IV SA/Po 781/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2017r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Tomyślu na uchwałę Rady Miejskiej w Opalenicy z dnia 31 marca 2011r. nr VII/35/2011 w przedmiocie ustalenia regulaminu Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie Opalenica postanawia umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne Rada Miejska w Opalenicy działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej u.s.g.) i art. 9a ust. 15 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2005r. Nr 180, poz. 1493 ze zm. – dalej ustawa), w dniu 31 marca 2011r. podjęła uchwałę nr VII/35/2011 w przedmiocie ustalenia regulaminu Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie Opalenica. Prokurator Rejonowy w Nowym Tomyślu działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., obecnie j.t. Dz.U. z 2017r. poz. 1369 – dalej P.p.s.a.), wniósł skargę na powyższą uchwałę Zaskarżonej uchwale Skarżący zarzucił istotne naruszenie art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. (j.t. Dz.U. z 2016r. poz. 296) w zw. z art. 88 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3-5 w zw. z art. 9a ust. 2 ustawy, poprzez wskazanie w § 7 ust. 1 Regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały składu zespołu interdyscyplinarnego. Dalej wskazano na naruszenie art. 9b ust. 3 ustawy i § 118 w zw. z §143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (j.t. Dz.U. z 2016r. poz. 283) poprzez określenie w §4 ust. 1 Regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały zadań grup roboczych będących powtórzeniem przepisów ustawy. Wskazując na powyższe uchybienia, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że uznaje zarzuty skargi za zasadne. Do przesłanych wraz ze skargą akt sprawy załączono uchwałę Rady Miejskiej w Opalenicy z dnia 25 lipca 2017r. nr XLVI/280/2017 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie Opalenica oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, w której to uchwale zawarto zapis o utracie mocy zaskarżonej uchwały. Do akt załączono również Regulamin Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie Opalenica stanowiący załącznik do uchwały z dnia 25 lipca 2017r. nr XLVI/280/2017 oraz informację o opublikowaniu w/w uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 1 sierpnia 2017r. pod poz. 5299. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Na wstępie należy wskazać, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, publ. LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, publ. LEX nr 196727). Przy czym istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08, publ. LEX 505415). Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, LEX 275445), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W ocenie Sądu, chociaż niewątpliwie większość przepisów uchwały Rady Miejskiej w Opalenicy zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści regulaminu Zespołu Interdyscyplinarnego stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały można znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W § 7 pkt 1 Regulaminu Rada Miejska wskazała bowiem, że Burmistrz powołuje Zespół w skład którego wchodzą przedstawiciele wskazanych jednostek wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego. Uchwała ta jest zatem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria. Przywołany zapis uchwały jest bowiem niewątpliwie skierowany do podmiotów, które przynajmniej w części nie są podporządkowane Radzie, czy też Burmistrzowi. Należy zatem przyznać rację Skarżącemu, że zaskarżona uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuży termin jej wejścia w życie. Tym niemniej Sąd w przedmiotowej sprawie nie mógł orzec o nieważności zaskarżonej uchwały, lecz umorzył postępowanie sądowe w sprawie, ponieważ w dniu orzekania przez Sąd obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w Opalenicy z dnia 25 lipca 2017r. nr XLVI/280/2017 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie Opalenica oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu 1 sierpnia 2017 r., poz. 5299. Na mocy §2 tej uchwały uchylono w całości zaskarżoną uchwałę. Ponadto w § 4 uchwały z dnia 25 lipca 2017r. nr XLVI/280/2017 stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. W ocenie Sądu na skutek uchwalenia nowej uchwały i jej publikacji w Dzienniku Urzędowym dotychczasowa uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania została wyeliminowana z obrotu. Uznając, że w sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, CBOSA). Jednakże powyższe, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania. Zaskarżona uchwała, jako nieopublikowana w trybie właściwym dla aktów prawa miejscowego, w świetle art. 88 ust. 1 Konstytucji RP nigdy nie stała się powszechnie obowiązującym prawem, a zatem nie mogła i nadal nie może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchwalenie nowej uchwały i jej publikacji w Dzienniku Urzędowym. Brak, w odniesieniu do zaskarżonej uchwały, powyższej konstytutywnej cechy aktu prawa powszechnie obowiązującego (aktu prawa miejscowego) jest ewidentny i jako taki musi być w szczególności uwzględniany przez wszystkie sądy i organy rozważające możliwość zastosowania tej uchwały w konkretnej sprawie – skutkując odmową jej zastosowania. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.