II OSK 2097/17

Dnia 8 marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 kwietnia 2017 roku, sygn. II SA/Gd 41/17 w sprawie ze skargi P. C. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] 2016 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2017 roku, sygn. II SA/Gd 41/17, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, oddalił skargę P. C. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] 2016 roku, nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie wykonania robót budowlanych. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Starosta [...] decyzją z dnia [...] 2016 roku – na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 290 ze zm.) – zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru budowy tymczasowego obiektu budowlanego – wiaty usługowej, zadaszenia stolików na terenie działki nr [...] , objętego zgłoszeniem P. C. z dnia 7 kwietnia 2016 roku. Odpis decyzji został doręczony w trybie awiza w dniu 20 maja 2016 roku. W dniu 13 czerwca 2016 roku P. C. złożył odwołanie od decyzji Starosty [...], domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie. Wojewoda Pomorski postanowieniem z dnia [...] 2016 roku, nr [...] – na podstawie art. 134 K.p.a. – stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, wskazując że termin ten upłynął z dniem 3 czerwca 2016 roku W dniu 19 sierpnia 2016 roku P. C. złożył ponownie odwołanie od decyzji Starosty [...] domagając się jednocześnie przywrócenia terminu do jego wniesienia. Wojewoda Pomorski postanowieniem z dnia [...] 2016 roku odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W skierowanej do sądu administracyjnego skardze P. C. wniósł o uchylenie postanowienia Wojewody [...] podkreślając, że zostało ono wydane zostało z naruszeniem art. 44 § 4 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 kwietnia 2017 roku, oddalający skargę został zaskarżony skargą kasacyjną wywiedzioną przez P. C. Skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie przepisów postępowania które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 58 i art. 44 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sprawie, w której organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mianowicie: art. 58 i art. 44 K.p.a., a w konsekwencji przyjęcie, w ślad za ustaleniami organu, błędnie ustalonego stanu faktycznego będącego podstawą wydania wyroku. Opierając się na wskazanych zarzucie autor skargi kasacyjnej wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uchylenie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] 2016 roku i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżącego oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jak wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują naruszenie przepisów postępowania, jednakże żaden z nich nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do analizy sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać trzeba, iż wszystkie te zarzuty zmierzają do zakwestionowania oddalenia skargi i wykazania, iż w sprawie skarga winna być przez Sąd I instancji uwzględniona. W ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki oddalając skargę naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 58 i art. 44 K.p.a., bowiem kontestowana w skardze decyzja narusza art. 58 i art. 44 K.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd ustalił błędny stan faktyczny, bowiem osoba doręczająca przesyłkę nie dokonała powtórnego zawiadomienia skarżącego o pozostawieniu pisma do odbioru w placówce pocztowej (reklamacja na tę okoliczność znajduje się w aktach sprawy). Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru brak jest jakiejkolwiek adnotacji o powtórnym awizowaniu przesyłki, a w szczególności nie wskazano miejsca pozostawienia awiza. Skoro zatem nie doszło do prawidłowego doręczenia decyzji w trybie art. 44 K.p.a., to za datę odbioru decyzji należy uznać dzień 8 czerwca 2016 roku. W tym dniu skarżącemu z naruszeniem przepisu art. 44 § 4 K.p.a. doręczono, wskutek podjęcia przez organ ponownej próby doręczenia, zatem odwołanie złożone w dniu 13 czerwca 2016 roku zostało wniesione w terminie. Niewątpliwie, odnosząc się do tak zarysowanej istoty sporu należy zauważyć, że pozytywną przesłanką przywrócenia terminu jest brak winy strony w jego uchybieniu. W doktrynie uznaje się zgodnie, że kryterium braku winy, jako przesłanka uzasadniająca wniosek o przywrócenie terminu, wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu danej czynności. Przywrócenie nie jest, więc dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (vide: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Zakamycze, 2005 r., s. 398-399). Przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub nie podjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu. W tym miejscu podnieść należy, że stosownie do art. 58 § 1 K.p.a. w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W związku z tym, to na zainteresowanym spoczywa obowiązek uprawdopodobnienia istnienia okoliczności, które spowodowały niemożność dokonania czynności w przewidzianym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, że w prośbie o przywrócenie terminu zainteresowany powinien wykazać, że mimo całej staranności nie udało mu się zachować terminu (por. wyroki NSA z dnia: 13 grudnia 2017 roku, sygn. II GSK 2857/17; 14 stycznia 2000 roku, sygn. I SA/Gd 794/99; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W wypadku, gdy wnoszącemu prośbę można przypisać chociażby winę nieumyślną, przywrócenie terminu nie jest możliwe (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 1997 roku, sygn. SA/Sz 630/96). Przeszkody powodujące uchybienie terminu powinny mieć charakter obiektywny, niezależny od zainteresowanego. Wśród przyczyn uzasadniających przywrócenie terminu wymienia się m.in. obłożną chorobę uniemożliwiającą stronie działającej osobiście podjęcie czynności, przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2000 roku, sygn. I SA 1072/00). Istnienie okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu nie musi być udowodnione, gdyż wystarczające jest ich uprawdopodobnienie. Kryterium braku winy, jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania staranności przy dokonywaniu czynności. Powszechnie przyjmuje się – jako kryterium przy ocenie istnienia winy lub jej braku w uchybieniu terminu procesowego – obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 14 stycznia 1972 roku, sygn. II CRN 448/71, OSPiKA 1972/7-8/144). Przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub nie podjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 6 października 1998 roku, sygn. II CKN 8/98). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 1998 roku (sygn. IV SA 1153/96), brak winy w uchybieniu terminu należy przyjąć wtedy, gdy zainteresowany nie był w stanie przeszkody pokonać (usunąć) przy użyciu sił i środków normalnie dostępnych, nie ryzykując własnym bądź innych zdrowiem, życiem lub narażając siebie bądź innych na poważne straty majątkowe. Przywrócenie terminu nie jest zaś możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Przeszkody powodując uchybienie terminu powinny mieć charakter obiektywny, niezależny od zainteresowanego oraz powinny trwać przez cały bieg terminu przewidzianego dla dokonania czynności procesowej lub co najmniej w ostatnim dniu tego terminu (wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2002 roku, sygn. II SA/Ka 1977/00; niepubl.). Wprawdzie brak winy w uchybieniu terminowi zainteresowany winien uprawdopodobnić, a nie udowodnić, co świadczy o odformalizowaniu i uproszczeniu postępowania i co ma być udogodnieniem dla zainteresowanego, lecz jednocześnie uprawdopodobnienie winno dotyczyć takich okoliczności, które pozwalają na przyjęcie braku winy strony w uchybieniu terminu. Zatem aby przywrócić termin strona powinna wskazać takie okoliczności, których wystąpienie było niezależne od jej woli i uniemożliwiało jej dopełnienie czynności. Ponadto powinna wskazać okoliczności świadczące o podjęciu działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że okoliczności powoływane przez skarżącego w celu uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu, nie stanowią wystarczającej podstawy do jego przywrócenia. Argumentacja skargi kasacyjnej skupia się na zakwestionowaniu doręczenia dokonanego w trybie art. 44 K.p.a. Jak niewątpliwie słusznie podniósł autor skargi kasacyjnej, warunkiem uznania doręczenia zastępczego za skuteczne (zatem wywołującego skutki prawne związane z uznaniem przesyłki za doręczoną) jest m.in. powinność dwukrotnego zawiadomienia adresata o pozostawieniu pisma do odbioru w placówce pocztowej. Jednakże, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, przesyłka zawierająca decyzję organu pierwszej instancji była dwukrotnie awizowana, co potwierdzają adnotacje na niej poczynione. Na pierwszej, frontowej stronie przesyłki znajdują się dwie pieczątki wskazujące na pierwszą (w dniu 6 maja 2016 roku) i drugą (w dniu 16 maja 2016 roku) awizację, a następnie zwrot przesyłki do nadawcy, co miało miejsce w dniu 23 maja 2016 roku. Na załączonym do przesyłki zwrotnym potwierdzeniu odbioru jest informacja, że zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesyłka zawierająca kwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji zawiera wszystkie niezbędne adnotacje uprawniające do przyjęcia, że doręczenie w trybie art. 44 K.p.a. było skuteczne. W świetle przedstawionych wywodów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżone postanowienie Wojewody [...] zostało wydane bez naruszenia art. 58 § 1 K.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zaistniały, zatem przesłanki do uchylenia kontestowanego w skardze postanowienia, a więc nie został naruszony art. 151 P.p.s.a. Konkludując, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu.