II SA/Gl 500/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi K. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: PINB) postanowieniem nr [...] z [...]r. znak: [...] odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie użytkowania obiektu, przeznaczonego na działalność "A" Sp. z o.o. na terenie posesji przy ul. [...] C. W uzasadnieniu postanowienia PINB wyjaśnił, że K. R. pismem z dnia [...] r. zwrócił się z wnioskiem o zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie użytkowania ww. obiektu, do czasu rozstrzygnięcia sprawy w ramach zagospodarowania przestrzennego, prowadzonej przez Burmistrza P. Wniosek o zwieszenie postępowania uzasadniony był tym, że zdaniem strony postępowanie powinno być prowadzone w trybie naprawczym określonym w art. 50-51 pr. bud., zgodnie z którym dla legalizacji samowolnie wykonanych robót może być konieczne uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem PINB postępowania dotyczy jednak nie samowolnie dokonanej przebudowy obiektu, ale samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania. Wobec tego nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art 97 § 1 k.p.a. uzasadniających zawieszenie przedmiotowego postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...] r. K. R. wniósł zażalenie na postanowienie PINB, kwestionując stanowisko PINB o zmianie sposobu użytkowania obiektu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu podniósł, iż zgodnie z art 101 § 3 k.p.a. stronie służy zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. W ocenie przepis stanowi, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Wolą ustawodawcy dokonującego nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było wykluczenie możliwości zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia postępowania i poddanie kontroli instancyjnej jedynie tych postanowień, które skutkują wstrzymaniem toku postępowania, a więc postanowień o zawieszeniu postępowania lub o odmowie jego podjęcia, co potwierdza uzasadnienie do projektu ustawy nowelizacyjnej, w którym wskazano, iż ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Wobec tego zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia I zawszonego postępowania. Pozostałe dwa rodzaje postanowień "w sprawie zawieszenia", tj. postanowienie odmawiające zawieszenia i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, nie są zaskarżalne. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, m.in. w orzeczeniach przytoczonych w uzasadnieniu. . Mając na uwadze powyższe [...]WINB stwierdza, iż nie ma możliwości odnieść się do merytorycznych zarzutów zażalenia i w związku z tym poprzestaje na wydaniu formalnego rozstrzygnięcia o niedopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji. Jednocześnie, jego zdaniem, zasadnym byłoby, aby PINB w P. ponownie pochylił się nad wnioskiem skarżącego i przeanalizował argumenty zawarte zarówno we wniosku z dnia [...] r. o zawieszenie przedmiotowego postępowania administracyjnego oraz w piśmie skarżącego z dnia [...] r. - stanowiącego "zażalenie" na zaskarżone postanowienie PINB w P. Jak zauważa, podnoszone przez skarżącego kwestie potencjalnie mogą stanowić przesłankę do zawieszenia prowadzonego postępowania, bowiem rozstrzygnięcie jakie podejmie Burmistrz P. w przedmiocie zagospodarowania przestrzennego może mieć wpływ na rozstrzygnięcie organu powiatowego w przedmiotowej sprawie. Wedle orzecznictwa sądowego, rozstrzygnięcie kwestii zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkującym możliwość legalizacji obiektu budowlanego, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kmM (por: wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. II OSK 2893/14). W skardze z 15 maja 2017 r. K. R. podnosi zarzuty analogiczne jak w zażaleniu, akcentując, że sposób użytkowania obiektu (hali) nie uległ zmianie. Jedynie z ostrożności procesowej wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w celu potwierdzenia zgodności aktualnej funkcji hali z przepisami planistycznymi. W jego ocenie, nie ma możliwości procedowania w sprawie ewentualnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, ponieważ nie będzie możliwe zbadanie zgodności aktualnej funkcji z przepisami planistycznymi, co z kolei jest możliwe w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 pr. bud. Wobec tego podjęcie postępowania powinno nastąpić dopiero po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga jest nieuzasadniona, gdyż w trakcie przeprowadzonego postępowania nie doszło do naruszenia procedury administracyjnej, tj. art. 101 § 3 k.p.a., które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonego postanowienia, którym organ, na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do badania, w pierwszej kolejności, dopuszczalności zażalenia. Dopuszczalność zażalenia jest zaś określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanka podmiotowa to złożenie zażalenia przez legitymowany podmiot, przesłanka przedmiotowa natomiast - to wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 209/08). Konieczne stało się zatem przesądzenie w tej sprawie, czy przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego postanowienia przewidywały środek zaskarżenia w postaci zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W myśl art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służyło stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia: postanowienie o zawieszeniu postępowania, postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania oraz postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 340/13). Zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. (a więc obowiązująca już w dacie wydania postanowienia przez organ I instancji) zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie stanowi, że zażalenie służy stronie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że w obecnym brzmieniu § 3 art. 101 k.p.a. zwrot: "w sprawie zawieszenia postępowania", obejmuje jedynie zawieszenie postępowania, a nie, jak przed zmianą ww. przepisu, także odmowę zawieszenia postępowania oraz podjęcie zawieszonego postępowania. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, LEX nr 1525960, wspomniana na wstępie nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy więc odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot i nie ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. wyroku podkreślił, że za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu, gdyż istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z przedstawionych wyżej przyczyn uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Należy przy tym podkreślić, że strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, gdyż zgodnie z art. 142 k.p.a. rozstrzygnięcie to może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. W kontrolowanej sprawie miał więc miejsce przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, z racji tego, że obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy prawa nie przewidywały możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Taka zaś sytuacja obligowała organ do wydania w oparciu o art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.