I OSK 3226/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 820/17 w sprawie ze skargi W.J. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zapomogi 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od W.J. na rzecz Odwoławczej Komisji Stypendialnej [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 820/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W.J. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zapomogi. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: W.J. (dalej skarżący) będący studentem l roku studiów drugiego stopnia na kierunku [...] na Wydziale [...] Uniwersytetu [...], dnia 28 kwietnia 2017 r. wniósł o przyznanie zapomogi w roku akademickim 2016/2017 w kwocie 2400 zł. Skarżący wskazał, że studiuje na studiach stacjonarnych i nie ma możliwości podjęcia pracy, a dodatkowo nie otrzymał stypendium socjalnego ["niefortunnie przegapiłem termin złożenia wniosku o stypendium socjalne"] na semestr letni 2016/2017, w związku z czym ma problemy z zaspokojeniem swoich podstawowych potrzeb. Argumentował, że jego ojciec nie może mu udzielić wystarczającego wsparcia finansowego, ze względu na to, że komornik zajął dochody ojca. Na trudną sytuację materialną skarżącego złożyły się: prawomocny wyrok eksmisyjny z listopada 2016 r., nakazanie rodzicom uiszczania odszkodowania za bezumowne najmowanie lokalu, zajęcie dochodów ojca w lutym 2017 r. w postępowaniu egzekucyjny, utrata prawa do stypendium socjalnego. Skarżący powołał treść § 29 "pkt" [winno być "ust."] 1 i § 30 Regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów studiów stacjonarnych i niestacjonarnych Uniwersytetu [...] [dalej Regulamin]. Wydziałowa Komisja Stypendialna [Wydziału [...]] decyzją z [...] maja 2017 r. [bez numeru] odmówiła przyznania skarżącemu zapomogi, podnosząc że zdarzenia wskazane jako podstawa do ubiegania się o zapomogę nie stanowią zdarzenia losowego w rozumieniu art. 183 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym [dalej psw] i § 30 ust. 1 Regulaminu. W odwołaniu skarżący stwierdził, że katalog przypadków wymienionych w § 30 Regulaminu nie jest zamknięty, a zatem nie jest wykluczone, by podane przez niego okoliczności uznać za przesłanki do przyznania zapomogi. Odwoławcza Komisja Stypendialna Uniwersytetu [...] (dalej Odwoławcza Komisja) decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wydziałowej Komisji Stypendialnej Wydziału [...] z [...] maja 2017 r. w sprawie odmowy przyznania W.J. zapomogi w roku akademickim 2016/2017. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołano art. 173 ust. 1 pkt 8, art. 175 ust. 1, 3 i 4, art. 183, art. 207 ust. 1 i 3 z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. 2016 r., poz. 1842 ze zm.) i § 29, i 30 Regulaminu. Jakkolwiek trudna sytuacja materialna skarżącego jest niekwestionowana, to jednak przyczyną takiego stanu rzeczy nie jest zdarzenie losowe. Żadna ze wskazanych okoliczności nie stanowi zdarzenia losowego, a zatem okoliczności sprawy nie wyczerpują przesłanek wynikających z art. 183 ust. 1 psw i § 29 ust. 1 Regulaminu, w myśl którego zapomoga może być przyznana studentowi, który z przyczyn losowych znalazł się przejściowo w trudnej sytuacji materialnej. To, że zdarzenia wskazane przez skarżącego we wniosku o zapomogę nie są wymienione w katalogu w § 30 ust. 1 Regulaminu nie jest przyczyną odmowy przyznania zapomogi. Przyznanie skarżącemu zapomogi byłoby niezgodne z art. 183 ust. 1 psw i § 29 ust. 1 Regulaminu, ponieważ zdarzenia wskazane przez skarżącego we wniosku o przyznanie zapomogi nie są zdarzeniami losowymi, a przepisy te wymagają spełnienia dwu przesłanek łącznie: wystąpienie zdarzenia losowego i znalezienie się w jego wyniku w trudnej sytuacji materialnej. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do WSA w Krakowie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonym rozstrzygnięciu naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego eliminacji z obrotu prawnego w oparciu o przesłanki określone w art. 145 § 1 ppsa. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. 2016 r. poz. 1842 [ze zm.]) i przepisy – wydanego przez Rektora Uniwersytetu w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 186 ust. 1 psw – zarządzenia nr [...] z [...] października 2016 r. w sprawie Regulaminu ustalania wysokości przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów studiów stacjonarnych i niestacjonarnych Uniwersytetu [...]. W Regulaminie określono m.in. szczegółowe kryteria i tryb udzielania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, w tym pomocy w formie zapomogi. Zapomoga może być przyznana studentowi, który z przyczyn losowych znalazł się przejściowo w trudnej sytuacji materialnej (art. 183 ust. 1 psw). Szczegółowy regulamin ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, o których mowa w art. 173 ust. 1 pkt 1-3 i 8, w tym szczegółowe kryteria i tryb udzielania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, sposób wyłaniania studentów mogących otrzymać stypendium rektora dla najlepszych studentów, wzory wniosków o przyznanie świadczeń, wzór oświadczenia o niepobieraniu świadczeń na innym kierunku studiów oraz sposób udokumentowania sytuacji materialnej studenta ustala rektor w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego (art. 186 ust. 1 psw). Działając w granicach upoważnienia ustawowego, w § 29 ust. 1 i § 30 ust. 1 Regulaminu ustanowiono, że zapomoga może być przyznana studentowi, który z przyczyn losowych znalazł się przejściowo w trudnej sytuacji materialnej. Do zdarzeń, które uzasadniają wystąpienie studenta z wnioskiem o przyznanie zapomogi zaliczono w szczególności: kradzież, pożar, powódź, ciężką chorobę studenta lub członka jego najbliższej rodziny, śmierć najbliższego członka rodziny. Rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania studentowi pomocy materialnej w formie zapomogi następuje na zasadzie uznania administracyjnego, co oznacza, że organy stypendialne mają prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy, z tym zastrzeżeniem, że rozstrzygnięcie takie nie może nosić cech dowolności. W § 29 ust. 1 Regulaminu zawarto kierunek i granice uznania administracyjnego, które należy upatrywać przez pryzmat wystąpienia określonych tam przesłanek, tj. 1) stwierdzenia, że dany student znajduje się przejściowo w trudnej sytuacji materialnej, która to 2) jest następstwem zaistnienia określonego zdarzenia losowego. Sąd podkreślił, że w przepisach ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym nie ma definicji losowości. Słownik Języka Polskiego PWN "losowy" określa jako "zależny od losu - kolei, wydarzeń życia, dotyczący tego losu", a przy sformułowaniu "wypadek losowy" podaje "niepowodzenie, nieszczęście traktowane w prawie jako zależne od siły wyższej". Językoznawca, prof. Mirosław Bańko odpowiadając na łamach Poradni Językowej na pytanie o zdarzenie losowe, stwierdza: "W języku ogólnym zdarzenie losowe to tyle, co przypadek, zwłaszcza nieszczęśliwy przypadek, fatalne zrządzenie losu". Z pewnością te określenia można odnieść do "przyczyn losowych", o których mowa w przywoływanym art. "182" [winno być "183"] ust. 1 psw. Skarżący we wniosku o udzielenie zapomogi, wskazał, że studiuje na studiach stacjonarnych i nie ma możliwości podjęcia pracy, a dodatkowo nie otrzymał stypendium socjalnego na semestr letni 2016/2017, w związku z czym ma problemy z zaspokojeniem swoich podstawowych potrzeb. Argumentował, że jego ojciec nie może mu udzielić wystarczającego wsparcia finansowego, ze względu m.in. na zajęcie komornicze dochodów ojca. Na trudną sytuację materialną skarżącego złożyły się następujące wydarzenia: prawomocny wyrok eksmisyjny z listopada 2016 r., nakazanie rodzicom uiszczania odszkodowania za bezumowne "najmowanie" [winno być "korzystanie z"; R. Dziczek, Ochrona praw lokatorów. Dodatki Mieszkaniowe. Komentarz. Wzory pozwów, LexisNexis 2012, s. 134 uw. 3] lokalu, zajęcie dochodów ojca w lutym 2017 r. w postępowaniu egzekucyjny, utrata prawa do stypendium socjalnego. Organ stypendialny odmawiając przyznania zapomogi uznał wystąpienie przesłanki przejściowego pozostawania skarżącego w trudnej sytuacji materialnej, nie mniej jednak uznał, że sytuacja ta nie nastąpiła z przyczyn losowych. W ocenie Sądu stanowisko organu odpowiada prawu i nie stanowi naruszenia powodującego konieczność wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Sąd wskazał, że jakkolwiek § 30 Regulaminu zawiera otwarty katalog zdarzeń uzasadniających przyznanie zapomogi, to jednak w sposób jednoznaczny został określony losowy charakter tych zdarzeń. Takie zdefiniowanie przesłanek udzielenia zapomogi jest zgodne z treścią ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym w omawianym zakresie (art. 183 psw). Zdarzenie losowe to zdarzenie nieprzewidywalne, niezależne od woli człowieka i nie do uniknięcia mimo zachowania należytej staranności. Żądanie skarżącego rozpoznano w sposób wszechstronny, w szczególności przez pryzmat wypełnienia przesłanek określonych w § 29 ust. 1 i § 30 ust. 1 Regulaminu, warunkujących dopuszczalność udzielenia studentom pomocy materialnej w formie zapomogi. Organ stypendialny miał podstawy by przyjąć, że zdarzenia wskazane przez skarżącego nie były zdarzeniami losowymi. Nie nosi znamion dowolności stwierdzenie organu, że zarówno nakaz eksmisji, opłata za bezumowne zajmowanie lokalu, decyzja odmowna w sprawie stypendium socjalnego czy zajęcie wierzytelności są konsekwencjami czynów i zaniechań osób, których okoliczności te dotyczą, a skutków takich można było się spodziewać. A zatem nie można uznać ich losowego charakteru. Tym samym za bezpodstawne należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 173 w zw. z art. 175 w zw. z art. 183 i art. 207 psw w zw. z § 29 i 30 Regulaminu. Nawet w przypadku stwierdzenia zaistnienia obu przesłanek przyznania zapomogi, organ miał możliwość wydania decyzji odmownej z uwagi na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 10 kpa w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Cały materiał dowodowy pochodził od skarżącego. Organ w toku postępowania nie podejmował żadnych czynności, które doprowadziłyby do uzyskania nowych dowodów. Organ w żadnej mierze nie kwestionował przedstawionych przez skarżącego dokumentów. Brak wezwania strony do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów w żaden sposób nie mógł wpłynąć na wynik rozstrzygnięcia, a tym samym naruszyć praw skarżącego (k. 36, 48-54 akt III SA/Kr 820/17). Skargę kasacyjną wywiódł W.J., reprezentowany przez adw. M.W., zaskarżając wyrok III SA/Kr 820/17 w całości, zarzucił mu naruszenie: 1. art. 18 § 1 pkt 1 i 19 ppsa przez uczestniczenie w składzie orzekającym sędziego (w osobie Sędzi NSA Hanna Knysiak-Sudyka) powiązanego z organem administracyjnym takim stosunkiem prawnym, który wywołuje uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności (prof. dr hab. Hanna Knysiak-Sudyka jest pracownikiem naukowym Uniwersytetu [...]), a w konsekwencji doszło do nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 pkt 4 ppsa; 2. art. 183 psw w związku z § 29 i 30 Regulaminu przez uznanie, że sytuacja w jakiej znajduje się skarżący nie jest zdarzeniem losowym, a co za tym idzie nieuznania prawa do zapomogi; 3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 ppsa przez nie uchylenie zaskarżonej decyzji, mimo że doszło do błędnej wykładni prawa materialnego i przesłanki do otrzymania zapomogi zostały przez skarżącego spełnione. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie; ewentualnie w przypadku stwierdzenia braku naruszeń przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a stwierdzenia jedynie naruszenia prawa materialnego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi; zasądzenie wg norm prawem przepisanych wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając jednocześnie, że wynagrodzenie to nie zostało pokryte w całości ani w części. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zrzekł się rozprawy (k. 69-74 akt III SA/Kr 820/17). Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Odwoławcza Komisja Stypendialna Uniwersytetu [...], reprezentowana przez adw. A.K. Organ wniósł o: oddalenie skargi kasacyjnej; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wg norm prawem przepisanych. Organ zrzekł się rozprawy (k. 81-84 akt III SA/Kr 820/17). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu, tj. zarzutu nieważności postępowania przewidzianego w art. 183 § 2 pkt 4 ppsa. Stosownie do powołanego przepisu, nieważność postępowania zachodzi, jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że w składzie Sądu I instancji znalazła się osoba podlegająca wyłączeniu na podstawie art. 18 § 1 pkt 1 i art. 19 ppsa i z faktu tego wywodzi skutek określony w art. 183 § 2 pkt 4 ppsa. W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie podkreśla się, że następstwa orzekania przez sędziego, co do którego zachodziłaby podstawa wyłączenia z art. 19 ppsa nie zostały zakwalifikowane jako podstawy nieważności postępowania (wyrok NSA z 27.8.2019 r. I OSK 2627/17, Lex 2725258; J. Drachal, A. Wiktorowska, K. Zalasińska w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 203, nb 6). Nie ma tym samym podstaw, by w ogóle badać w kontekście art. 183 § 2 pkt 4 ppsa, czy zaistniała okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędzi Hanny Knysiak-Sudyki (iudex suspectus; Sędzia nie wystąpiła z żądaniem o jej wyłączenie). Skarżący kasacyjnie nie postawił zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 19 ppsa, co - wobec związania Sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - uniemożliwia ocenę zaskarżonego wyroku w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny jest jednak obowiązany ocenić, czy sędzia Hanna Knysiak-Sudyka nie podlegała wyłączeniu z mocy prawa (iudex inhabilis). W przypadku zajścia którejkolwiek przesłanki uregulowanej w art. 18 § 1 ppsa, zaszłaby bowiem nieważność postępowania, którą Sąd II instancji bierze pod uwagę z urzędu (art. 183 § 1 ppsa). Nie budzi wątpliwości Sądu ani skarżącego, że sędzia Hanna Knysiak-Sudyka nie podlegała wyłączeniu na podstawie art. 18 § 1 pkt 2-7 ppsa. Pozostaje rozważyć, czy zaszła przesłanka z art. 18 § 1 pkt 1 ppsa. Odpowiedź na to pytanie jest negatywna. Sędzia Hanna Knysiak-Sudyka w sposób oczywisty nie była stroną niniejszego postępowania. Nie pozostaje też w takim stosunku prawnym (zarówno ze skarżącym kasacyjnie, jak też z organem), że wynik sprawy oddziałuje na jej prawa lub obowiązki. W szczególności sędzia Hanna Knysiak-Sudyka nie jest wspólnikiem żadnej strony lub jego wierzycielem (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 89, uw. 4). Prof. dr hab. Hanna Knysiak-Sudyka jest sędzią Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, a równocześnie pozostaje zatrudniona na Uniwersytecie [...]. Możliwość taką przewiduje art. 86 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2062 ze zm.), który to przepis odpowiednio stosuje się do sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych (art. 29 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2017, poz. 2188). Ustawodawca nie przewidział generalnego wyłączenia, które uniemożliwiałoby orzekanie przez sędziego, będącego pracownikiem zatrudnionym na stanowisku dydaktycznym, naukowo-dydaktycznym lub naukowym, w sprawie, w której stroną jest jego pracodawca. Samo pozostawanie w stosunku pracy z uniwersytetem nie skutkuje koniecznością wyłączenia. W pewnych okolicznościach wyłączenie mogłoby być zasadne na podstawie art. 19 ppsa, lecz - co zostało już podniesione - ewentualnej wadliwości w tym zakresie nie można traktować jako przesłanki nieważności postępowania. Wynik niniejszej sprawy nie wpływa na prawa i obowiązki Sędziego WSA Hanny Knysiak-Sudyki, co przesądza o niezasadności zarzutu nieważności postępowania (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej). W sprawie nie zachodzą też inne przesłanki nieważności postępowania. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego stosowania zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza - op. cit., s. 754, nb 16). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i NSA z 5.8. 2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa). Autor skargi kasacyjnej nie spełnił owego wymogu formułując zarzut w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Art. 183 psw dzieli się na dwa ustępy, o różnorodnej zawartości normatywnej. Z treści zarzutu i jego uzasadnienia wynika jednak, że intencją skarżącego kasacyjnie było jego ograniczenie do art. 183 ust. 1 psw. W tym też zakresie został on rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny (I OPS 10/09). Nieusprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 183 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1842 ze zm.) w zw. z § 29 i 30 zarządzenia nr [...] Rektora Uniwersytetu [...] z [...] października 2016 r. w sprawie Regulaminu ustalania wysokości przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów studiów stacjonarnych i niestacjonarnych Uniwersytetu [...]. Zgodnie z art. 183 ust. 1 psw, zapomoga może być przyznana studentowi, który z przyczyn losowych znalazł się przejściowo w trudnej sytuacji materialnej. Szczegółowe wewnątrzuniwersyteckie regulacje związane z przyznawaniem zapomogi zostały zawarte w § 29, 30 i 31 zarządzenia nr [...] Rektora Uniwersytetu [...] z [...] października 2016 r. w sprawie regulaminu ustalania wysokości przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów studiów stacjonarnych i niestacjonarnych Uniwersytetu [...], ustalonego na podstawie art. 186 ust. 1 psw. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie powszechnie przyjęty jest pogląd, że wyliczenie konstytucyjnych źródeł prawa wewnętrznego (art. 93 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.- Dz. U. 1997/78/483, sprost. 2001/28/319, zm. 2006/200/1471, 2009/114/946) nie jest pełne, a "system prawa wewnętrznego ma - w przeciwieństwie do systemów będących źródłami prawa powszechnie obowiązującego - charakter systemu otwartego, w każdym razie w zakresie podmiotowym" (wyrok TK z 1.12.1998 r. K 21/98, OTK 1998/7/645, akceptowany przez L. Garlickiego, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Wyd. Liber 2007, s. 123-125 uw. 107-109; R. Raszewska-Skałecka, Statut i regulamin szkolnego zakładu administracyjnego w świetle obowiązującego systemu źródeł prawa, w: red. A. Szadek-Bratuń, Nowe prawo o szkolnictwie wyższym a podmiotowość studenta, Kolonia Limited 2007 s. 40). Konstytucja nie enumeruje podmiotów uprawnionych do wydawania aktów prawa wewnętrznego (wyrok TK z 8.10.2002 r. K 36/00). Zagadnienie charakteru prawa zakładowego i zakresu jego kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym bądź przed Trybunałem Konstytucyjnym, należy do bardziej kontrowersyjnych w doktrynie. Nie wdając się w owe spory (orzeczenie SN z 23.11.1981 r. I PR 46/81, OSNC 1982/7/105, akceptowane przez J. Krajewskiego w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989 t. 2 s. 537 uw. 8), należy przyjąć, że nie można uznać, by prawo zakładowe - w tym w szczególności ta jego część, która dookreślona jest przez organy zakładu - była w całości prawem wewnętrznym w takim samym znaczeniu jakie ustalono dla aktów normatywnych kierownictwa wewnętrznego. Dla części norm tworzonych w zakładach, które traktują o kwestiach materialnych i procesowych bezpośrednio dotyczących administrowanych, dochodzi do wejścia w materie zastrzeżone dla norm powszechnie obowiązującego prawa (P. Lisowski w: red. J. Boć, Prawo administracyjne, Kolonia Limited 2003 s. 100). Przykładem tak rozumianego prawa zakładowego jest w szczególności statut uczelni, regulamin studiów czy regulamin pomocy materialnej dla studentów (R. Raszewska-Skałecka - op. cit. s. 44). Choć szczegółowy regulamin ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów wydawany jest na podstawie upoważnienia zawartego w art. 186 ust. 1 psw (co wyklucza uznanie go za akt samoistny; W. Czerwiński, Nieprawidłowości w działaniu komisji stypendialnych w świetle niektórych orzeczeń sądów administracyjnych, w: red. J. Pakuła, Współczesne problemy nauki i szkolnictwa wyższego, Eikon Toruń 2013, s. 36), to upoważnienie ustawowe dla wydania aktu prawa zakładowego spełniać winno wymogi art. 93 Konstytucji RP, nie zaś art. 92 Konstytucji RP. W ust. 1 art. 186 psw brak jakichkolwiek wytycznych pod względem treściowym, pozwalających ustalić wysokość, przyznawanie i wypłacanie świadczeń pomocy materialnej dla studentów, o których mowa w art. 173 ust. 1 pkt 1-3 i 8 psw. Należy zatem uznać, że ustawodawca, kierując się zasadą autonomii uczelni (art. 70 ust. 5 Konstytucji RP; uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8.11.2000 r. SK 18/99, OTK 2000/7/258 cz. III p. 1, 3, 4, a zwłaszcza p. 8 uzasadnienia, dalej wyrok SK 18/99, aprobowany przez W. Czerwińskiego – op. cit., s. 36) uznał, że rektor w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego, najlepiej owe zagadnienia uregulują, kierując się specyfiką uczelni, trudnością studiów etc. - byle owa regulacja nie naruszała istoty prawa do pomocy materialnej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa (art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji; odpowiednio - uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 2.7.2002 r. U 7/01, OTK-A 2002/4/48, cz. III p. 3.5, 3.8, 5.1- dalej wyrok U 7/01). Szkoła wyższa jest zakładem administracyjnym - jednostką organizacyjną niebędącą organem państwowym ani organem samorządu, powołaną do wykonywania zadań publicznych i uprawnioną do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Z chwilą przyjęcia danej osoby w poczet użytkowników zakładu, staje się ona podmiotem praw i obowiązków, przysługujących bądź obciążających użytkowników danego zakładu. Te prawa i obowiązki wynikają z przepisów powszechnie obowiązujących, jak i ze statutów i regulaminów wewnątrzzakładowych (odpowiednio - uzasadnienie uchwały 7 Sędziów NSA z 13. 10. 2003 r. OPS 5/03, ONSA 2004/1/9, zapadłej pod rządem art. 161 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym - Dz. U. nr 65, poz. 385 ze zm., dalej uszw) - pozostającej aktualną w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pod rządem art. 207 psw. W nowszym dorobku doktryny zwraca się uwagę, że państwowa szkoła wyższa ma charakter korporacji prawa publicznego (E. Ochendowski, Pozycja prawna studenta uniwersytetu - użytkownik zakładu publicznego czy członek korporacji publicznej, w: red. J. Filipek, Jednostka w demokratycznym państwie prawa, 2003 r., s. 455, 457). Przy dokonywaniu kontroli zgodności regulaminu z powszechnie obowiązującym prawem należy w szczególności uwzględnić autonomię uczelni i korporacyjny charakter uniwersytetu (art. 70 ust. 5 Konstytucji RP; art. 4 ust. 1 i 5 psw i uzasadnienia obu przywołanych wyroków: SK 18/99; U 7/01). Zgodnie z art. 186 ust. 1 psw, rektor w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego, ustala szczegółowy regulamin ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, o których mowa w art. 173 ust. 1 pkt 1-3 i 8, w tym szczegółowe kryteria i tryb udzielania pomocy materialnej dla studentów, sposób wyłaniania studentów mogących otrzymać stypendium rektora dla najlepszych studentów, wzory wniosków o przyznanie świadczeń, wzór oświadczenia o niepobieraniu świadczeń na innym kierunku studiów oraz sposób udokumentowania sytuacji materialnej studenta. Ustawodawca upoważnił zatem rektora do uregulowania regulaminem nie tylko zagadnień proceduralnych (tryb, wzory wniosków), lecz i zagadnień materialnoprawnych (wysokość, szczegółowe kryteria) przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów. Jako zdarzenia uzasadniające przyznanie zapomogi zostały w szczególności wskazane: kradzież, pożar, powódź, ciężka choroba studenta lub członka jego najbliższej rodziny, śmierć najbliższego członka rodziny (§ 30 ust. 1 Regulaminu). Przyznanie zapomogi jest również uzasadnione urodzeniem się dziecka (§ 30 ust. 2 Regulaminu); przypadek ten różni się rodzajowo od pozostałych i nie zachodzi w niniejszej sprawie, dlatego zostanie pominięty w dalszych rozważaniach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zajście zdarzeń wymienionych w § 30 ust. 1 Regulaminu przemawia za przyznaniem zapomogi. Rozwiązania przyjęte w tej materii w Regulaminie odpowiadają standardowi wyznaczonemu w art. 183 ust. 1 psw. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że losowość zdarzenia oznacza jego przypadkowość (red. M. Szymczak, Słownik języka polskiego, WN PWN 1992, t. II, s. 53), nieprzewidywalność, nagłość; jest ono zwykle niezależne od woli człowieka i nie do uniknięcia mimo zachowania należytej staranności. Instytucja zapomogi (art. 173 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 183 ust. 1 psw) służy przyznaniu pomocy materialnej w razie zajścia losowych zdarzeń wpływających na sytuację materialną studenta. Samo znajdowanie się w trudnej sytuacji majątkowej nie jest wystarczającym warunkiem do przyznania zapomogi, gdyż zaspokajać potrzeby studentów w tym zakresie ma stypendium socjalne (art. 173 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 179 ust. 1 psw). Zapomoga jest narzędziem mającym skompensować stratę studenta wywołaną konkretnym (najczęściej jednorazowym) zdarzeniem. Ustawodawca w art. 183 ust. 1 psw mówi o przejściowo trudnej sytuacji materialnej. Świadczy to, że dane zdarzenie ma wpłynąć na sytuację studenta. Nie jest tym samym wprost powiązane z - w miarę stabilnym - dochodem, kluczowym w przypadku stypendium socjalnego. Tym też należy tłumaczyć możliwość przyznania zapomogi tylko dwa razy w roku akademickim (nie jest to świadczenie okresowe czy też stałe; art. 183 ust. 2 psw). W stosunku do skarżącego kasacyjnie nie zaszły przesłanki określone w art. 183 ust. 1 psw. Zdarzeniem losowym nie jest: brak możliwości podjęcia pracy ze względu na studiowanie na studiach stacjonarnych; nakazanie rodzicom uiszczania odszkodowania za bezumowne korzystanie z lokalu, zajęcie dochodów ojca skarżącego (przez co utrudnione bądź niemożliwe jest łożenie przez rodziców na edukację syna); utrata prawa do stypendium socjalnego (s. 5/6 zaskarżonego wyroku). We wniosku o przyznanie zapomogi skarżący wskazał "niefortunnie przegapiłem termin złożenia wniosku o stypendium socjalne na semestr letni 2016/2017". Brak staranności w dochowaniu terminu złożenia wniosku o stypendium socjalne przez skarżącego ze swej istoty nie jest zdarzeniem losowym. W tym zakresie autor skargi kasacyjnej, powołując definicję zdarzenia losowego: "zdarzenie nieprzewidywalne, niezależne od woli człowieka i nie do uniknięcia mimo zachowania należytej staranności", nietrafnie podnosi że "wszystkie te przesłanki zostały spełnione w sytuacji skarżącego..." (s. 4/5 skargi kasacyjnej). Skarżący nie wyjaśnia, dlaczego studiowanie na studiach stacjonarnych miałoby stanowić przeszkodę dla podjęcia pracy, mimo że powszechnie wiadomym jest, że wielu studentów humanistycznych studiów stacjonarnych pracuje, zarówno w okresach zajęć na uczelni, jak i w okresie wakacji czy przerw międzysemestralnych, godząc obowiązki studenta i pracownika. Przytoczone okoliczności nie spełniają cech losowości, przeto nie mogły zostać zakwalifikowane jako zdarzenia uzasadniające przyznanie zapomogi. Osobno należy odnieść się do wyroku Sądu Rejonowego dla [...] z [...] czerwca 2016 r. VI C [...]. Wyrokiem VI C [...] Sąd nakazał pozwanym (m.in. skarżącemu) opuścić i opróżnić zamieszkany przez nich lokal mieszkalny i wydać go w stanie wolnym powodom (pkt I sentencji wyroku). W pkt II sentencji wyroku Sąd ustalił, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do lokalu socjalnego; w pkt III wstrzymał wykonanie obowiązku określonego w pkt I do czasu złożenia pozwanym oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Skarżący nie został tym samym pozbawiony dachu na głową, nie doszło w jego przypadku do tzw. eksmisji na bruk. Skarżący ma gdzie mieszkać. Wyroku sądu nakazującego eksmisję nie można zaliczyć do zdarzenia losowego. Skarżący nie znalazł się w sytuacji, która zgodnie z art. 183 ust. 1 psw uzasadniałaby przyznanie zapomogi. Organ prawidłowo zastosował przepisy ustawy o szkolnictwie wyższym oraz zgodny z nimi i wydany na ich podstawie Regulamin (§ 29 ust. 1, § 30 ust. 1). Organ nie wydał decyzji uznaniowej w sposób arbitralny. Uznaniowy charakter decyzji nie przesądza o dowolności organu, co do jej wyniku (s. 7 zaskarżonego wyroku). Art. 3 § 1 ppsa zakreśla granice właściwości sądu administracyjnego do dokonywania kontroli legalności działalności administracji publicznej, nadto uprawnia do stosowania przewidzianych w ustawie środków. Jest to przepis, który w zasadzie może być naruszony w wyjątkowych tylko wypadkach, a to np. w razie zastosowania niewłaściwego środka kontroli. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 9.8.2016 r. II OSK 2929/14, Lex 2119367, art. 3 § 1 ppsa zawiera normę o charakterze ustrojowym, więc przesłanka wskazująca na naruszenie go mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Przepis ten nie zawiera wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Żadna z tych sytuacji w wyroku III SA/Kr 820/17 nie miała miejsca. Art. 145 § 1 ppsa składa się z 3 punktów, a art. 145 § 1 pkt 1 dzieli się na 3 litery, o różnorodnej zawartości normatywnej. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który punkt (a w przypadku pkt 1 - również literę) art. 145 § 1 ppsa skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc ów zarzut. Ze sposobu formułowania zarzutu, a także jego uzasadnienia wynika jednak, że intencją skarżącego kasacyjnie było ograniczenie zarzutu do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. W tym też zakresie było możliwe jego rozpoznanie (I OPS 10/09). Niezasadny był zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, bowiem – jak to wyżej podniesiono – zaskarżony wyrok opiera się na prawidłowej wykładni prawa materialnego. Dlatego Sąd I instancji nie mógł uchylić zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną oddalono (pkt 1). Na podstawie art. 207 § 2 ppsa należało odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 ppsa), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261. Pełnomocnik skarżącego winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie odrębny wniosek wraz ze stosownym oświadczeniem.