II OSK 2543/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Paweł Groński /spr./ po rozpoznaniu w dniu 16 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. i R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 146/17 w sprawie ze skargi T. G. i R. G. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 146/17 oddalił skargę T. Grossa i R. G. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm, dalej: p.p.s.a.) T. G. i R. G., reprezentowani przez radcę prawnego, zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.: 1. naruszenie art. 3 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że przedmiotowy obiekt podlega prawu budowlanemu i ingerencji organów nadzoru budowlanego; 2. w przypadku uznania, że przedmiotowy obiekt podlega prawu budowlanemu, niezastosowanie właściwej procedury mającej doprowadzić wykonanie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w trybie określonym w art. 48 ust. 2 – 5 i art. 49 Prawa budowlanego pomimo, że w międzyczasie nastąpiła zmiana stanu faktycznego, gdyż skarżący dysponują działką nr [...]0 na cele budowlane, na której zlokalizowany jest częściowo przedmiotowy obiekt. W oparciu o powyższe zarzuty wnieśli o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a. tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 3. przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w zakresie częściowym poprzez zwolnienie skarżącej od wpisu od skargi kasacyjnej. Ponadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zrzekli się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawili argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Uzasadniając pierwszy z zarzutów skarżący wskazali, że orzeczony obowiązek rozbiórki dotyczy dobudowy o wymiarach 7,50 m x 12,70 m do budynku sklepu z częściami motoryzacyjnymi zlokalizowanej na działkach nr ewid. [...]0, [...]1, [...]2 położonych w K. W ich ocenie odmowa zakwalifikowania istniejącego na działce obiektu jako budynku czy obiektu małej architektury wynika z faktu, że obiekt ten nie spełnia kryterium budynku nie będąc wyodrębnionym z przestrzeni za pomocą pełnych przegród budowlanych (brak tylnej ściany - dobudowa do istniejącego budynku), nie jest też niewielkim obiektem. Stwierdzili, że powstała budowa powinna zostać oceniony jako wiata, która powstała w 2003 roku bez ścian zewnętrznych, zaś w kolejnych latach była ona modernizowana, aż przybrała obecny kształt. Pierwotnie miała ona drewniane słupy, potem murowane, natomiast brak jest pełnych przegród budowlanych (brak tylnej ściany. Skarżący stwierdzili, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi potrzeba doprowadzenia wiaty do zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, albowiem jego przepisy nie odnoszą się do wiat. Wskazali, powołując się na definicję zawartą w art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, że obiekt posadowiony na działce nr [...]0, [...]1, [...]2 nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2, ani obiektem małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, lecz jest on budowlą. W konsekwencji zarówno usytuowanie wiaty w odniesieniu do nieruchomości sąsiedniej, jak i ze względu na bezpieczeństwo przeciwpożarowe i zacienienie pozostawać winno poza zasięgiem zainteresowania organów nadzoru budowlanego. Uzasadniając drugi z postawionych zarzutów skarżący podnieśli, że dysponują działką nr [...]0 na cele budowlane, na której zlokalizowany jest częściowo przedmiotowa wiata, albowiem na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2017 roku (Rep. [...]) nabyli działkę oznaczoną nr [...]0 od E. L. W ich ocenie okoliczność ta ma istotne znaczenie dla dzień rozpatrzenia odwołania. Zwrócili uwagę, że organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania, a organ drugiej instancji uwzględnia stan faktyczny istniejący w chwili wydawania decyzji drugiej instancji. Skoro zatem nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych sprawy, to dla rozstrzygnięcia kończącego postępowanie istotne znaczenie powinno mieć ustalenie, że skarżący są właścicielami działki nr [...]0 i powinna być zastosowana właściwa procedura mająca doprowadzić wykonanie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w trybie określonym w art. 48 ust 2-5 i art. 49 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu. Ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach wywiedzionej skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Odnosząc się do pierwszego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 3 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego, należy zauważyć, że z jego sformułowania wynika, iż sporny obiekt budowlany, będący przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie, nie podlega w ogóle reglamentacji Prawa budowlanego, a – w konsekwencji – ingerencji organów nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu skarżący precyzują, że powyższe wywodzą z charakteru dobudowy, która jest budowlą – wiatą, a nie budynkiem. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Po pierwsze jest rzeczą oczywistą, że sporna inwestycja, podobnie jak inne roboty budowlane, podlega regulacjom wynikającym z przepisów ustawy –Prawo budowlane. Po drugie zaś nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżących, że powstała inwestycja jest jedynie wiatą, która jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie podstawowe znaczenie ma przede wszystkim charakter wykonanych robót budowlanych oraz charakterystyka i funkcja zrealizowanego pomieszczenia. Z protokołu czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2015 r. przez przedstawicieli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. wynika jednoznacznie, że od strony północnej budynku, w którym mieści się sklep z częściami motoryzacyjnymi stwierdzono dobudowę o wymiarach 7,50 m. x 12,70 m. Część obiektu budowlanego nie jest objęta decyzją Starosty w M. z dnia [...] sierpnia 1999 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę sklepu z częściami do ciągników, samochodów i maszyn rolniczych. Stwierdzono, że obiekt budowlany z dachem jednospadowym kryty jest onduliną, a jego wysokość wynosi od 2,25 m. do 3,14 m. (przy ścianie budynku, w którym mieści się sklep). Obiekt użytkowany jest jako gospodarczo –garażowy. W jego elewacji północnej znajdują się dwie bramy garażowe o wymiarach 2,15 m. x 3,42 m. i 3,60 m. x 2,38 m. Stwierdzono, że brak jest przejścia pomiędzy wskazaną częścią obiektu budowlanego, a budynkiem, w którym znajduje się sklep. Powyższe potwierdza również znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna, z której jednoznacznie wynika, że powstała dobudowa stanowi odrębny budynek oddzielony trwale ścianami, w tym jedną wykorzystywaną wspólnie z sąsiadującym sklepem. W takim stanie faktycznym nie można twierdzić, że przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego była wiata, której cechą charakterystyczną jest brak jednej ściany i która jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego. Przyjęcie, że dobudowane pomieszczenie, połączone jedną ścianą z istniejącym wcześniej budynkiem, stanowi jedynie wiatę, wyłącznie z powodu pewnych charakterystycznych cech jego wykonania (tj. oparcie o istniejącą ścianę), stanowiłoby obejście obowiązujących przepisów prawa, określających jako zasadę konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Dodatkowo, na funkcjonalne cechy wiaty, odróżniające ją od rozbudowy oraz kategorii budynków gospodarczych, zwracał uwagę w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu wyroku z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 365/16 NSA wskazał m. in., że za podstawowe cechy obiektu (budowli) pozwalające na uznanie go za wiatę należy uznać posiadanie fundamentów, dachu, nieposiadanie ścian oraz posadowienie budowli na słupach, a zatem tym, co różni w zasadniczy sposób wiatę od budynku, jest nieposiadanie ściany (ścian), brak wydzielenia z przestrzeni przy pomocy przegród budowlanych. NSA przyjął, że cechą rozróżniającą budynki od budowli, do których zaliczyć należy wiaty, jest między innymi wydzielenie pewnej przestrzeni przez przegrody budowlane, a funkcjonalnie za takie przegrody należy uznać ściany danego obiektu budowlanego Zwrócił dodatkowo uwagę, że za przegrodę taką może być uważana również ściana bezpośrednio sąsiadującego innego budynku. Z kolei w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 575/17 NSA wskazał, że wiatą jest obiekt posiadający lekką konstrukcję, z dachem i nieposiadającego ścian, zaś w sytuacji, gdy obiekt posiada ściany z trzech stron, natomiast z jednej graniczy ze ścianą budynku znajdującego się na sąsiadującej działce, to należy go zakwalifikować do kategorii budynków. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 340/10. W konsekwencji podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że sporna dobudowa jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt. 2 Prawa budowlanego, czyli obiektem budowlanym, który jest trwale związany z gruntem, wydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadającym fundamenty i dach, podlegający regulacji wynikającej z art. 48 Prawa budowlanego. Nie jest zasadny również drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w trybie określonym w art. 48 ust. 2 – 5 i art. 49 Prawa budowlanego, w związku ze zmianą stanu faktycznego i nabyciem przez skarżących własności działki nr [...]0, na której zlokalizowany jest częściowo sporny obiekt. Zgodzić się wprawdzie należy ze skarżącymi kasacyjnie, iż organ administracyjny rozpatrujący odwołanie powinien wziąć pod uwagę stan faktyczny istniejący w dacie wydawania decyzji w drugiej instancji. Wynika to bowiem z istoty dwuinstancyjności postępowania, na którą składają się dwa podstawowe elementy: kontrola instancyjna oraz ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie istoty sprawy. Niemniej jednak w niniejszej sprawie zmiana stanu faktycznego nie wystąpiła w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego przed organami nadzoru budowlanego. Należy bowiem zauważyć, że kontrolowana przez Sąd I instancji ostateczna decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego zapadła w dniu [...] grudnia 2016 r. Tymczasem nabycie własności spornej działki nastąpiło w drodze umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego w dniu [...] grudnia 2017 r., a zatem blisko rok po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy. Co więcej ww. akt został sporządzony po blisko miesiącu od wydania przez Sąd I instancji wyroku, który jest przedmiotem niniejszej skargi kasacyjnej. Trudno zatem z powyższych okoliczności faktycznych wywodzić skutek w postaci wadliwości wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 146/17, skoro zarówno ostateczna decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, jak i zaskarżony wyrok zapadły przed przeniesieniem na skarżących prawa własności do działki ewidencyjnej o nr [...]0, co potencjalnie otwierałoby możliwość legalizacji spornego obiektu, zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.