IV SA/Wa 1181/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2017 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "Generalny Dyrektor") z [...] lutego 2017 r., znak [...] (dalej "zaskarżone postanowienie"). Postanowieniem tym Generalny Dyrektor utrzymał w mocy postanowienie tego samego organu z [...] grudnia 2016 r., znak [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca" "strona" lub "Spółka") projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu usługowo - handlowego w zabudowie usługowej wraz z parkingiem oraz pylonem reklamowym na terenie działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] położonych w m. [...] przy drodze krajowej nr [...] i drogach gminnych (ul. [...] i [...]), z dostępem komunikacyjnym z ulicy [...]. II. Zaskarżone postanowienie zostało oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. II.1. Pismem nr [...] z 17 listopada 2016 r. Burmistrz [...], w związku z wnioskiem skarżącej, wystąpił do Generalnego Dyrektora o uzgodnienie inwestycji polegającej na budowie obiektu usługowo - handlowego w zabudowie usługowej wraz z parkingiem oraz pylonem reklamowym, na terenie działek nr [...], [...], [...], [...] położonych w m. [...], przy drodze krajowej nr [...] i drogach gminnych (ul. [...] i [...]), z dostępem komunikacyjnym z ulicy [...]. II.2. Generalny Dyrektor postanowieniem z [...] grudnia 2016 r., odmówił uzgodnienia projektowanej inwestycji. W uzasadnieniu wskazał, że głównym aspektem przemawiającym za podjęciem negatywnego rozstrzygnięcia jest możliwość blokowania ruchu pojazdów na drodze krajowej nr [...] (ul. [...]) jadących z [...] w kierunku [...] na skrzyżowaniu z ul. [...] (droga wojewódzka nr [...]). Taka ewentualność występuje głównie w okresie letnim, kiedy jest wzmożony ruch turystyczny. Potwierdzeniem tego jest bardzo duże natężenie ruchu występujące na tym odcinku drogi krajowej, które zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu z 2015 r. wynosi 12 742 pojazdów na dobę. Co więcej, ruch pojazdów z kierunku [...] oczekujących na wjazd w ul. [...], nie posiadającą wydzielonego pasa lewoskrętów, może spowodować blokowanie ruchu na drodze krajowej nr [...]. Z uwagi na brak dodatkowego pasa ruchu na drodze krajowej nr [...] dla relacji lewoskrętnych w ul. [...], znaczne generowanie ruchu pojazdów przez obiekt handlowo - usługowy, zarządca drogi krajowej nr [...] nie może zaakceptować lokalizacji ww. przedsięwzięcia. II.3. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad skarżąca Spółka. II.4. Dyrektor wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] lutego 2017 r., po przeprowadzeniu ponownego postępowania w tej sprawie i rozpoznaniu ww. wniosku, utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] grudnia 2016 r. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem zainteresowania zarządcy drogi krajowej podczas uzgadniania przedkładanych mu projektów decyzji o warunkach zabudowy są kwestie zachowania warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Przesłanka ta stanowi podstawowe kryterium oceny dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze krajowej będącej w zarządzie organu uzgadniającego. Włączenie ruchu do drogi w określonych miejscach oraz w określony sposób ma na celu zapewnienie w pierwszej kolejności bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego odbywającego się na drodze, i pozostaje pod wyłączną kontrolą zarządu drogi, który jest bezwzględnie zobowiązany do zapewnienia bezpieczeństwa i płynności ruchu dla wszystkich użytkowników drogi krajowej. Powołany przepis ma szczególne znaczenie w przypadku lokalizacji obiektów, w których ma być lub jest prowadzona działalność gospodarcza, która generując znaczny ruch w swoim pobliżu, wywiera negatywny wpływ na bezpieczeństwo i płynność ruchu na drodze. Z przesłanego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że na działce inwestycyjnej strona zamierza prowadzić działalność handlową w projektowanym budynku usługowo - handlowym. Ponadto w pkt 2 ppkt. 6 lit. a tej decyzji określono, iż obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji będzie odbywać się z drogi gminnej - ul. [...]. Jak ustalono ww. droga lokalna posiada włączenie do drogi krajowej nr [...] w km 190+964,00 natomiast z przesłanego załącznika graficznego wynika, iż lokalizacja zjazdu z ul. [...] planowana jest przy skrzyżowaniu obu dróg. Stąd też należy stwierdzić, że projektowana inwestycja zlokalizowana w obszarze skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z ww. drogą gminną ma bezpośrednie oddziaływanie na płynność ruchu drogowego w obrębie ww. skrzyżowania którego ochrona i utrzymanie w myśl art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz.1440 z późn. zm., dalej "ustawa o drogach publicznych") należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii. Bezsprzecznym zaś jest, że planowana inwestycja w postaci ciągu obiektów w zabudowie usługowej będzie generować znaczny ruch pojazdów, który może blokować skrzyżowanie ww. drogi krajowej z drogą gminną i zakłócić płynność ruchu drogowego w jego obrębie. Dlatego też w celu uniknięcia blokowania ruchu pojazdów na drodze krajowej nr [...] jadących w kierunku [...] skrzyżowanie z ul. [...] należy wyposażyć w dodatkowy pas ruchu do skrętu w lewo. Organ powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z 8 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1112/15, w którym stwierdzono, iż co prawda GDDKiA nie jest uprawnionym organem uzgadniającym w zakresie drogi gminnej czy wojewódzkiej, co wynika z art. 19 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o drogach publicznych, a projekt decyzji o warunkach zabudowy nie przewiduje nowego włączenia z drogi krajowej, to jednak z uwagi na położenie planowanej inwestycji w obrębie skrzyżowania nie może nie uwzględnić bezpośredniego wpływu na płynność ruchu drogowego na analizowanym odcinku drogi krajowej. Z uwagi na powyższe okoliczności, bezsprzecznym jest zdaniem organu, żeby przed uzgodnieniem przedmiotowego projektu decyzji dokonać przebudowy istniejącego skrzyżowania ww. drogi krajowej z drogą gminną (ul. [...]) polegającą na wyposażaniu go w dodatkowy pas ruchu o którym mowa powyżej. Nie jest bowiem możliwe uzgodnienie przez zarządcę drogi przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która nie posiada właściwego dostępu do drogi publicznej. Z tych przyczyn jest niedopuszczalnym, by na etapie ustalania warunków zabudowy, dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy. Organ wyjaśnił ponadto, iż przedmiotowa inwestycja ma zostać zlokalizowana w jednym z newralgicznych punktów miasta w obszarze wzajemnych oddziaływań skrzyżowań dróg różnych kategorii (dróg gminnych ul. [...] i [...], drogi wojewódzkiej nr [...] oraz drogi krajowej ul. [...]) co przemawia za kompleksowym rozwiązaniem komunikacyjnym. Niemniej jednak strona świadoma była powyższych okoliczności gdyż na jej wniosek zarządca drogi krajowej nr [...] przy piśmie z 20 listopada 2014 r., poinformował ją o konieczności docelowych rozwiązań wpływających na poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego. Stąd też przed uzgodnieniem niniejszej decyzji o warunkach zabudowy inwestor omawianego zamierzenia budowlanego w pierwszej kolejności powinien rozwiązać z zarządcą drogi krajowej nr [...] sposób komunikacji i włączenia się do niej, bowiem droga ta w głównej mierze będzie obsługiwać teren inwestycji poprzez istniejące skrzyżowanie z drogą gminną (ul. [...]). Dodatkowym powodem przemawiającym za rygorystycznym podejściem do kwestii włączenia planowanej inwestycji do sieci drogi krajowej jest fakt, iż na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] występuje bardzo duże natężenie ruchu drogowego, które wg generalnego pomiaru ruchu w roku 2015 wynosiło aż 12742 poj./dobę. Odnosząc się do argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wyjaśnił, iż strona nie może podważać samodzielnych uprawnień zarządcy drogi do kwalifikowania odcinków dróg jako miejsc szczególnie niebezpiecznych. Fakty dotyczące potencjalnego niebezpieczeństwa dla ruchu drogowego, jakie stanowią zjazdy i skrzyżowania, są znane Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad jako organowi specjalistycznemu z racji realizacji zadań w zakresie inżynierii ruchu, w związku z czym w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajduje art. 77 § 4 k.p.a., w świetle którego fakty znane organowi z urzędu nie wymagają przeprowadzenia dowodu. Zebrane w sprawie dokumenty pozwoliły na ustalenie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania kwestionowanego postanowienia oraz podjęcie orzeczenia uwarunkowanego obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Organ wydający przedmiotowy akt administracyjny, był związany granicami prawa, a uwzględnienie tzw. "słusznego interesu strony skarżącego" doprowadziłoby do wydania aktu administracyjnego sprzecznego z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Organ podkreślił ponadto, że za całkowicie niezrozumiały należy uznać zarzut profesjonalnego pełnomocnika strony dotyczący naruszenia przepisów procedury administracyjnej poprzez pozbawienie możliwości udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym pozostałych stron postępowania. Wskazał, w przypadku postępowania przed Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, inwestorowi nie służy zażalenie, ale wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ. W konsekwencji, zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, ze zm., dalej "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" lub "u.p.z.p."), pozostałym stronom postępowania głównego, mającego na celu wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie służy żaden środek zaskarżenia od postanowień uzgadniających projekt takiej decyzji dlatego też nie biorą oni czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym. To ograniczenie nie obowiązuje na gruncie postępowania głównego, gdzie każda ze stron (a nie tylko inwestor) jest uprawniona podnosić zarzuty wobec wydanej decyzji o warunkach zabudowy. III.1. Skargę na wskazane na wstępie postanowienie Generalnego Dyrektora z [...] lutego 2017 r. wniosła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia z [...] grudnia 2016 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: art. 131 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie; art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz okoliczności stanowiących podstawę podjętego rozstrzygnięcia; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia; art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2017, poz. 1073; dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 35 ust.3 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego błędną wykładnie. W uzasadnieniu wskazano w szczególności, że inwestycja ma planowany usytuowany zjazd z ulicy [...], a nie z drogi krajowej nr [...]. Zgodnie z art. 29 ust 1 i 4 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Zarządcą drogi/ulicy [...] jest gmina [...], a nie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA) . Spółka wskazała, że na chwilę obecną w miejscu planowej inwestycji mieszczą się już punkty usługowo-handlowe. Ponadto poprzez ul. [...] odbywa się dojazd do ul. [...], zatem organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że usytuowanie przedmiotowej inwestycji spowoduje blokowanie ruchu pojazdów na drodze krajowej nr [...]. Powyższe w żaden sposób nie uzasadnia nałożenia na inwestora tak szerokiego obowiązku jakim jest przebudowa skrzyżowania wraz z budową dodatkowego pasa ruchu, takowy ciężar stanowi ogromne obciążenie dla inwestora, co zdaniem skarżącej spółki stanowi o przekroczeniu przez organy granic uznania administracyjnego, a nosi cechy dowolności i arbitralności. Oba organy nie wskazały przepisu prawa, z którego wynikałoby, iż zarządcy drogi mają prawo nakładać na Inwestorów obowiązki przebudowy drogi publicznej. III.2. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.2. Podstawą wydania kwestionowanego postanowienia był m. in. art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z pierwszych z powołanych przepisów (znajdujących zastosowanie w sprawie na mocy odesłania z art. 60 ust. 1 u.p.z.p.), decyzję o warunkach zabudowy - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego - wydaje po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. W myśl zaś art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Należy dodać, że zarządcą dróg krajowych jest GDDKiA (art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). IV.3. W ocenie Sądu bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące braku właściwości Generalnego Dyrektora do uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy. W świetle akt sprawy nie budzi wątpliwości, że planowana inwestycja (zgodnie z opisem określonym w projekcie decyzji) ma być zlokalizowana m. in. w rejonie ul. [...] stanowiącej drogę krajową nr [...]. Obsługa komunikacyjna inwestycji ma się odbywać wjazdem od ul. [...] zlokalizowanym w rejonie skrzyżowania z ul. [...]. W niniejszej sprawie, pomimo tego, że projekt decyzji o warunkach zabudowy nie przewiduje budowy nowego wjazdu na drogę krajową nr [...], właściwość Generalnego Dyrektora wynika już z tego faktu, że teren inwestycji (określony liniami rozgraniczeniowymi) przylega do pasa drogowego ul. [...] (działki [...]). W uzasadnieniu projektu decyzji jest wręcz mowa o częściowym położeniu terenu inwestycji w pasie drogowym ul. [...]. Potwierdza to również analiza załącznika graficznego do decyzji oraz znajdujących się w aktach zdjęć z portalu geoportal.gov.pl. Trafnie też Generalny Dyrektor w okolicznościach niniejszej sprawy odwołał się do art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii. Zdaniem Sądu oczywiste jest, że zlokalizowanie wjazdu w rejonie skrzyżowania z drogą krajową (ul. [...]) wpłynie na ruch na tej drodze. Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 8 czerwca 2015 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1112/15), że wpływ danej inwestycji na ruch na drodze krajowej, chociażby nie przewidziano na nią zjazdu, uzasadniania właściwość Generalnego Dyrektora do dokonania uzgodnienia. Raz jeszcze jednak należy przypomnieć, że przedmiotowa inwestycja przylega do pasa drogowego (ul. [...]). Reasumując, Generalny Dyrektor nie naruszył przepisów o właściwości wydając postanowienie co do istoty w niniejszej sprawie. IV.4. Bezzasadne są również pozostałe zarzuty skargi dotyczące aspektów merytorycznych przedmiotowej odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W pierwszej kolejności wypada podkreślić, że uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy ma charakter rozstrzygnięcia uznaniowego. Uzgodnienie to jest przy tym dokonywane przez organ wyspecjalizowany w organizacji i bezpieczeństwie ruchu drogowego. Uznaniowość rozstrzygnięcia nie oznacza oczywiście dowolności w działaniu organu. W ramach kontroli tego rodzaju aktów administracyjnych kluczowe jest natomiast to, czy organ wyspecjalizowany w sposób rzeczowy i logiczny przedstawił motywy zajętego stanowiska. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że kontrola rozstrzygnięć opartych na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżony akt nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. np. wyrok NSA z 23 marca 2016 r., I OSK 1761/14, CBOSA). Innymi słowy, uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania strony (por. np. wyrok NSA z 25 marca 2009 r., I OSK 1535/08, CBOSA). Należy następnie podkreślić, że zasadniczym kryterium, którym kieruje się zarządca drogi dokonując uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. W aspekcie zarzutów skargi (Spółka podkreśla, że nie jest inwestorem publicznym powołanym do budowy dróg) należy podkreślić, że bezpieczeństwo ruchu drogowego może stanowić podstawę ograniczenia praw inwestora ubiegającego się o ustalenie warunków zabudowy (por. np. wyrok NSA z 25 listopada 2015 r., II OSK 773/14, CBOSA). Sąd w niniejszym składzie podziela przy tym pogląd, że w sprawach dotyczących bezpieczeństwa w ruchu drogowym ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli w sytuacjach kolizyjnych zasadniczo przeważa nad interesem indywidualnym jednostki czy jej prawem własności (por. np. wyrok NSA z 24 maja 2016 r., I OSK 1864/14, CBOSA). W ocenie Sądu, Generalny Dyrektor w zaskarżonym postanowieniu w stopniu wystarczającym uzasadnił odmowę uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Przede wszystkim bez wykonania odrębnego pasa (lewoskrętu) w ulicę [...] z ulicy [...] będzie dochodzić do zwiększenia zagrożenia w związku ze wzmożonym ruchem samochodów skręcających do przedmiotowej inwestycji. Należy przy tym mieć na uwadze charakter tej inwestycji. Nie jest to w szczególności dom jednorodzinny lub niewielki punkt usługowy, ale zlokalizowany na kilku działkach obiekt handlowy o znacznych rozmiarach (w znajdujących się w aktach sprawy planach zagospodarowania terenu wskazuje się na powierzchnię zabudowy około 1400 m²). Warto zwrócić uwagę na znaczne natężenie ruchu na drodze krajowej nr [...], który to ruch w 2015 r. wynosił 12 742 pojazdów na dobę. Oczywiste jest, że w takim przypadku może dojść do blokowania tej drogi przez pojazdy skręcające w lewo w ulicę [...], a następnie wjeżdżające na teren planowanego obiektu handlowego. Jest faktem powszechnie znanym, że wykonanie manewru w postaci skrętu w lewo zwiększa zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, zwłaszcza na drodze o dużym natężeniu ruchu i bez sygnalizacji świetlnej lub (istotne ryzyko zderzeń bocznych). W tym kontekście warto podkreślić, że z powszechnie dostępnych danych urzędowych wynika, że nieustąpienie pierwszeństwa przejazdu to najczęstsza przyczyna wypadków drogowych w 2016 r., zaś najczęstszym rodzajem wypadków drogowych były zderzenia boczne (zob. raport Komendy Głównej Policji – Biura Ruchu Drogowego pt. "Wypadki drogowe w Polsce w 2016 r." z 2017 r., s. [...]; raport ten dostępny jest m. in. na http://statystyka.policja.pl). Ponadto, wzmożony ruch związany z otwarciem rzeczonego obiektu handlowego może spowodować utrudnienia na drodze krajowej nr [...] również w kierunku [...], a mianowicie przez samochody skręcające w prawo w ul. [...], a następnie w lewo w projektowany wjazd do obiektu (mający znajdować się na działce [...]). Ocen tych nie zmienia podnoszona w skardze okoliczność, że droga krajowa nr [...] w tej części biegnie przez teren zabudowany, na którym obowiązuje ograniczenie prędkości do 50 km/h. Warto w aspekcie tego twierdzenia zawodowego pełnomocnika przypomnieć, że z powszechnie dostępnych danych urzędowych wynika, iż ponad 70% wypadków drogowych w 2016 r. miało miejsce właśnie w obszarze zabudowanych (zob. cytowany wyżej raport KGP BRD z 2017 r., s. 18). Oceny sformułowane przez wyspecjalizowany w kwestii bezpieczeństwa w ruchu drogowym organ administracji publicznej koresponduję przy tym z ustaleniami zawartymi w powszechnie dostępnych dokumentach urzędowych, np. raporcie Najwyższej Izby Kontroli z 2013 r. pt. "Bezpieczeństwo w ruchu drogowym" (znak: KPB-4101-03-00/2013), udostępnionym również na www.nik.gov.pl. W szczególności na s. 14 tego raportu wskazuje się: "Na drogach jednojezdniowych o dużym natężeniu ruchu brakuje odrębnych pasów, które umożliwiają na pewnych odcinkach bezpieczne wyprzedzanie (tzw. koncepcja 2+1), bezkolizyjnych skrzyżowań lub tzw. lewoskrętów z osobnymi światłami, świateł na przejściach, gdzie występuje duże natężenie ruchu, odseparowania pieszych oraz rowerzystów od ruchu samochodów, itp. rozwiązań poprawiających bezpieczeństwo". Reasumując, nie można postawić Generalnemu Dyrektorowi zarzutu naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., a zwłaszcza zarzutu dowolności w podjęciu rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym Organ ten bowiem zebrał materiał niezbędny do wydania rozstrzygnięcia, a wnioski wyciągnięte z tego materiału nie naruszają zasad swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Natomiast zarzuty naruszenia art. 131 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. nie zostały w skardze w ogóle uzasadnione. Nie można również podzielić zarzutu rzekomego nałożenia na Spółkę obowiązku przebudowy drogi krajowej nr [...]. Generalny Dyrektor takiego obowiązku na skarżącą nie nałożył. Organ ten jedynie wskazał, jakie zmiany w organizacji ruchu są konieczne, aby możliwe było uzgodnienie projektowanej inwestycji. IV.5. Z powyższych powodów orzeczono, jak w sentencji.