II OSK 2907/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "N" Sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1823/16 w sprawie ze skargi "N" Sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez N. Sp. z o.o. z siedzibą w S. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2017 roku, którym oddalono skargę w/w spółki na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] listopada 2016 roku w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] września 2016 roku Starosta T. odmówił firmie N. Sp. z o.o. w S., zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania (odzysku) odpadów w m. Ł. gm. W. Decyzja ta zawierała pouczenie o uprawnieniu do wniesienia odwołania w terminie 14 dni od daty jej otrzymania i została doręczona skarżącej Spółce w dniu 14 września 2016 roku. W dniu 3 października 2016 roku pełnomocnik skarżącej złożył za pośrednictwem Starosty Powiatu T. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w dniu 21 września 2016 roku Zarząd N. Sp. z o.o. ze względu na plany wyjazdowe udzielił mu pełnomocnictwa w celu sporządzenia i złożenia odwołania. W dniach od 23 września 2016 r. do 3 października 2016 r. pełnomocnik K. K. był chory (zapalenie ucha środkowego) i przebywał na zwolnieniu lekarskim. Choroba uniemożliwiła mu sporządzenie przedmiotowego odwołania i dochowanie terminu do jego wniesienia. Objawy chorobowe pojawiły się w dniu 23 września, tj. 5 dni przed upływem terminu na wniesienie odwołania, stąd też skarżąca założyła, iż stan zdrowia pełnomocnika do tego czasu ulegnie poprawie, co jednak nie nastąpiło. Dodatkowo w dniach 26-28 września 2016 r., obaj członkowie Zarządu N. Sp. z o.o. przebywali na delegacji służbowej poza granicami kraju (Węgry, Słowacja), w związku z czym nie mogli ani samodzielnie, ani za pośrednictwem innego pełnomocnika, złożyć odwołania w terminie. Na dowód złego stanu zdrowia pełnomocnika przedłożono zaświadczenie lekarskie z dnia 26 września 2016 roku, zwolnienie chorobowe z dnia 29 września 2016 r. oraz skierowanie w trybie pilnym do poradni specjalistycznej z dnia 29 września 2016 r. Natomiast celem wykazania nieobecności członków zarządu skarżącej Spółki przedłożono polecenie wyjazdu służbowego dla Wiceprezesa Zarządu P. P., 2 rachunki z miejscowości Presov oraz wiadomość e-mail. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 roku odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podniosło, iż kryterium braku winy jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu jest szczególna staranność strony przy dokonywaniu czynności procesowej oraz, że zwolnienie lekarskie nie stanowi potwierdzenia braku winy zainteresowanej osoby w uchybieniu terminu, jeśli osoba mogła skorzystać z pomocy osób trzecich. Choroba zapalenia ucha środkowego bez dodatkowego stwierdzenia niezdolności do pracy, nie przesądza by złożenie odwołania w terminie stało się niemożliwe. N. Sp. z o.o. wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W ocenie skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., rozpatrując niniejszą sprawę naruszyło przepisy postępowania poprzez niezebranie materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, oparło rozstrzygnięcie w sprawie na materiale niekompletnym oraz nie rozpatrzyło materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 marca 2017 roku, sygn. akt III SA/Kr 1823/16 oddalił skargę jaką bezzasadną. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji na wstępie podniósł, że artykuł 58 k.p.a. określa cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą zostać spełnione kumulatywnie. Po pierwsze zainteresowany musi złożyć prośbę o przywrócenie terminu, po drugie wykazać, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie przez niego uprawdopodobniony. Ponadto prośba o przywrócenie terminu musi zostać złożona w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi i zainteresowany musi dopełnić jednocześnie czynności, dla której określony był termin. W niniejszej sprawie brak jest wątpliwości co do uchybienia przez skarżącą terminowi do wniesienia odwołania. Wraz w wnioskiem złożone zostało odwołanie od decyzji Starosty T. Zasadniczym jednak warunkiem przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wynikającym z treści art. 58 k.p.a., jest jednakże uprawdopodobnienie przez zainteresowanego braku winy w uchybieniu terminowi. Powyższe rozwiązanie dotyczące uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu świadczy o odformalizowaniu i uproszczeniu postępowania oraz ułatwieniu osobie zainteresowanej przedstawienia swoich racji (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 1153/96, LEX nr 45637). Uprawdopodobnienie jest bowiem "środkiem zastępczym dowodu w znaczeniu ścisłym, niedającym pewności, lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie. Zainteresowany przywróceniem terminu powinien więc wykazać, że mimo należytej staranności (przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku) nie udało mu się zachować terminu, tak by umożliwić organowi administracji publicznej powzięcie przekonania o prawdopodobieństwie braku winy w uchybieniu terminowi po stronie zainteresowanego (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2000 r., sygn. akt. SA/Gd 794/99, LEX nr 40381). Dalej Sąd I instancji podniósł, że przywrócenie uchybionego terminu, które ma charakter wyjątkowy, uzasadniają "wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie i nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się chociażby lekkiego niedbalstwa". Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie w sposób niewystarczający spółka uprawdopodobniła brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Przyczyną uchybienia terminowi miała być choroba pełnomocnika, która uniemożliwiła sporządzenie i wniesienie w terminie odwołania. Skarżąca wskazała przy tym, że objawy chorobowe ujawniły się 5 dni przed upływem terminu na wniesienie odwołania i "założono, że stan zdrowia pełnomocnika ulegnie poprawie i będzie on w stanie przygotować odwołanie". Z powyższej argumentacji wynika brak należytej staranności po stronie skarżącej, skoro wiedząc o chorobie pełnomocnika, która mogłaby mu uniemożliwić sporządzenie odwołania, nie przedsięwzięła próby udzielenia pełnomocnictwa innej osobie, lecz "założyła", że stan zdrowia pełnomocnika się poprawi. Co więcej, obaj członkowie Zarządu N. Sp. z o.o. przebywali na delegacji za granicą dopiero w dniach 26-28 września 2016 r., a zatem nie było przeszkód w udzieleniu pełnomocnictwa innej osobie w dniach 23-25 września 2016 r. Nadto zdaniem Sądu I instancji strona nie wykazała, aby choroba pełnomocnika w postaci zapalenia ucha środkowego mogła zostać oceniona jako zdarzenie nagłe uniemożliwiające sporządzenie odwołania lub też by niemożliwe było w tej sytuacji wyręczenie się inną osobą. W szczególności choroba ta nie wymagała hospitalizacji, a w zaświadczeniu lekarskim nie wykazano, aby stan pełnomocnika strony skarżącej był wyjątkowo ciężki i poważny. Niewątpliwe jest, iż pełnomocnik skarżącego mógł w mniejszym lub większym stopniu odczuwać dolegliwości chorobowe, które z pewnością utrudniały mu w pewnym stopniu swobodną pracę, jednakże nie wykazano, aby dolegliwości te stanowiły w istocie swej zupełną, niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do sporządzenia odwołania od decyzji. Sąd I instancji nadto stwierdził, iż ze stanu faktycznego sprawy nie wynika, by organ nieprawidłowo zebrał materiał dowodowy stanowiący podstawę rozstrzygnięcia i naruszył przez to przepisy art. 7, 77§ 1 oraz art. 80 Kpa. Zarzut strony skarżącej, że rozstrzygnięcie nastąpiło w oparciu o materiał niekompletny, a analiza materiału dowodowego była nie dość wnikliwa jest gołosłowny, gdyż nie wskazuje na żadne okoliczności pominięte przez organ, a jedynie kwestionuje ich ocenę. Wobec powyższego, ze względu na niespełnienie przez stronę skarżącą przesłanki uprawdopodobnienia braku winy w niezachowaniu terminu do wniesienia odwołania, Sąd uznał skargę jest za bezzasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła N. sp. z o.o. wnosząc o jego uchylenie w całości i na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzeczenie o przywróceniu skarżącej spółce terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty T. z dnia [...] września 2016 roku oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Sądowi I instancji zarzucono: a) w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj. art. 134 w zw. z art. 58 §1 i art. 59 § 2 pkt 2 k.p.a. polegające na uznaniu, iż odwołanie od decyzji Starosty T. z dnia [...] września 2016 roku odmawiającej firmie N. Sp. z o.o. w S. udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania (odzysku) odpadów w m. Ł. uchybia terminowi do wniesienia odwołania, podczas gdy skarżący wnioskował o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji wskutek wystąpienia okoliczności od niego niezależnych - nagła choroba pełnomocnika skarżącego oraz fakt przebywania za granicą kraju zarządu spółki uzasadniał pozytywne rozpatrzenie wniosku i przywrócenie terminu i w konsekwencji rozpoznania złożonego przez odwołującego odwołania, -b) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7, art. 77 §1, art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym oraz brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwana dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisów procesowych, a to art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy prawidłowo i wyczerpująco przeprowadziły postępowanie dowodowe i ustalił stan faktyczny oraz, że dokonały oceny zgromadzonego materiału dowodowego z zachowaniem zasady swobody oceny wyrażonej w art. 80 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji miał podstawy, aby uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. w sposób prawidłowy przeprowadziło postępowanie dowodowe z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego i właściwie uzasadnił postanowienie z dnia [...] listopada 2016 roku w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. O naruszeniu przez organy norm zawartych w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. można mówić jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy organ nie ustala faktów, czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa. Z akt sprawy administracyjnej wynika w sposób jednoznaczny, iż stronie skarżącej kasacyjnie doręczono decyzję Starosty T. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów w dniu 14 września 2016 roku. Strona wniosła natomiast odwołanie od powyższej decyzji dopiero w dniu 3 października 2016 roku, a więc z przekroczeniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a., który upłynął z dniem 28 września 2016 roku. Natomiast okoliczności związane z uchybieniem temu terminowi ustalono w oparciu o przedłożone przez stronę dokumenty, w szczególności o zaświadczenie lekarskie, zwolnienie lekarskie obejmujące okres od 29 września 2016 roku do 3 października 2016 roku wystawione w dniu 29 września 2016 roku, skierowanie do poradni specjalistycznej noszące datę 29 września 2016 roku, które to dokumenty dotyczyły pełnomocnika strony skarżącej ustanowionego w dniu 21 września 2016 roku oraz poleceń wyjazdów służbowych dotyczących prezesa i wiceprezesa spółki. W skardze kasacyjnej strona nie kwestionowała powyższych ustaleń, a jedynie dokonała odmiennej oceny choroby pełnomocnika strony w kontekście możliwości złożenia odwołania od decyzji z zachowaniem terminu określonego w art. 129 § 1 k.p.a. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej ma prawidłowa wykładnia art. 58 § 1 k.p.a. i wynikająca z niej przesłanka braku winy, która to przesłanka pozwala na przywrócenie terminu do dokonania danej, spóźnionej czynności procesowej w postępowaniu administracyjnym. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, zaprezentowana przez Sąd I instancji wykładnia tego przepisu nie jest zbyt restrykcyjna i jest zgodna z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych oraz poglądami doktryny. Odwołanie się w powołanym przepisie do braku winy powoduje, że przywrócenie terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Nie ulega wątpliwości, że oceniając brak winy, organ administracji publicznej powinien przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przy zastosowaniu tego miernika przywrócenie terminu nie byłoby dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Trafnie ponadto wskazał Sąd I instancji, że w doktrynie postępowania administracyjnego przyjmuje się, że brak winy strony zachodzi tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. W konsekwencji pojęcie braku winy w niedopełnieniu czynności procesowej w terminie obejmuje istnienie przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli siły wyższej. Nadto wskazać podnieść należy, że na gruncie art. 58 § 1 k.p.a. uznaje się, że strona ponosi odpowiedzialność za działania wszystkich osób, przy pomocy których dokonuje czynności procesowych, a odpowiedzialność za działania tych osób jest oceniana pod względem należytej staranności działań samej strony (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 58 k.p.a., (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2013 i literatura tam podana, wyroki NSA z dnia 2.02.2018r., sygn. akt II OSK 3049/17, z dnia 27.02.2018r., sygn. akt II OSK 1133/16, z dnia 8.03.2018r., sygn. akt II OSK 2097/17, z dnia 11.04.2018r., sygn. akt II OSK 2401/17 ). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji wyrażone w niniejszej sprawie, zgodnie z którym choroba lub leczenie się, nie w każdym przypadku stanowią przesłankę usprawiedliwiającą uchybienie terminu. Z okoliczności stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia sprawy nie wynika, żeby choroba pełnomocnika skarżącej kasacyjnie spółki (zapalenie ucha środkowego) uniemożliwiała mu złożenie w zakreślonym terminie odwołania od decyzji organu I instancji, który to termin upływał z dniem 28 września 2016 roku. Pierwsze objawy choroby wystąpiły, jak sama wskazała strona w dniu 23 września 2016 roku, a w dniu 26 września 2016 roku skorzystała z porady lekarskiej udokumentowanej zaświadczeniem lekarskim, z którego wynika, że w przypadku gdy objawy choroby w ciągu 2-3 dni nie ustąpią, winien ponownie się zgłosić do lekarza laryngologa. Zwolnienie lekarskie obejmuje natomiast okres od 29 września 2016 roku do 3 października 2016 roku, w którym jednocześnie wskazano, że chory może chodzić. Po pierwsze z powyższego nie wynika, aby przebieg choroby pełnomocnika był na tyle nagły i gwałtowny, aby uniemożliwić mu osobiste sporządzenie w ustawowym terminie odwołania i wniesienie go do właściwego organu. Niezdolność jego do pracy stwierdzono dopiero w dniu 29 września 2016 roku, a więc po upływie terminu do wniesienia odwołania. Wcześniejszy przebieg choroby, której pierwsze objawy wystąpiły w dniu 23 września 2016 roku nie były na tyle gwałtowne i nagłe, jak zasadnie uznał Sąd I instancji, aby uniemożliwiły mu wniesienie w imieniu spółki odwołania, który to środek odwoławczy w postępowaniu administracyjnym jest środkiem wysoce odformalizowanym. Zgodnie z treścią art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Jak wskazał organ i Sąd I instancji. brak winy jest uprawdopodobniony, gdy skarżący wykaże istnienie przeszkody eliminującej możliwość dokonania czynności. W przypadku choroby może to być na przykład pobyt w szpitalu, nagły atak choroby itp. Zdarzenia, które to zdarzenia uniemożliwiają samodzielne dokonanie czynności lub skorzystanie z pomocy innej osoby. Nadto podnieść należy, że przeszkoda wykluczająca dokonanie przez radcę prawnego czynności procesowej samodzielnie nie jest okolicznością oznaczającą brak winy w uchybieniu terminu. W myśl art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o radcach prawnych (Dz.U. z 2010 r., Nr 10, poz. 65 ze zm.) radca prawny może udzielić dalszego pełnomocnictwa (substytucji) innemu radcy prawnemu. Nadto radcowie prawni są zrzeszeni w samorządzie radcowskim, który ma za zadanie między innymi dbanie o wywiązywanie się radców z obowiązku świadczenia pomocy prawnej. Zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy o radach prawnych, w razie potrzeby dziekan rady okręgowej izby radców prawnych wyznacza z urzędu zastępcę radcy prawnego, który nie może czasowo wykonywać czynności zawodowych. W konsekwencji, w niniejszej sprawie w przypadku choroby pełnomocnika strony będącego radcą prawnym, która faktycznie uniemożliwiałaby wniesienie odwołania w ustawowym terminie, należało uprawdopodobnić, że nie było możliwe udzielenie dalszego pełnomocnictwa lub wyznaczenie z urzędu zastępcy radcy prawnego. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie spółki, będący radcą prawnym, nie uprawdopodobnił, że nie mógł złożyć odwołania w ustawowym terminie, a także nie uprawdopodobnił, że podjął próbę udzielenia dalszego pełnomocnictwa lub zawiadomienia dziekana o konieczności wyznaczenia z urzędu zastępcy radcy prawnego. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy, choroba pełnomocnika, której objawy wystąpiły już 23 września 2016 roku, w przypadku nawet prowadzenia jednoosobowej kancelarii, nie stanowią okoliczności świadczących o braku winy w uchybieniu terminu w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a. Z uwagi na powyższe uznając, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.