VI SA/Wa 6/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant Referent Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2014 r. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2016 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Prezes NFZ) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Dyrektor OW NFZ) z [...] marca 2014 r. stwierdzającą objęcie obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym Pani J. P. (dalej skarżąca) z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresach: od dnia [...] września 2008 r. do dnia [...] grudnia 2008 r. oraz od dnia [...] kwietnia 2009 r. do dnia [...] marca 2013 r. Jako postawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji wskazano art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 581, z późn. zm.), dalej ustawa o świadczeniach oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat [...] pismem z [...] września 2013 r. wystąpił do dyrektora [...] OW NFZ z wnioskiem o rozpatrzenie sprawy dotyczącej objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym J. P. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej od [...] września 2008 r. do dnia [...] marca 2013 r. Jednocześnie Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat [...] wskazał w swoim wniosku, że skarżąca nie dokonała zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarcze oraz, że od [...] stycznia 1999 r. posiada ona uprawnienia do świadczenia emerytalnego. W oświadczeniu z dnia [...] grudnia 2013 r. skarżąca poinformowała, że pracowała od [...] marca 2008 r. do [...] października 2012 r., zaś, jak wyjaśniła: (...)w okresie zimowym nie handlowała ze względu na niskie temperatury, bo kwiaty by przemarzły. Okres zimowy zaczynał się od [...] listopada do [...] marca. Opłaty za ww. okres uiszczała do Gminy". Rozpatrując ww. wniosek Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] marca 2014 r., ustalił, że skarżąca podlegała od dnia [...] września 2008 r. do dnia [...] grudnia 2008 r., oraz od dnia [...] kwietnia 2009 r. do dnia [...] marca 2013 r., obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności. Od tej decyzji J. P. wniosła odwołanie. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia rozpatrując odwołanie przywołał przepisy art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach w brzmieniu obowiązującym od 20 września 2008 r., art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach oraz art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 963), dalej u.s.u.s., w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 września 2008 r., zgodnie z którym obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu, rentowym, chorobowemu wypadkowemu podlegają "osoby prowadzące pozarolniczą działalność - od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej". Dalej organ odwoławczy wskazał, że ustawodawca, od dnia 20 września 2008 r., wprowadził instytucję formalnego zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej. Artykułem 14a ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 584), zwanej dalej "ustawą o swobodzie", ustanowione zostały warunki, których spełnienie pozwała na skorzystanie z instytucji zawieszenia. Zaliczyć do nich należy m. in.: złożenie przez przedsiębiorcę wniosku o wpis informacji o zawieszeniu i wznowieniu działalności. Prezes NFZ wskazał, że skarżąca, mimo wezwania nie przedstawiła dokumentów potwierdzających faktyczny okres prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej tj. potwierdzających osiągane przychody, straty łub koszty uzyskania przychodu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, ewentualnie przedstawienie kopii zeznań podatkowych składanych w urzędzie skarbowym. Jak wynika z notatki służbowej w dniu [...] listopada 2013 r., skarżąca przybyła osobiście do [...]o OW NFZ i poinformowała, że nie rozliczała się w urzędzie skarbowym z działalności gospodarczej "ale zaświadczenia nie otrzymała". Zdaniem organu, skoro oświadczenie nie zostało poparte jakimkolwiek dokumentem, należał podzielić stanowisko, że brak zaświadczenia z urzędu skarbowego o osiąganych dochodach oraz to, iż działalność nie była zawieszona nie pozwala na uznanie, że działalność była prowadzona okresowo. W przedmiotowej sprawie należy wskazać, iż Narodowy Fundusz Zdrowia nie ma instrumentów prawnych do uzyskania dokumentów z urzędów skarbowych w zakresie składanych zeznań podatkowych, co wynika z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), która wśród podmiotów uprawnionych do uzyskiwania tego typu informacji nie wymienia organu jakim jest Narodowy Fundusz Zdrowia. Ponadto zgodnie z przytoczonym przez organ odwoławczy orzecznictwem : "organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału, ale strona nie jest zwolniona od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej". Wszystkie te okoliczności oznaczają, że Prezes NFZ nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżanej decyzji organu I instancji. J. P. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wnosząc o uchylenie decyzji Prezesa NFZ ponownie wyjaśniła, że działalność gospodarcza polegająca na ulicznej sprzedaży kwiatów była prowadzona sezonowo. W uzupełnieniu tej skargi pełnomocnik z urzędu sprecyzował stanowisko skarżącej zarzucając; 1.naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niezasadne nieuwzględnienie zeznań i oświadczenia skarżącej z dnia [...] grudnia 2013 r., że skarżąca nie handlowała w okresie zimowym ze względu na niskie temperatury, choć było to prawdopodobne i logiczne z uwagi na charakter prowadzonej działalności, przy czym okres zimowy zaczynał się od [...] listopada i trwał do [...] marca; 2.naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 75 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez niezasadny brak uwzględnienia oświadczenia skarżącej z dnia [...] grudnia 2013 r. z uwagi na brak dokumentów potwierdzających chociaż w części twierdzenia skarżącej podczas gdy jeżeli przepis prawa nie wymaga zaświadczenia w celu potwierdzenia określonych faktów, organ administracji publicznej odbiera od strony oświadczenie; 3.naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. 2004 nr 210 poz. 2135) oraz art. 13 pkt 4) ustawy 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. 1998 nr 137 poz. 887 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca prowadziła w całym okresie wskazanym w decyzji pozarolniczą działalność i nie zaprzestała wykonywania tej działalności w okresach od [...] listopada do [...] marca każdego z lat: 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, podczas gdy skarżąca z pewnością nie prowadziła faktycznie działalności w następujących okresach: od [...] listopada 2008 r. do [...] grudnia 2008 r od [...] listopada 2009 r. do [...] marca 2010 r" od [...] listopada 2010 r. do [...] marca 2011 r., od [...] listopada 2011 r. do [...] marca 2012 r., od [...] listopada 2012 r. do [...] marca 2013 r., a tym samym błędnie ustalenie, w jakich okresach skarżąca faktycznie prowadziła działalność gospodarczą i w konsekwencji ustalenie błędnego okresu, w którym skarżąca podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Prezes NFZ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej, powtarzając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę według tych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna. W niniejszej sprawie Prezes NFZ przyjął, że wobec nieprzedstawienia zaświadczenia z urzędu skarbowego oraz niezawieszenia działalności gospodarczej J. P. nie wykazała, że jej działalność gospodarcza polegająca na ulicznej sprzedaży kwiatów była prowadzona sezonowo. W szczególności organ nie dał wiary oświadczeniu skarżącej, że nie handlowała kwiatami w okresie zimowym, co tłumaczył brakiem zaświadczenia z urzędu skarbowego. W pierwszej kolejności należy zatem wskazać, że zgodnie z przepisami kolejnych ustaw dotyczących obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego, obowiązkowo ubezpieczeniom zdrowotnym, podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, a od 20 września 2008 r. - z wyłączeniem osób, które zwiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej. Z kolei, zgodnie z art. 13 pkt 4 u.s.u.s., obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby prowadzące działalność gospodarczą od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, a od 20 września 2008 r. – obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby prowadzące działalność gospodarczą od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej). Organy NFZ przyjęły, że dla określenia okresu objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania pozarolniczej działalności gospodarczej znaczenie prawne ma wpis do ewidencji działalności gospodarczej oraz jego wykreślenie z ewidencji bądź zawieszenie tej działalności. Natomiast faktyczne zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, nie powoduje ustania podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zgadza się z taką wykładnią art. 13 pkt 4 u.s.u.s., podzielając i przyłączając się do tej linii orzecznictwa, zgodnie z którą obowiązek ubezpieczenia osoby prowadzącej pozarolniczą działalność - w tym działalność gospodarczą - wynika z faktycznego prowadzenia tej działalności. Innymi słowy, osoby faktycznie nieprowadzące takiej działalności nie podlegają ubezpieczeniu, nawet jeżeli dokonały wpisu do ewidencji i odpowiednio osoby, które nie zgłosiły tej działalności organowi ewidencyjnemu, a faktycznie ją prowadzą, objęte są obowiązkiem ubezpieczenia. Tej oceny nie podważa zmiana ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, która weszła w życie od dnia 20 września 2008 r., gdyż w dalszym ciągu zasadniczym przepisem pozostaje art. 6 ust. 1 pkt 5 u.s.u.s., który stanowi, że obowiązkowym ubezpieczeniom emerytalno-rentowym podlegają osoby "prowadzące" pozarolniczą działalność. Nadto, o ile wpis do ewidencji działalności, zawieszenia wykonywania tej działalności ma charakter konstytutywny w sferze ubezpieczeń społecznych (ustanie obowiązku ubezpieczenia społecznego i obowiązku opłacania składek), jest więc zdarzeniem prawnym a nie okolicznością faktyczną, o tyle zaprzestanie prowadzenia (niewykonywanie) pozarolniczej działalności gospodarczej, w rozumieniu art. 13 ust. 4 u.s.u.s., jest oceniane w sferze faktów (zob. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 17 czerwca 2011 r., II UK 377/10, OSNP 2012/15-16/203 i wyrok z dnia 27 kwietnia 2009r., I UK 328/08 opubl. OSNP 2010/23 – 24/297 oraz wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 22 lipca 2016r., III AUa 848/16 opubl. Lex 2087882 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 5009/16). Mając na uwadze powyższe stanowisko Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 13 pkt 4 ustawy 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. 1998 nr 137 poz. 887 ze zm.) poprzez błędną wykładnię co w konsekwencji powoduje konieczność uwzględnienia także komplementarnych wobec niego pozostałych zarzutów skargi o charakterze procesowym. W tej sytuacji, ponownie rozpoznając sprawę organy NFZ dokonają reasumpcji swojego stanowiska pod kątem, czy można mówić o rzeczywistym prowadzeniu działalności gospodarczej przez skarżącą w całym okresie jej zarejestrowania, czemu skarżąca od początku i konsekwentnie zaprzeczała, wskazując, że działalność przez nią zarejestrowana była nieaktywna w okresie zimowym ze względu na warunki pogodowe, co wydaje się całkowicie wiarygodne, mimo braku zaświadczenia z urzędu skarbowego. Sąd zauważa, że domniemanie faktyczne, wynikające z faktu zarejestrowania działalności gospodarczej, może być obalone wszelkimi środkami dowodowymi, toteż możliwe jest ustalenie zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej, mimo niewykreślenia jej z ewidencji działalności gospodarczej i - w konsekwencji - uchylenie obowiązku ubezpieczenia. W świetle zaprezentowanej wykładni nie można uznać, że dostarczone przez skarżącą oświadczenie z [...] grudnia 2013 r. jest niewystarczające do obaleniem domniemania – prowadzenia działalności gospodarczej – wynikającego z wpisu do ewidencji. Organ co prawda stwierdził, że nie ma obowiązku działania za skarżącą ale jednak nie wyczerpał tym rozważenia istoty sprawy, która wynika z obowiązku określonego w art. 7 k.p.a. Przepis ten nakazuje też organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zasada prawdy obiektywnej). Jak słusznie podniesiono w skardze, okoliczność, że skarżąca nie handlowała kwiatami w okresie zimowym ze względu na niskie temperatury jest prawdopodobna i logiczna chociażby z uwagi na miejsce prowadzonej działalności, a mianowicie, jak wskazała skarżąca w swojej skardze - to był: "(...) [...] m2 na ul. [...], róg [...]". Jak już wyżej wspomniano w rozpatrywanej sprawie organy podkreślały przede wszystkim posiadanie przez Jadwigę Pieniążek aktywnego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej i brak zawieszenia tej działalności. Nie wyjaśniły natomiast dostatecznie, czy w całym okresie, o który chodzi w sprawie (od dnia [...] września 2008 r. do dnia [...] grudnia 2008 r. oraz od dnia [...] kwietnia 2009 r. do dnia [...] marca 2013 r.), wnosząca skargę rzeczywiście prowadziła działalność gospodarczą bez przerwy zimowej, a więc czy podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu, rodzącemu obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego.(wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2129/15). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.