne i jednoznaczne, a pojęcia określające kryteria, w przypadku ich niejednoznaczności, powinny zostać zdefiniowane tak, aby wyłączyć dowolność organu przy dokonywaniu oceny. Ponadto, zasada przejrzystości zobowiązuje instytucje do wyczerpującego i precyzyjnego uzasadnienia oceny wyboru projektów, a zasada rzetelności do dokonania tej oceny przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności wynikających z przedstawionej przez wnioskodawcę dokumentacji. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie pozwala bowiem właściwej instytucji na dowolność w załatwieniu sprawy. Wskazanym standardom nie odpowiadają natomiast systemy stwarzające zbyt szerokie pole do interpretacji, pozwalające na dowolność ocen lub na tyle nieostre, że ich stosowanie narusza zasady równości, przejrzystości, rzetelności lub bezstronności. Dlatego, zarzut naruszenia zasad z art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy uznać należy za uzasadniony w przypadku nieprecyzyjnego i niejednoznacznego ustalenia kryteriów wyboru, dowolności przy dokonywaniu oceny, tak w kontekście ustalonych kryteriów wyboru jak i okoliczności przedstawionych przez wnioskodawcę oraz braku dokonania wyczerpującej oceny i przedstawienia jej uzasadniania. Wadliwość prawna lub faktyczna przyjętych reguł wyboru, która pozwala na dowolność i nieweryfikowalność oceny projektów, może być - zdaniem Sądu - utożsamiana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 8 pkt 1 a ustawy. Każdorazowo jednak należy tę kwestie rozpatrywać indywidualnie, badając nie tylko sam fakt wystąpienia uchybień w szeroko rozumianej procedurze konkursowej, ale także potencjalny wpływ ich wystąpienia na ocenę projektu składanego przez wnioskodawcę (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt I SA/Ke 486/16, dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie skarżąca wnosząc protest, a następnie skargę do Sądu podniosła zarzuty dotyczące kryterium wyboru projektu pn. "Innowacja" i dokonanej na podstawie tego kryterium wadliwej oceny merytorycznej wnioskowanej przez nią operacji. Zakwestionowała brak przyznania punktów w zakresie ww. kryterium oraz zarzuciła naruszenie zasad wynikających z art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy w związku z uznaniem, że skarżąca nie spełniła spornego kryterium wyboru, a ponadto poprzez nieuwzględnienie wytycznych organu odwoławczego, co do ponownej oceny projektu - naruszenie art. 58 ust. 2 pkt 2 ustawy. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej czynności wykazała, że ocena wnioskowanej przez skarżącą operacji pn. [...] Festiwal Muzycznego [...] im. [...] i rozstrzygnięcie protestu naruszyły zasady przejrzystości oraz rzetelności, a zarazem zasadę równego dostępu do pomocy. Sąd podziela zarzuty strony skarżącej, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały uchybienia, które wpłynęły na ocenę wnioskowanej operacji i miały istotny wpływ na wynik oceny. W tym miejscu zaakcentować trzeba, że wybór operacji w tej sprawie dokonywany jest na podstawie i w granicach kryteriów wyboru, które zostały opracowane przez Stowarzyszenie (LGD) i udostępnione - co należy podkreślić - wraz z ogłoszeniem o naborze wniosków. Przy czym w niniejszej sprawie, jak już wyżej sygnalizowano, ogłoszenie o naborze wniosków nr 2/2017 stanowi jednocześnie regulamin konkursu, w którym sporne kryterium "Innowacja" (w pkt. 5 lit. e) zawiera definicję sformułowaną w sposób ogólny, ale równocześnie z odesłaniem (w pkt. 8) m.in. do dokumentów: rozwinięcie "Kryteria oceny"; "Procedura wyboru i oceny." Powyższe odesłanie jest wiążące równomiernie wszystkich uczestników tego naboru, w tym także podmiot oceniający zgłoszone do realizacji operacje. Zgodnie z pełną nazwą przedmiotowego kryterium, zawartego w Karcie oceny, według lokalnych kryteriów wyboru operacji, stanowiącej załącznik nr 1 do Procedury wyboru i oceny operacji realizowanych w ramach LSR 2014-2020 przez podmioty inne niż LGD, w ramach poddziałania 19.2, Przedsięwzięcia 4 LSR - Przestrzeń kultur - "Promowanie obszaru, w tym produktów i usług lokalnych", kryterium "Innowacja oznacza nową, ulepszoną metodę wytwarzania dóbr lub świadczenia usług w odniesieniu do gminy, w której planowany jest projekt". Zgodnie z uszczegółowieniem w tym dokumencie kryterium Innowacja projekt może otrzymać maksymalnie 5 pkt, w przypadku gdy: wykorzysta się rozwiązania dotychczas niestosowane, projekt otrzyma 5 pkt; operacja nie przewiduje rozwiązania innowacyjnych rozwiązań, projekt otrzyma 0 pkt. W ww. uszczegółowieniu, w kwestii spornego kryterium nie odsyła się zatem do zapisów w LSR Borów Niemodlińskich do 2023 r., gdzie wskazano, iż za minimalny warunek zaistnienia innowacji przyjmuje się by produkt, proces lub metoda były nowe lub znacząco udoskonalone dla obszaru gmin, nadmieniając przy tym, że produkty, procesy i metody mogą być opracowane na obszarze LGD jako pierwsze, lub przyswojone dla obszaru od podmiotów i obszarów zewnętrznych. Z kolei, w ogłoszeniu o naborze w cyt. pkt 5, wskazuje się, iż "brak innowacyjnych rozwiązań w projekcie - 0 pkt.; wykorzystanie rozwiązań dotychczas nie stosowanych w BN - 5 pkt." W tej materii zwrócić należy uwagę na podane w ogłoszeniu (regulaminie) uszczegółowienie pkt 5, właśnie poprzez wskazanie, iż innowacja odnosi się do terenu jednej gminy. Nie można pominąć tak istotnej okoliczności w tej sprawie, że Karty oceny operacji wraz z instrukcją ich wypełniania stanowią załącznik "Procedury wyboru i oceny operacji operacji realizowanych w ramach LSR 2014-2020 przez podmioty inne niż LGD oraz operacji własnych LGD". Mając na uwadze ww. zapisy, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, jak oczekiwałoby Stowarzyszenie, że w Karcie oceny pojawił się błąd formalny, literowy końcówki "-y" (gmin/gminy), którego nie usunięto. Podobnie, nie ma znaczenia - w zakresie przyjętego do naboru nr 2/2017, uszczegółowionego kryterium "Innowacje" - stanowisko Stowarzyszenia, że "najwyższym w hierarchii aktem obowiązującym dla Stowarzyszenia jest uchwała Zebrania Walnego Członków w sprawie zatwierdzenia lokalnych kryteriów oceny (...) wraz z załącznikami, zatem w przypadku rozbieżności w dokumentach, należy odnieść się do najwyższego w hierarchii aktu." Dlatego też, w świetle opisanych wyżej niejednoznaczności, zastosowanie do operacji skarżącej, przy ocenie kryterium "Innowacja", wymogu całego obszarru LGD - Bory Niemodlińskie, tj. 8 gmin, skutkowało brakiem przyznania punktu, co zdaniem Sądu, jest sprzeczne z zasadami wynikającymi z art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Każda instytucja przeprowadzająca konkurs lub nabór powinna uwzględniać regulacje zamieszczone w ustawie dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Niejednolite w tym przypadku ujmowanie zasięgu terytorialnego innowacyjności, w ramach różnych dokumentów, w tym samym naborze, nie powinno działać na niekorzyść wnioskodawcy. Na zasadzie art. 37 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, nie może dojść do pogorszenia sytuacji wnioskodawcy projektu, w przypadku obiektywnej niejasności co do treści kryterium, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna m.in. w zakresie obszaru (terytorium), którego dotyczy projekt. Każda właściwa instytucja zobowiązana jest do przeprowadzenia wyboru projektów w sposób przejrzysty, a nieścisłości należy interpretować ścieśniająco, w sytuacji gdy instytucja nie zapewniła jednolitości treści kryterium w różnych dokumentach, w tym samym konkursie (naborze). W realiach niniejszej sprawy, Sąd uznał, że właściwy organ Stowarzyszenia w ramach oceny kryterium "Innowacja", przekroczył granice interpretacyjne dla definicji innowacyjności, wyznaczonej opisem uszczegóławiającym sporne kryterium. Skoro przywołane i opisane wyżej dokumenty nie pozwalały tylko na jedną możliwą interpretację kryterium "Innowacja", natomiast umożliwiły dokonanie organowi subiektywnej interpretacji, stąd należało stwierdzić, że doszło do naruszenia zasady przejrzystości, tj. art. 37 ust. 1 ustawy. Wszelkie niejasności, czyli nieprawidłowości, które potencjalnie mogą skutkować brakiem umieszczenia projektu na liście projektów wybranych do dofinansowania, należy również traktować jako naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Dostrzeżone przez Sąd naruszenie było tego rodzaju, że miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem brak przyznania punktów w spornym kryterium poprzez subiektywną jego interpretację ma bezpośrednie przełożenie na możliwość otrzymania dofinansowania. Z kolei, nawiązując do zarzutu skargi w przedmiocie naruszenia art. 58 ust. 2 pkt 2 ustawy, wskazać trzeba, iż przepis ten nie obliguje organu, któremu przekazano projekt do ponownej oceny w wyniku uwzględnienia protestu, aby w całości on uwzględnił stanowisko i wskazówki zawarte w rozstrzygnięciu protestu. Zgodnie z art. 58 ust. 3 ustawy, ponowna ocena projektu polega na powtórnej weryfikacji projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5. W niniejszej sprawie doszło do ponownej oceny projektu skarżącej Spółki, przy czym była ona ponownie negatywna, co nie świadczy o naruszeniu art. 58 ust. 2 pkt. 2 ustawy, a zatem zarzut w tej materii należało uznać za bezpodstawny. Zdaniem Sądu, trafne natomiast okazały się zarzuty skargi, że w ramach spornego kryterium "Innowacja", doszło do naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy. Słusznie podnosiła skarżąca Spółka, co już wyżej stwierdzono, że ponowna ocena projektu w zakresie spełnienia przedmiotowego kryterium była dowolna, tym samym z uchybieniem zasady rzetelności. Reasumując, powtórzyć przyjdzie, że ocena operacji wnioskowanej przez skarżącą Spółkę w kryterium "Innowacja" została przeprowadzona z naruszeniem prawa, tj. art. 37 ust. 1 ustawy. Wskazane powyżej nieprawidłowości w zakresie oceny projektu były przy tym tego rodzaju, że miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wnioskowana przez skarżącą operacja nie uzyskała żadnego punktu w spornym kryterium, a to przez brak jednoznacznego określenia odnoszącego się do obszaru (gminy/gmin, BN). Dokonanie rzetelnej, a nie dowolnej interpretacji tego kryterium, zdaniem Sądu, dawałaby możliwość otrzymania dofinansowania. Mając na uwadze powyższe, wobec ustalenia, że kwota przeznaczona na dofinansowanie nie została wyczerpana, Sąd orzekł - na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy - jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 3 wyroku, podjęte zostało na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z póz. zm.). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do dokonania ponownej oceny wniosku skarżącej Spółki w zakresie kryterium "Innowacja", zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 37 ust. 1 ustawy. W tym celu niezbędne będzie zweryfikowanie stosownych zapisów w dokumentacji dotyczącej wyłącznie przedmiotowego naboru 2/2017, w tym również pod kątem wskazywanej przez skarżącą w proteście definicji zawartej w kryterium "Innowacja", tj. w odniesieniu do gminy.